SayıştaySayıştay Temyiz Kararı58231
İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareGenel Bütçe Kapsamındaki İdareler
Daire1
Dosya No54456
Yılı2022
Konu: Teknik personel ücretleri uygulamada idari şartnamedeki asgari ücret katlı seviyesinin altına düştüğü halde ceza kesintisinin yapılmaması.
2-51 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile, 22.09.2020 tarihinde … Adi Ortaklığına ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işinde işin ifası sırasında yüklenicinin; teknik personel ücretlerini, güncel asgari ücretin idari şartnamenin 48’inci maddesinde belirlenen katlı tutarlarından daha az ödemesine rağmen idare tarafından Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen (gecikme) ceza kesintisinin yapılmaması sonucu oluşan … TL kamu zararının İlamda adları ve unvanları belirtilen sorumlularından tazminine karar verilmiştir.
Sorumlu Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müd. Yard.) tarafından 54456 sayılı dosya kapsamında gönderilen temyiz dilekçesinde [Gerçekleştirme Görevlisi … (Daire Başkan V.-Dosya no.:54453), Diğer Gerçekleştirme Görevlileri; … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54452), … (Kontrol Amiri-Dosya no.:54454), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54458), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54455), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54459) ve Harcama Yetkilisi … (Genel Müd. V.-Dosya no.:54457) tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde de aynı olmak üzere] özetle;
Sayıştay Başkanlığının 16.10.2023 tarihli sorgu konulu yazısında, "… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri’ işinde, teknik personel birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği” nin değerlendirildiği ve savunmanın talep edildiği, yapılan savunmaya cevaben Sayıştay 1. Dairesinin 51 no.lu ilamında personele yapılan eksik ödeme nedeniyle ceza kesintisi uygulanmaması sonucunda oluşan kamu zararından sorumlu olduğunun belirtildiği, bu kapsamda yapmış olduğu savunma ve konu ile ilgili gerekçelerin aşağıda arz ve izah edildiği:
Genel Müdürlükçe yürütülmekte olan “… Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi kapsamında İdari Şartnamenin “Mali Hususlar” başlıklı 48.2. maddesinde yer aldığı şekliyle;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
•Proje Müdürü için 15 (onbeş) katından,
•Proje Müdür Yardımcıları için 10 (on) katından,
•Uzmanlar-Türk için 10 (on) katından,
•Kontrol Amirleri için 8(sekiz) katından,
•Şefler, İş Güvenliği Uzmanı, Raylı Sistem Ulaşım Uzmanı için 6 (altı) katından,
•Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Mühendisi için 4 (dört) katından,
•Saha Mimarları, Mühendisler için 2,75 (ikivirgülyetmişbeş) katından,
•Teknikerler ve Teknisyenler için 2,25 (ikivirgülyirmibeş) katından az olamaz.”
olacağının belirtildiği ve İhale Teklifi ekinde sunulan Birim Fiyat Teklif Mektubu ve eki Birim Fiyat Teklif Cetveli işbu kriterlere uygun olarak verilmiş olup teklif sonucuna göre sözleşmenin imzalandığı, sözleşmenin “36.1.2 Teknik Personel Ücretleri” başlığı altında ise “...Birim fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan teknik personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın teknik personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz." ve "Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi (işveren katılımları dâhil) Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” şeklinde tanımlanmış olup, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi Altıncı Bölüm “Çalışanların Özlük Hakları” Madde 38: “Kontrol teşkilatı, yüklenici veya alt yüklenici tarafından istihdam edilen işçilerin ücretlerinin tam ve zamanında ödenip ödenmediğini her ay resen kontrol etmekle ayrıca bu konuda kendisine ulaşan başvuruları (talep ve ihbarları) ivedilikle değerlendirmekle yükümlüdür." çerçevesinde İdare tarafından yapılan incelemelere göre yüklenicinin personele ödemiş olduğu ücretlerin, sözleşmeye uygun olarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde bulunan ücretlerin altında olmadığının tespit edildiği,
Bununla beraber Genel Müdürlükçe yapılan “… Müşavirlik ve Danışmanlık İşi” sözleşmesinde madde “55.1.2 Teknik Personel Ücretleri” başlığında yer alan “Danışman, her bir pozisyon için teklif ettiği brüt ücretten kanuni kesintilerden (işverenin ödemesi gerekenler hariç) sonra kalan miktarını fiyat farkıyla beraber çalıştırılan teknik personele ödemek zorundadır.” ifadesine benzer şekilde sözleşmede yükleniciye ödenen fiyat farkı tutarlarının teknik personel ücretlerine yansıtılmasına ilişkin bir madde bulunmamakta olup; bahse konu işe ait sözleşmenin “Teknik Personel Ücretleri” başlıklı 36.1.2. maddesi ile teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesinin (işveren katılımları dâhil), Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik Personel Gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmama şartının hüküm altına alındığı, bu çerçevede sözleşmenin herhangi bir maddesinde yükleniciye ödenen fiyat farkı tutarlarının teknik personel ücretlerine yansıtılmasına ilişkin bir madde bulunmama hususları dikkate alındığında; yüklenici tarafından çalıştırılan teknik personele ilişkin ücret ödemelerinin sözleşmede belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde ödendiği, yüklenici sözleşmeye ilişkin yükümlülüklerini yerine getirdiği için İdarece herhangi bir ceza kesintisi uygulanmasının yapılmadığı ve İdarece yapılan uygulamanın Sayıştay ilamında bulunan karşı oylarda da bahsedildiği şekliyle “İşe ait sözleşmenin “Teknik Personel Ücretleri” başlıklı 36.1.2. maddesinde yer alan “Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” hükmü gereğince yüklenicinin sözleşme kapsamındaki sorumluluğunun teknik personele ödenen aylık brüt ücretlerin teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmadığının belgelenmesi ile sınırlı olduğu, yüklenici tarafından işin gerçekleştirildiği aya ait imzalı bordroların her hakkediş ekinde İdareye sunulduğu ve yüklenicinin yükümlülüğünü yerine getirdiği anlaşıldığından, İdare tarafından ceza kesintisi yapılmamasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Bu husus Sayıştay Düzenlilik Denetimi Raporlarında da yer almış, tespitler sonrasında yapılan sözleşmelere, yüklenicinin fiyat farklarını teknik personele ödemesi gerektiğine dair hüküm konularak belirsizlik giderilmiştir. Bu nedenlerle konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.” hükmüne uygun olduğunun değerlendirildiği,
Yukarıda bahsettiği ve sözleşmesinde “Fiyat farkıyla beraber” ibaresi bulunan bir sözleşme ile bulunmayan bir sözleşmenin uygulamada farklı işlemler gerektirmediğine, yani “Fiyat farkıyla beraber” ibaresi içermeyen sorguya konu ihalede de uygulama yılları itibariyle fiyat farkının yüklenicinin personeline yaptığı ödemelerde tarafınca gözetilmesi gerektiğine dair makamca bir karar verilmesi halinde bunu derhal uygulayacağının bilinmesi ve bu çerçevede açıklanan gerekçelerle savunmanın kabulü, mevzuata aykırı olduğu gerekçesiyle kamu zararı tespiti yapılan hususların bertaraf edilerek tarafına bildirilen kamu zararının ortadan kaldırılması ile Sayıştay Başkanlığınca bahse konu durumun çözümü ile ilgili olarak verilecek kararı derhal uygulayacağının arz edildiği, belirtilmiştir.
Başsavcılık mütalaasında özetle;
(Başvuru yapan tüm sorumlular için geçerli olmak üzere)
Sayıştay 1'inci Dairesi tarafından verilen kararda savunmada ileri sürülen hususlar karşılandığından, temyiz talebinin yerinde olmadığı,
Bu nedenle temyiz talebinin reddi ile … Bakanlığı 2022 yılı hesabının 1'inci Dairede yargılanması sonucu çıkarılan 13.05.2024 tarih ve 51 numaralı ilamın 3. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Konuyla ilgili olarak sorumlu … (Genel Müd. Yard.) ile ilgililer … (Genel Müdür), … (Daire Başkanı), … (Daire Başkanı), … (Kontrol Müh.) yapılan duruşmaya katılmış olup, adı geçen kişiler tarafından sözlü açıklamalarda özetle;
Danışmanlık işi özelinde ödenen fiyat farklarının teknik personele yansıtılacağına dair net bir belirlemenin olmadığı, ancak uygulamada müşavir firmanın fiyat farklarını ücret artışlarına yansıttığı, ayrıca 2022’deki enflasyonist etkilerden dolayı (fiyat farkı b katsayısı 1’e denk geldiğinden) fiyat farklarının tam yansıtıldığı ve ücretlerin asgari ücret katları seviyelerinde ödendiği, yapılan ödemelerin idarece kontrol edildiği, ücretlerle ilgili ceza kesintisine sebebiyet verecek bir durumun oluşmadığı, belirtilmiştir.
Sayıştay Savcısı tarafından duruşma esnasında yazılı görüşteki gerekçeler yinelenerek, ilam hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Duruşmacılar ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
22.09.2020 tarihinde … Adi Ortaklığına ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi ile alakalı olarak;
Mevzuat:
İşe ait idari şartnamenin “48-Diğer Hususlar” başlıklı maddesinin “48.2. Mali Hususlar” başlıklı alt maddesinde;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
Proje Müdürü için 15 (onbeş) katından,
Proje Müdür Yardımcısı için 10 (on) katından,
Uzmanlar-Türk için 10 (on) katından,
Kontrol Amirleri için 8 (sekiz) katından,
Şefler, İş Güvenliği Uzmanı, Raylı Sistem Ulaşım Uzmanı için 6 (altı) katından,
Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Mühendisi için 4 (dört) katından,
Saha Mimarları, Mühendisleri için 2,75 (iki virgül yetmişbeş) katından,
Teknikerler ve Teknisyenler için 2,25 (iki virgül yirmibeş) katından az olamaz. Bu şartları sağlamayan teklifler geçersiz sayılacaktır.
Teklif edilen toplam tutara istekliler tarafından belirlenecek oranda hesap edilen geri ödenecek masraflar karşılığı eklenecektir.
Mali Teklif Tutarı; teknik personel ücretleri toplamı (A), geri ödenecek masraflar karşılığı (B), faturalı giderler tutarının (C) toplamından oluşacaktır.” denilmektedir.
İşe ait 06.11.2020 tarihli sözleşmenin;
“Fiyat farkı ödenmesi ve hesaplanması şartları” başlıklı 14’üncü maddesinde, sözleşmenin uygulanması sırasında yürürlükteki (31.08.2013 tarih ve 28751 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış) “4734 saylı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar” ın 5.1.c maddesindeki formüle göre fiyat farkı hesaplanacağı öngörülmüş, fiyat farkı ağırlık katsayılarından a2 katsayısı 1 olarak belirlenmiştir. İşçilik için asgari ücretteki artış oranında fiyat farkı verilmiştir.
“Madde 36-Diğer hususlar” başlıklı maddesinin,
“36.1. Ücretler ve Ödemeler” başlıklı alt maddesinde;
“36.1.1- Ödeme Esasları:
Bu sözleşme kapsamında verilecek hizmetlerle ilgili olarak Danışmana yapılacak ödemeler, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan üç kalem esas alınarak yapılacak olup bu kalemlerin kapsamları, hesaplamaları ve ödemeleri aşağıdaki gibi olacaktır.
36.1.2- Teknik Personel Ücretleri:
Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir. Birim Fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan teknik personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın teknik personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz.
İşin devamı sırasında idarenin onayı alınarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan tavan ödemesinin toplam miktarı aşılmamak şartıyla teknik personel sayısı ve adam-ay miktarları değiştirilebilir veya aylık brüt ücretleri mevcut kadrolardan birine denk alınmak suretiyle yeni kadrolar açılabilir.
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir. İşverenin ödemesi gereken miktar (işveren maliyetini gösteren SGK işveren, işsizlik işveren, ikramiye, prim ve ek mesailer vb. kalemler) Geri Ödenecek Masraflar Kalemi içindedir.
…
Her bir teknik personel için ödenecek aylık brüt ücret; o hakediş dönemine ait Aylık Puantaj Cetvelinde saat olarak gösterilen bilfiil çalıştığı toplam sürenin söz konusu o ay için çalışması gereken aylık toplam çalışma süresine oranının, Birim Fiyat Teklif Cetvelindeki aylık ücretle çarpımına eşit olacaktır.
Aylık Puantaj Cetveline göre, hakedişe esas ay içinde çalışılması gereken aylık toplam sürenin tamamında çalışmış olan her bir teknik personel kendi pozisyonuna ait ücreti tam olarak hak etmiş olacaktır.
…
Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi (işveren katılımları dahil), Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” denilmektedir.
İşe ait Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde;
“Danışman İdarenin yazılı veya sözlü talimatını ve/veya sözleşmesel herhangi bir yükümlülüğünü; konu hakkında idarece yazılacak 1. Tekit’ten itibaren 12 takvim günü içerisinde yerine getirmediği takdirde, 12 günden sonra ifa tarihine kadar geçen (gecikilen) her gün için Proje Müdürü için teklif edilen bedelin 1 güne karşılık gelen tutarı kadar ceza danışmanın izleyen hakkedişlerinden kesilecektir.” denilmektedir.
Bakanlıkça gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımı ihalesi idari şartnamesinin “Mali hususlar” başlığı altında özetle, birim fiyat teklif cetvelinde yer verilen her bir pozisyon için danışman tarafından teklif edilecek olan ücretlerin, ihale tarihinde yürürlükte olan brüt asgari ücretin en az kaç katı olması gerektiğine ve danışmanın ilgili pozisyon için belirlenen ücret hadlerinden daha az tutarda teklifte bulunamayacağına ilişkin hükümler bulunmaktadır. İdari şartnamede teknik personel için asgari ücret hadlerinin belirlenmiş olması çalışacak teknik personelin belirli yetkinlik şartlarına sahip olması ve işin devamı sırasında da bu yetkinliği taşıyan teknik personelin çalıştırılması amacına hizmet etmektedir. Sözleşmenin 36.1.2’nci maddesinde teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesinin (işveren katılımları dahil), Danışman tarafından Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik Personel Gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacağı ve yüklenicinin teknik personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır. Sözleşme maddelerinde geçen “teklif edilen birim fiyat” ifadesinin, idari şartnamede her bir pozisyona denk gelen asgari ücret katının güncel asgari ücretle çarpılması sonucu bulunan tutar olarak değerlendirilmesi ve sözleşme hükümlerinin bu doğrultuda uygulanması gerekmektedir.
Dolayısıyla idari şartnamede personel ücretlerine getirilen asgari hadlere ilişkin düzenleme sadece tekliflerin geçerlilik şartı olmayıp, bu düzenlemenin gereği olarak hizmetin ifa edildiği süre içerisinde de personel ücret ödemelerinde asgari hadlerin korunması gerekmektedir. Nitekim, söz konusu danışmanlık işinde personel ücretlerindeki asgari seviyenin korunmasını sağlayacak miktarda fiyat farkı ödemeleri yapılmaktadır. Bu konuyla ilgili olarak da İdarenin Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin 38’inci maddesi uyarınca teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun tutarlarda ödenip ödenmediğini resen kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Yapılan kontroller neticesinde, teknik personel ücretlerinin (işveren katılımları dahil) sözleşme şartlarına uygun olmadığının yani idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düştüğünün tespit edilmesi halinde Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen gecikme cezası uygulanacaktır.
Hakedişlere ekli teknik personel ücret bordroları ile temyiz duruşmasında ifade edilen hususlar dikkate alındığında, sözleşmenin 36.1.2’nci maddesi ile idari şartnamenin 48.2’nci maddesi hükümlerine uygun olarak uygulama yılında yüklenicinin her bir pozisyondaki teknik personele ödediği brüt ücretlerin (işveren katılımları dahil), işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan (güncel) asgari ücretin idari şartnamede gösterilen katlı tutarlarından daha düşük olmadığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla somut olayda Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen gecikme cezası hükmünün uygulanmasına gerek bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; sorumluların temyiz itirazları kabul edilerek 51 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile verilen … TL’lik tazmin hükmü somut olayda (gecikme) cezası kesintisinden kaynaklanan herhangi bir kamu zararının oluşmadığı gerekçesi ile BOZULARAK, konu hakkında yeniden hüküm verilmek üzere Dosyanın İlgili Daireye Gönderilmesine,
(Üye … ile Üye …’in karşı oyu ile) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 10.09.2025 tarih 58231 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Üye …:
Temyize konu İlamda, “söz konusu işe ait hakkediş raporları ekinde yer alan teknik personele ait bordroların incelenmesi neticesinde, yüklenici tarafından teknik personele güncel brüt asgari ücretin idari şartnamedeki/birim fiyat teklif cetvelindeki katlarından daha az ücret ödendiği görülmüş olup;…” denilerek teknik personel brüt ücretlerinin katlı asgari ücret seviyesinden daha düşük ödendiği vurgulanmıştır. Bu tespit dolayısıyla da gecikme cezası (kamu zararı) hesaplanmıştır. Ancak düşük ödeme olarak bahsedilen tespiti kanıtlayan herhangi bir bilgiye İlamda yer verilmemiştir. Kamu zararı hakkında hüküm verilebilmesi için kanıtlayıcı bilgilerin açıkça görülmesi gerekir. Bu nedenle bu bilgilerin İlama eklenmesini teminen hükmün bozulması gerekir.
Üye …:
Daire Kararında belirtilen gerekçeyle, somut uygulamada oluşan kamu zararının hesaplanmasının fiili duruma ve mevzuata uygun olduğu kanaatiyle, Daire Kararının Tasdiki gerekir.
2-51 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile, 22.09.2020 tarihinde … Adi Ortaklığına ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işinde işin ifası sırasında yüklenicinin; teknik personel ücretlerini, güncel asgari ücretin idari şartnamenin 48’inci maddesinde belirlenen katlı tutarlarından daha az ödemesine rağmen idare tarafından Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen (gecikme) ceza kesintisinin yapılmaması sonucu oluşan … TL kamu zararının İlamda adları ve unvanları belirtilen sorumlularından tazminine karar verilmiştir.
Sorumlu Gerçekleştirme Görevlisi … (Genel Müd. Yard.) tarafından 54456 sayılı dosya kapsamında gönderilen temyiz dilekçesinde [Gerçekleştirme Görevlisi … (Daire Başkan V.-Dosya no.:54453), Diğer Gerçekleştirme Görevlileri; … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54452), … (Kontrol Amiri-Dosya no.:54454), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54458), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54455), … (Kontrol Müh.-Dosya no.:54459) ve Harcama Yetkilisi … (Genel Müd. V.-Dosya no.:54457) tarafından gönderilen temyiz dilekçelerinde de aynı olmak üzere] özetle;
Sayıştay Başkanlığının 16.10.2023 tarihli sorgu konulu yazısında, "… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri’ işinde, teknik personel birim fiyat teklif cetvelinde teklif edilen birim fiyattan daha düşük ödeme yapıldığı halde ceza kesintisi yapılmaması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği” nin değerlendirildiği ve savunmanın talep edildiği, yapılan savunmaya cevaben Sayıştay 1. Dairesinin 51 no.lu ilamında personele yapılan eksik ödeme nedeniyle ceza kesintisi uygulanmaması sonucunda oluşan kamu zararından sorumlu olduğunun belirtildiği, bu kapsamda yapmış olduğu savunma ve konu ile ilgili gerekçelerin aşağıda arz ve izah edildiği:
Genel Müdürlükçe yürütülmekte olan “… Kontrollük Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi kapsamında İdari Şartnamenin “Mali Hususlar” başlıklı 48.2. maddesinde yer aldığı şekliyle;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
•Proje Müdürü için 15 (onbeş) katından,
•Proje Müdür Yardımcıları için 10 (on) katından,
•Uzmanlar-Türk için 10 (on) katından,
•Kontrol Amirleri için 8(sekiz) katından,
•Şefler, İş Güvenliği Uzmanı, Raylı Sistem Ulaşım Uzmanı için 6 (altı) katından,
•Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Mühendisi için 4 (dört) katından,
•Saha Mimarları, Mühendisler için 2,75 (ikivirgülyetmişbeş) katından,
•Teknikerler ve Teknisyenler için 2,25 (ikivirgülyirmibeş) katından az olamaz.”
olacağının belirtildiği ve İhale Teklifi ekinde sunulan Birim Fiyat Teklif Mektubu ve eki Birim Fiyat Teklif Cetveli işbu kriterlere uygun olarak verilmiş olup teklif sonucuna göre sözleşmenin imzalandığı, sözleşmenin “36.1.2 Teknik Personel Ücretleri” başlığı altında ise “...Birim fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan teknik personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın teknik personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz." ve "Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi (işveren katılımları dâhil) Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” şeklinde tanımlanmış olup, Hizmet İşleri Genel Şartnamesi Altıncı Bölüm “Çalışanların Özlük Hakları” Madde 38: “Kontrol teşkilatı, yüklenici veya alt yüklenici tarafından istihdam edilen işçilerin ücretlerinin tam ve zamanında ödenip ödenmediğini her ay resen kontrol etmekle ayrıca bu konuda kendisine ulaşan başvuruları (talep ve ihbarları) ivedilikle değerlendirmekle yükümlüdür." çerçevesinde İdare tarafından yapılan incelemelere göre yüklenicinin personele ödemiş olduğu ücretlerin, sözleşmeye uygun olarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde bulunan ücretlerin altında olmadığının tespit edildiği,
Bununla beraber Genel Müdürlükçe yapılan “… Müşavirlik ve Danışmanlık İşi” sözleşmesinde madde “55.1.2 Teknik Personel Ücretleri” başlığında yer alan “Danışman, her bir pozisyon için teklif ettiği brüt ücretten kanuni kesintilerden (işverenin ödemesi gerekenler hariç) sonra kalan miktarını fiyat farkıyla beraber çalıştırılan teknik personele ödemek zorundadır.” ifadesine benzer şekilde sözleşmede yükleniciye ödenen fiyat farkı tutarlarının teknik personel ücretlerine yansıtılmasına ilişkin bir madde bulunmamakta olup; bahse konu işe ait sözleşmenin “Teknik Personel Ücretleri” başlıklı 36.1.2. maddesi ile teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesinin (işveren katılımları dâhil), Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik Personel Gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmama şartının hüküm altına alındığı, bu çerçevede sözleşmenin herhangi bir maddesinde yükleniciye ödenen fiyat farkı tutarlarının teknik personel ücretlerine yansıtılmasına ilişkin bir madde bulunmama hususları dikkate alındığında; yüklenici tarafından çalıştırılan teknik personele ilişkin ücret ödemelerinin sözleşmede belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde ödendiği, yüklenici sözleşmeye ilişkin yükümlülüklerini yerine getirdiği için İdarece herhangi bir ceza kesintisi uygulanmasının yapılmadığı ve İdarece yapılan uygulamanın Sayıştay ilamında bulunan karşı oylarda da bahsedildiği şekliyle “İşe ait sözleşmenin “Teknik Personel Ücretleri” başlıklı 36.1.2. maddesinde yer alan “Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” hükmü gereğince yüklenicinin sözleşme kapsamındaki sorumluluğunun teknik personele ödenen aylık brüt ücretlerin teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmadığının belgelenmesi ile sınırlı olduğu, yüklenici tarafından işin gerçekleştirildiği aya ait imzalı bordroların her hakkediş ekinde İdareye sunulduğu ve yüklenicinin yükümlülüğünü yerine getirdiği anlaşıldığından, İdare tarafından ceza kesintisi yapılmamasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Bu husus Sayıştay Düzenlilik Denetimi Raporlarında da yer almış, tespitler sonrasında yapılan sözleşmelere, yüklenicinin fiyat farklarını teknik personele ödemesi gerektiğine dair hüküm konularak belirsizlik giderilmiştir. Bu nedenlerle konu hakkında ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmesi gerekir.” hükmüne uygun olduğunun değerlendirildiği,
Yukarıda bahsettiği ve sözleşmesinde “Fiyat farkıyla beraber” ibaresi bulunan bir sözleşme ile bulunmayan bir sözleşmenin uygulamada farklı işlemler gerektirmediğine, yani “Fiyat farkıyla beraber” ibaresi içermeyen sorguya konu ihalede de uygulama yılları itibariyle fiyat farkının yüklenicinin personeline yaptığı ödemelerde tarafınca gözetilmesi gerektiğine dair makamca bir karar verilmesi halinde bunu derhal uygulayacağının bilinmesi ve bu çerçevede açıklanan gerekçelerle savunmanın kabulü, mevzuata aykırı olduğu gerekçesiyle kamu zararı tespiti yapılan hususların bertaraf edilerek tarafına bildirilen kamu zararının ortadan kaldırılması ile Sayıştay Başkanlığınca bahse konu durumun çözümü ile ilgili olarak verilecek kararı derhal uygulayacağının arz edildiği, belirtilmiştir.
Başsavcılık mütalaasında özetle;
(Başvuru yapan tüm sorumlular için geçerli olmak üzere)
Sayıştay 1'inci Dairesi tarafından verilen kararda savunmada ileri sürülen hususlar karşılandığından, temyiz talebinin yerinde olmadığı,
Bu nedenle temyiz talebinin reddi ile … Bakanlığı 2022 yılı hesabının 1'inci Dairede yargılanması sonucu çıkarılan 13.05.2024 tarih ve 51 numaralı ilamın 3. maddesi ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Konuyla ilgili olarak sorumlu … (Genel Müd. Yard.) ile ilgililer … (Genel Müdür), … (Daire Başkanı), … (Daire Başkanı), … (Kontrol Müh.) yapılan duruşmaya katılmış olup, adı geçen kişiler tarafından sözlü açıklamalarda özetle;
Danışmanlık işi özelinde ödenen fiyat farklarının teknik personele yansıtılacağına dair net bir belirlemenin olmadığı, ancak uygulamada müşavir firmanın fiyat farklarını ücret artışlarına yansıttığı, ayrıca 2022’deki enflasyonist etkilerden dolayı (fiyat farkı b katsayısı 1’e denk geldiğinden) fiyat farklarının tam yansıtıldığı ve ücretlerin asgari ücret katları seviyelerinde ödendiği, yapılan ödemelerin idarece kontrol edildiği, ücretlerle ilgili ceza kesintisine sebebiyet verecek bir durumun oluşmadığı, belirtilmiştir.
Sayıştay Savcısı tarafından duruşma esnasında yazılı görüşteki gerekçeler yinelenerek, ilam hükmünün tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı, belirtilmiştir.
Duruşmacılar ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
22.09.2020 tarihinde … Adi Ortaklığına ihale edilen (İKN.:…) “… Kontrollük, Danışmanlık ve Mühendislik Hizmetleri” işi ile alakalı olarak;
Mevzuat:
İşe ait idari şartnamenin “48-Diğer Hususlar” başlıklı maddesinin “48.2. Mali Hususlar” başlıklı alt maddesinde;
“Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen her bir pozisyon için Danışman tarafından teklif edilecek olan teknik personel ücretleri, ihale tarihi itibari ile yürürlükte olan brüt asgari ücretin;
Proje Müdürü için 15 (onbeş) katından,
Proje Müdür Yardımcısı için 10 (on) katından,
Uzmanlar-Türk için 10 (on) katından,
Kontrol Amirleri için 8 (sekiz) katından,
Şefler, İş Güvenliği Uzmanı, Raylı Sistem Ulaşım Uzmanı için 6 (altı) katından,
Mimarlar, Mühendisler, İş Güvenliği Mühendisi için 4 (dört) katından,
Saha Mimarları, Mühendisleri için 2,75 (iki virgül yetmişbeş) katından,
Teknikerler ve Teknisyenler için 2,25 (iki virgül yirmibeş) katından az olamaz. Bu şartları sağlamayan teklifler geçersiz sayılacaktır.
Teklif edilen toplam tutara istekliler tarafından belirlenecek oranda hesap edilen geri ödenecek masraflar karşılığı eklenecektir.
Mali Teklif Tutarı; teknik personel ücretleri toplamı (A), geri ödenecek masraflar karşılığı (B), faturalı giderler tutarının (C) toplamından oluşacaktır.” denilmektedir.
İşe ait 06.11.2020 tarihli sözleşmenin;
“Fiyat farkı ödenmesi ve hesaplanması şartları” başlıklı 14’üncü maddesinde, sözleşmenin uygulanması sırasında yürürlükteki (31.08.2013 tarih ve 28751 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmış) “4734 saylı Kamu İhale Kanununa Göre İhale Edilen Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslar” ın 5.1.c maddesindeki formüle göre fiyat farkı hesaplanacağı öngörülmüş, fiyat farkı ağırlık katsayılarından a2 katsayısı 1 olarak belirlenmiştir. İşçilik için asgari ücretteki artış oranında fiyat farkı verilmiştir.
“Madde 36-Diğer hususlar” başlıklı maddesinin,
“36.1. Ücretler ve Ödemeler” başlıklı alt maddesinde;
“36.1.1- Ödeme Esasları:
Bu sözleşme kapsamında verilecek hizmetlerle ilgili olarak Danışmana yapılacak ödemeler, Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan üç kalem esas alınarak yapılacak olup bu kalemlerin kapsamları, hesaplamaları ve ödemeleri aşağıdaki gibi olacaktır.
36.1.2- Teknik Personel Ücretleri:
Birim Fiyat Teklif Cetvelinde gösterilen pozisyonlarda bu sözleşmenin ifası için Danışman tarafından çalıştırılan personelin aylık brüt tavan ücretleri, bu kalem kapsamında ödenecektir. Birim Fiyat Teklif Cetvelinde her pozisyon için Danışman tarafından teklif edilmiş olan ücretler, o pozisyonda çalıştırılacak olan teknik personelin aylık ücretlerinin tavanını teşkil eder. Danışmanın teknik personeline yaptığı ödemelerin varsa, bu ücreti aşan miktarı için Danışmana bir ödeme yapılmaz.
İşin devamı sırasında idarenin onayı alınarak Birim Fiyat Teklif Cetvelinde yer alan tavan ödemesinin toplam miktarı aşılmamak şartıyla teknik personel sayısı ve adam-ay miktarları değiştirilebilir veya aylık brüt ücretleri mevcut kadrolardan birine denk alınmak suretiyle yeni kadrolar açılabilir.
Ücretlere, sosyal sigorta primleri ve burada sayılanlarla sınırlı kalmamak üzere yürürlükteki yasa ve mevzuata göre personel için ödenmesi gereken her türlü vergi, kesinti, masraf vb. harcamalar dahildir. İşverenin ödemesi gereken miktar (işveren maliyetini gösteren SGK işveren, işsizlik işveren, ikramiye, prim ve ek mesailer vb. kalemler) Geri Ödenecek Masraflar Kalemi içindedir.
…
Her bir teknik personel için ödenecek aylık brüt ücret; o hakediş dönemine ait Aylık Puantaj Cetvelinde saat olarak gösterilen bilfiil çalıştığı toplam sürenin söz konusu o ay için çalışması gereken aylık toplam çalışma süresine oranının, Birim Fiyat Teklif Cetvelindeki aylık ücretle çarpımına eşit olacaktır.
Aylık Puantaj Cetveline göre, hakedişe esas ay içinde çalışılması gereken aylık toplam sürenin tamamında çalışmış olan her bir teknik personel kendi pozisyonuna ait ücreti tam olarak hak etmiş olacaktır.
…
Teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesi (işveren katılımları dahil), Birim Fiyat Teklif Cetvelinde Teknik Personel Gideri olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacaktır. Yüklenici, personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlüdür.” denilmektedir.
İşe ait Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde;
“Danışman İdarenin yazılı veya sözlü talimatını ve/veya sözleşmesel herhangi bir yükümlülüğünü; konu hakkında idarece yazılacak 1. Tekit’ten itibaren 12 takvim günü içerisinde yerine getirmediği takdirde, 12 günden sonra ifa tarihine kadar geçen (gecikilen) her gün için Proje Müdürü için teklif edilen bedelin 1 güne karşılık gelen tutarı kadar ceza danışmanın izleyen hakkedişlerinden kesilecektir.” denilmektedir.
Bakanlıkça gerçekleştirilen danışmanlık hizmet alımı ihalesi idari şartnamesinin “Mali hususlar” başlığı altında özetle, birim fiyat teklif cetvelinde yer verilen her bir pozisyon için danışman tarafından teklif edilecek olan ücretlerin, ihale tarihinde yürürlükte olan brüt asgari ücretin en az kaç katı olması gerektiğine ve danışmanın ilgili pozisyon için belirlenen ücret hadlerinden daha az tutarda teklifte bulunamayacağına ilişkin hükümler bulunmaktadır. İdari şartnamede teknik personel için asgari ücret hadlerinin belirlenmiş olması çalışacak teknik personelin belirli yetkinlik şartlarına sahip olması ve işin devamı sırasında da bu yetkinliği taşıyan teknik personelin çalıştırılması amacına hizmet etmektedir. Sözleşmenin 36.1.2’nci maddesinde teknik personele yapılacak aylık brüt ücret ödemesinin (işveren katılımları dahil), Danışman tarafından Birim Fiyat Teklif Cetvelinde “Teknik Personel Gideri” olarak teklif edilen birim fiyattan daha düşük olmayacağı ve yüklenicinin teknik personele yapılan aylık brüt ücret ödemesinin teklif birim fiyattan daha düşük olmadığını belgelemekle yükümlü olduğu hüküm altına alınmıştır. Sözleşme maddelerinde geçen “teklif edilen birim fiyat” ifadesinin, idari şartnamede her bir pozisyona denk gelen asgari ücret katının güncel asgari ücretle çarpılması sonucu bulunan tutar olarak değerlendirilmesi ve sözleşme hükümlerinin bu doğrultuda uygulanması gerekmektedir.
Dolayısıyla idari şartnamede personel ücretlerine getirilen asgari hadlere ilişkin düzenleme sadece tekliflerin geçerlilik şartı olmayıp, bu düzenlemenin gereği olarak hizmetin ifa edildiği süre içerisinde de personel ücret ödemelerinde asgari hadlerin korunması gerekmektedir. Nitekim, söz konusu danışmanlık işinde personel ücretlerindeki asgari seviyenin korunmasını sağlayacak miktarda fiyat farkı ödemeleri yapılmaktadır. Bu konuyla ilgili olarak da İdarenin Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin 38’inci maddesi uyarınca teknik personel ücretlerinin sözleşme şartlarına uygun tutarlarda ödenip ödenmediğini resen kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Yapılan kontroller neticesinde, teknik personel ücretlerinin (işveren katılımları dahil) sözleşme şartlarına uygun olmadığının yani idari şartnamede belirtilen katlı seviyelerin altına düştüğünün tespit edilmesi halinde Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen gecikme cezası uygulanacaktır.
Hakedişlere ekli teknik personel ücret bordroları ile temyiz duruşmasında ifade edilen hususlar dikkate alındığında, sözleşmenin 36.1.2’nci maddesi ile idari şartnamenin 48.2’nci maddesi hükümlerine uygun olarak uygulama yılında yüklenicinin her bir pozisyondaki teknik personele ödediği brüt ücretlerin (işveren katılımları dahil), işlerin gerçekleştiği ayda geçerli olan (güncel) asgari ücretin idari şartnamede gösterilen katlı tutarlarından daha düşük olmadığı anlaşılmıştır. Dolayısıyla somut olayda Özel Teknik Şartnamenin 13.3’üncü maddesinde bahsedilen gecikme cezası hükmünün uygulanmasına gerek bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla; sorumluların temyiz itirazları kabul edilerek 51 sayılı İlamın 3’üncü maddesi ile verilen … TL’lik tazmin hükmü somut olayda (gecikme) cezası kesintisinden kaynaklanan herhangi bir kamu zararının oluşmadığı gerekçesi ile BOZULARAK, konu hakkında yeniden hüküm verilmek üzere Dosyanın İlgili Daireye Gönderilmesine,
(Üye … ile Üye …’in karşı oyu ile) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 10.09.2025 tarih 58231 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Üye …:
Temyize konu İlamda, “söz konusu işe ait hakkediş raporları ekinde yer alan teknik personele ait bordroların incelenmesi neticesinde, yüklenici tarafından teknik personele güncel brüt asgari ücretin idari şartnamedeki/birim fiyat teklif cetvelindeki katlarından daha az ücret ödendiği görülmüş olup;…” denilerek teknik personel brüt ücretlerinin katlı asgari ücret seviyesinden daha düşük ödendiği vurgulanmıştır. Bu tespit dolayısıyla da gecikme cezası (kamu zararı) hesaplanmıştır. Ancak düşük ödeme olarak bahsedilen tespiti kanıtlayan herhangi bir bilgiye İlamda yer verilmemiştir. Kamu zararı hakkında hüküm verilebilmesi için kanıtlayıcı bilgilerin açıkça görülmesi gerekir. Bu nedenle bu bilgilerin İlama eklenmesini teminen hükmün bozulması gerekir.
Üye …:
Daire Kararında belirtilen gerekçeyle, somut uygulamada oluşan kamu zararının hesaplanmasının fiili duruma ve mevzuata uygun olduğu kanaatiyle, Daire Kararının Tasdiki gerekir.