SayıştaySayıştay Daire Kararı971
İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire6
İlam No75
Madde No9
Yılı2023
Yaklaşık Maliyet, Sözleşmeye Aykırı Ödeme
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
... Belediyesince ihale edilen ve ... Anonim Şirketi yükleniminde bulunan ...-TL sözleşme bedelli “... Yapılması İşi”nde;
A) Yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerine uygun olarak belirlenmemesi nedeniyle sınır değerin altında kalan isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması sonucunda kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde, “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” denilmektedir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde ise, “yaklaşık maliyet”in, “İhale onay belgesi düzenlenmeden önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak, katma değer vergisi (KDV) hariç olmak üzere hesaplanan ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilen, ihale konusu işin öngörülen bedeli”ni ifade ettiği hüküm altına alınmıştır.
Aynı Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesinde, idarelerce ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde söz konusu maddede ifade edilen fiyat ve rayiçlerden birini, bir kaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanılabileceği, piyasa araştırmasına dayalı fiyat tekliflerinde iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatların belirleneceği ve tereddüt edilen fiyatların piyasa rayicine olan uygunluğunun Ticaret ve/veya Sanayi Odalarından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirileceği ifade edilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin, “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinde ise, “İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmeliğin 10 uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara %25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir.
(2) Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin hesap cetveli ve icmal tablosu hazırlayanlarca imzalanmak suretiyle ihale onay belgesine eklenir.
…” hükmü yer almaktadır.
Sorumluların savunmalarından ve savunma eki belgelerin incelenmesinden;
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan, “İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat” hükmüne istinaden piyasada faaliyet gösteren 4 farklı firmadan alınan fiyat tekliflerinin yaklaşık maliyetin hesaplanmasında kullanıldığı, bu kapsamda 05.05.2022 tarihinde firmalardan teklif istendiği, yaklaşık maliyet için teklif veren üç firmanın tekliflerinin birbirine yakın olduğu, yalnızca bir firmanın diğerlerine göre düşük teklif verdiği,
Gelen teklifler neticesinde, İş’e ilişkin 5 imalat pozu için tespit edilen ortalama fiyatların imalat miktarları ile çarpılması sonucu yapım işinin yaklaşık maliyetinin 11.05.2022 tarihinde ...-TL olarak tespit edildiği,
anlaşılmıştır.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesinin ikinci fıkrasında, idarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde aynı maddenin birinci fıkrasının (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilecekleri hükmüne yer verilmiş olduğu da dikkate alındığında, yaklaşık maliyet tespitinin Yönetmeliğin ilgili maddelerine uygun olarak gerçekleştiği ve yapılan işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Yargılamaya Esas Raporda, her ne kadar yaklaşık maliyetin Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılı Temmuz ayında yayımlanan resmi rayiç ve analizleri kullanılarak hesaplanması halinde ...-TL olarak hesaplanacağı, bu durumda ihaleye teklif veren ve sınır değerin altında kaldığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılan ...-TL’lik teklifin ekonomik olarak en avantajlı teklif haline geleceği, böylelikle yaklaşık maliyetin piyasa rayicine uygun olarak hazırlanmaması sonucu kamu zararına neden olunduğu iddialarına yer verilmişse de;
Konuya ilişkin mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ihalenin sağlıklı bir şekilde sonuçlanabilmesi için idareler tarafından yaklaşık maliyetin gerçekçi bir şekilde tespit edilmesi gerektiği konusunda bir tereddüt bulunmamaktadır. Ancak yukarıda da ifade edildiği üzere, yaklaşık maliyetin tespitinde kullanılacak fiyat ve rayiçler konusunda takdir idareye bırakılmış ve herhangi bir öncelik sırası zorunlu tutulmamıştır. Bu nedenle, Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılı Temmuz ayına ait resmi rayiç ve analizlerin, piyasa fiyat ve rayiçlerinden daha uygun olduğundan bahisle, bunların İdare tarafından kullanılması gerektiğine ve bağlayıcı olduğuna ilişkin bir önerme, hukuki dayanaktan yoksun kalacaktır. Kaldı ki, Karayolları Genel Müdürlüğünün resmi rayiç ve analizlerinin piyasa rayiçlerini gerçekçi biçimde yansıttığı, İdarece alınan fiyat tekliflerinin piyasa şartlarının üzerinde gerçekleştiği hususundaki iddialar, bu iddiaların geçerliliği yönünde kanaat oluşturacak herhangi bir veriyle desteklenmemiştir.
Ayrıca, İdarenin yaklaşık maliyeti tespit ettiği dönemde gerek Dünyada gerekse de Ülkemizde, enflasyonist risklerin piyasa üzerindeki etkilerinin hızlı ve güçlü biçimde hissedildiği bir süreç ortaya çıkmış ve bu süreçte girdi maliyetlerinde meydana gelen ciddi artışlar piyasa fiyatlarının resmi kurum ve kuruluşlarca belirlenen fiyatlardan önemli ölçüde ayrışmasına neden olmuştur. Piyasa fiyatlarına uyum sağlanması için Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılına ait birim fiyatlarının, ilki 02.06.2022 tarihinden ikincisi ise 01.07.2022 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere kısa süre içinde iki kez güncellenmesi ve maliyet artışları nedeniyle yüklenicilerin olası mağduriyetlerinin önüne geçmek amacıyla söz konusu dönemde mevzuata eklenen ek fiyat farkı uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar da bu durumu doğrular niteliktedir.
Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan ...-TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
B) Aşınma asfaltı kalınlığının İş’in Genel Şartnamesi’nde belirtilenden fazla serilmesine rağmen ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak;
Sorumluların savunmaları ve savunmalara ekli belgelerin incelenmesinden; aşınma asfalt tabakası kalınlığının artırıldığı bölgenin sanayi bölgesi olduğu, bu nedenle bölgenin ağır tonajlı araçlarca yoğun biçimde kullanıldığı, aşınma asfaltı kalınlığının artırılmaması halinde asfalt tabakasının hızla deforme olacağı ve kısa sürede bozulacağı dikkate alınarak, ... Sanayi Sitesi yollarının asfalt kalınlığının ortalama 10 cm olarak yapıldığı ve bahse konu işlemin Yüklenici tarafından İdarenin sözlü talimatları doğrultusunda gerçekleştirildiği anlaşılmıştır.
Her ne kadar Yargılamaya Esas Raporda, İş’e ait Genel Şartname’nin 36’ncı maddesinde yer alan, “Kotundan veya idare talimatlarından fazla serilen asfalt için herhangi bir malzeme işçilik, nakliye vs. bedel ödenmeyecektir.” hükmü ve Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Bildirimler, olurlar, onaylar, belgeler ve tespitler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında yer verilen, “İdare, yüklenici ve yapı denetim görevlisi arasındaki her türlü iletişim, yazılı olarak yapılır.” hükmünden hareketle, İdarece sözlü olarak verilen talimatın hukuken geçerliliği bulunmadığı ve bu nedenle fazla serilen asfalt için ödeme yapılamayacağı ifade edilmişse de;
İdarece Yükleniciye yazılı olarak talimat verilmesi gereken bu talimatın sözlü olarak gerçekleşmesi noktasında bir usul hatası yapıldığı açık olsa da yargılamaya konu olayda Belediye tarafından fiilen alınan bir iş karşılığı olarak ödeme yapılmış olup, bu suretle bahse konu usul eksikliği kamu zararına yol açan bir husus olarak değerlendirilemeyecektir.
Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan ...-TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
... Belediyesince ihale edilen ve ... Anonim Şirketi yükleniminde bulunan ...-TL sözleşme bedelli “... Yapılması İşi”nde;
A) Yaklaşık maliyetin piyasa rayiçlerine uygun olarak belirlenmemesi nedeniyle sınır değerin altında kalan isteklinin teklifinin değerlendirme dışı bırakılması sonucunda kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Yaklaşık maliyet” başlıklı 9’uncu maddesinde, “Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmî ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz.” denilmektedir.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Tanımlar” başlıklı 3’üncü maddesinde ise, “yaklaşık maliyet”in, “İhale onay belgesi düzenlenmeden önce idarece her türlü fiyat araştırması yapılarak, katma değer vergisi (KDV) hariç olmak üzere hesaplanan ve dayanakları ile birlikte bir hesap cetvelinde gösterilen, ihale konusu işin öngörülen bedeli”ni ifade ettiği hüküm altına alınmıştır.
Aynı Yönetmeliğin “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’uncu maddesinde, idarelerce ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde söz konusu maddede ifade edilen fiyat ve rayiçlerden birini, bir kaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanılabileceği, piyasa araştırmasına dayalı fiyat tekliflerinde iş, imalat ve/veya malzemenin yapımcılarından, üreticilerinden, ana bayilerinden, toptancılarından, yetkili satıcılarından ve satıcılarından fiyatlar veya proforma faturalar alınmak ve gerekli karşılaştırmalar yapılmak suretiyle uygun fiyatların belirleneceği ve tereddüt edilen fiyatların piyasa rayicine olan uygunluğunun Ticaret ve/veya Sanayi Odalarından alınacak yazılı rayiçlerle netleştirileceği ifade edilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin, “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinde ise, “İş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmeliğin 10 uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanır ve bulunan bu tutara %25 oranında yüklenici kar ve genel gider karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyet tespit edilir.
(2) Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına ilişkin hesap cetveli ve icmal tablosu hazırlayanlarca imzalanmak suretiyle ihale onay belgesine eklenir.
…” hükmü yer almaktadır.
Sorumluların savunmalarından ve savunma eki belgelerin incelenmesinden;
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinde yer alan, “İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat” hükmüne istinaden piyasada faaliyet gösteren 4 farklı firmadan alınan fiyat tekliflerinin yaklaşık maliyetin hesaplanmasında kullanıldığı, bu kapsamda 05.05.2022 tarihinde firmalardan teklif istendiği, yaklaşık maliyet için teklif veren üç firmanın tekliflerinin birbirine yakın olduğu, yalnızca bir firmanın diğerlerine göre düşük teklif verdiği,
Gelen teklifler neticesinde, İş’e ilişkin 5 imalat pozu için tespit edilen ortalama fiyatların imalat miktarları ile çarpılması sonucu yapım işinin yaklaşık maliyetinin 11.05.2022 tarihinde ...-TL olarak tespit edildiği,
anlaşılmıştır.
Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 10’uncu maddesinin ikinci fıkrasında, idarelerin yaklaşık maliyete ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde aynı maddenin birinci fıkrasının (a), (b), (c), (ç) ve (d) bentlerinde belirtilen fiyat ve rayiçlerin birini, birkaçını veya tamamını herhangi bir öncelik sırası olmaksızın kullanabilecekleri hükmüne yer verilmiş olduğu da dikkate alındığında, yaklaşık maliyet tespitinin Yönetmeliğin ilgili maddelerine uygun olarak gerçekleştiği ve yapılan işlemde mevzuata aykırılık bulunmadığı değerlendirilmiştir.
Yargılamaya Esas Raporda, her ne kadar yaklaşık maliyetin Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılı Temmuz ayında yayımlanan resmi rayiç ve analizleri kullanılarak hesaplanması halinde ...-TL olarak hesaplanacağı, bu durumda ihaleye teklif veren ve sınır değerin altında kaldığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılan ...-TL’lik teklifin ekonomik olarak en avantajlı teklif haline geleceği, böylelikle yaklaşık maliyetin piyasa rayicine uygun olarak hazırlanmaması sonucu kamu zararına neden olunduğu iddialarına yer verilmişse de;
Konuya ilişkin mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; ihalenin sağlıklı bir şekilde sonuçlanabilmesi için idareler tarafından yaklaşık maliyetin gerçekçi bir şekilde tespit edilmesi gerektiği konusunda bir tereddüt bulunmamaktadır. Ancak yukarıda da ifade edildiği üzere, yaklaşık maliyetin tespitinde kullanılacak fiyat ve rayiçler konusunda takdir idareye bırakılmış ve herhangi bir öncelik sırası zorunlu tutulmamıştır. Bu nedenle, Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılı Temmuz ayına ait resmi rayiç ve analizlerin, piyasa fiyat ve rayiçlerinden daha uygun olduğundan bahisle, bunların İdare tarafından kullanılması gerektiğine ve bağlayıcı olduğuna ilişkin bir önerme, hukuki dayanaktan yoksun kalacaktır. Kaldı ki, Karayolları Genel Müdürlüğünün resmi rayiç ve analizlerinin piyasa rayiçlerini gerçekçi biçimde yansıttığı, İdarece alınan fiyat tekliflerinin piyasa şartlarının üzerinde gerçekleştiği hususundaki iddialar, bu iddiaların geçerliliği yönünde kanaat oluşturacak herhangi bir veriyle desteklenmemiştir.
Ayrıca, İdarenin yaklaşık maliyeti tespit ettiği dönemde gerek Dünyada gerekse de Ülkemizde, enflasyonist risklerin piyasa üzerindeki etkilerinin hızlı ve güçlü biçimde hissedildiği bir süreç ortaya çıkmış ve bu süreçte girdi maliyetlerinde meydana gelen ciddi artışlar piyasa fiyatlarının resmi kurum ve kuruluşlarca belirlenen fiyatlardan önemli ölçüde ayrışmasına neden olmuştur. Piyasa fiyatlarına uyum sağlanması için Karayolları Genel Müdürlüğünün 2022 yılına ait birim fiyatlarının, ilki 02.06.2022 tarihinden ikincisi ise 01.07.2022 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere kısa süre içinde iki kez güncellenmesi ve maliyet artışları nedeniyle yüklenicilerin olası mağduriyetlerinin önüne geçmek amacıyla söz konusu dönemde mevzuata eklenen ek fiyat farkı uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar da bu durumu doğrular niteliktedir.
Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan ...-TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
B) Aşınma asfaltı kalınlığının İş’in Genel Şartnamesi’nde belirtilenden fazla serilmesine rağmen ödeme yapılması suretiyle kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak;
Sorumluların savunmaları ve savunmalara ekli belgelerin incelenmesinden; aşınma asfalt tabakası kalınlığının artırıldığı bölgenin sanayi bölgesi olduğu, bu nedenle bölgenin ağır tonajlı araçlarca yoğun biçimde kullanıldığı, aşınma asfaltı kalınlığının artırılmaması halinde asfalt tabakasının hızla deforme olacağı ve kısa sürede bozulacağı dikkate alınarak, ... Sanayi Sitesi yollarının asfalt kalınlığının ortalama 10 cm olarak yapıldığı ve bahse konu işlemin Yüklenici tarafından İdarenin sözlü talimatları doğrultusunda gerçekleştirildiği anlaşılmıştır.
Her ne kadar Yargılamaya Esas Raporda, İş’e ait Genel Şartname’nin 36’ncı maddesinde yer alan, “Kotundan veya idare talimatlarından fazla serilen asfalt için herhangi bir malzeme işçilik, nakliye vs. bedel ödenmeyecektir.” hükmü ve Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Bildirimler, olurlar, onaylar, belgeler ve tespitler” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında yer verilen, “İdare, yüklenici ve yapı denetim görevlisi arasındaki her türlü iletişim, yazılı olarak yapılır.” hükmünden hareketle, İdarece sözlü olarak verilen talimatın hukuken geçerliliği bulunmadığı ve bu nedenle fazla serilen asfalt için ödeme yapılamayacağı ifade edilmişse de;
İdarece Yükleniciye yazılı olarak talimat verilmesi gereken bu talimatın sözlü olarak gerçekleşmesi noktasında bir usul hatası yapıldığı açık olsa da yargılamaya konu olayda Belediye tarafından fiilen alınan bir iş karşılığı olarak ödeme yapılmış olup, bu suretle bahse konu usul eksikliği kamu zararına yol açan bir husus olarak değerlendirilemeyecektir.
Bu itibarla, kamu zararı oluşmayan ...-TL hakkında ilişilecek husus bulunmadığına, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.