SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57484
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareDüzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Daire8
Dosya No54176
Yılı2016
KONU: Kamu görevlilerine sağlanan kamu konutu hakkı/yardımının maaşın bir unsuru olarak nakden sağlanamayacağı hakkında.
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
08.02.2024 Karar tarihli, 306 Karar-306 Ek İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinde, “… Kurul Başkan ve üyelerine 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan … … TL kamu zararının” harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
Usul yönünden inceleme
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından usul yönünden yapılan savunmalar aşağıda incelenerek karşılanmıştır.
Kamu İdaresi ve sorumluların …’nin hesap ve işlemlerinin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı, dolayısıyla Sayıştayın …’nin iş ve işlemleri üzerinde kesin hükme bağlama faaliyetini yapamayacağı konusundaki savunmasının reddi gerekir. Şöyle ki:
5018 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesi son fıkrasında “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, 78 inci maddelerine tabidir” düzenlemesi yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun’un düzenleyici ve denetleyici kurumları da kapsayan maddelerinden olan “Dış Denetim” başlıklı 68’inci maddesi aşağıdadır:
“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilir.
…
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.”
Bu maddede yer alan düzenlemelere göre, 5018 sayılı Kanunla kendisine dış denetim görevi verilen Sayıştay tarafından, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilerek hesapları hükme bağlanmaktadır. Sayıştay tarafından gerçekleştirilen dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ve ilgili diğer kanunlarda düzenlenmektedir.
6085 sayılı Kanun’un “Sayıştayın görevleri” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında -5018 sayılı Kanun’un 68’inci maddesiyle uyumlu olarak- “Sayıştay, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.” düzenlemesi yer almaktadır.
6085 sayılı Kanun’un “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7’nci maddesinin ikinci fıkrası aşağıdadır:
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.”
Sayıştayın hükme bağlama görevinin esaslı bir unsurunu oluşturan “kamu zararı”, 6085 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinin (k) bendinde “Kamu zararı: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararını, … ifade eder” denilmek suretiyle tanımlanmıştır. Atıf yapılan 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde “kamu zararı” ayrıca tanımlanmış ve düzenlenmiştir.
Tekrar ifade etmek gerekirse, Kamu İdaresi ve sorumluların …’nin hesap ve işlemlerinin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı, dolayısıyla Sayıştayın …’nin iş ve işlemleri üzerinde kesin hükme bağlama faaliyetini yapamayacağı yönündeki savunmasının reddine karar verilmiştir.
Öncelikle belirtilmelidir ki, …’nin bu savunması sadece Sayıştay yargılamasında değil, tüm Türk hukuk sistemi içerisinde kabul görebilecek bir savunma değildir. Zira 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde düzenlenen kamu zararı, sadece Sayıştayın kesin hükme bağlama faaliyeti sonucu tespit edilen kamu zararını değil, “kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı” (5018/m.71, değişik üçüncü fıkra)’nı düzenlemektedir. Yani …’nin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığının kabulü, …’nin Türk hukuk sistemi içerisindeki normlara uymamak neticesinde oluşan kamu zararı konusunda iç denetim, teftiş ve adli-idari yargı denetimlerine de tabi olmamasını sonuç verir ki bu sonucun mevzuatta amaçlanmadığı ve mevzuata aykırı olduğu çok açıktır.
…’nin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı yönündeki savunmanın Sayıştay yargısı bağlamında da reddi gerekir. Sayıştay, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlamaktadır. Mevzuatta genel yönetim bütçesi kapsamında olan üst kurulların veya …’nin Sayıştayın kesin hükme bağlama görevinin dışında bırakıldığında dair –yani istisnayı belirleyen- bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden olan …’nın denetimi sırasında kamu zararına sebep olabilecek bir uygulama tespit edilmesi halinde hesap ve işlemlerin 6085 sayılı Kanun doğrultusunda kesin hükme bağlanması (yani hesap yargılaması yapılması) mevzuata uygundur ve dahi mevzuatın gereğidir.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından, …’nin 5018 sayılı Kanun kapsamında Sayıştay yargısına tabi olmadığı savunması ile bağlantılı olarak zamanaşımı konusunda da savunma yapılmıştır. Bu konudaki savunmaya yukarıda dilekçe özetinde ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Savunmada özetle …’nin 5018 sayılı Kanun’un 2’nci maddesi dolayısıyla 74’üncü maddesine tabi olmadığı, Zamanaşımı konusunda, genel kanun niteliğini haiz olan 657 sayılı Kanun’un esas alınması gerektiği, kamu zararlarının haksız fiil teşkil ettiği cihetle, konuya ilişkin genel hüküm niteliğindeki 6098 sayılı TBK’nin haksız fiillere yönelik zamanaşımı müessesesini düzenleyen hükümlerinin dikkate alınması gerektiği, TBK’nin haksız fiillerde zamanaşımına ilişkin 72’nci maddesinde iki ve on yıllık zamanaşımı süreleri öngörüldüğü, Bu kapsamda 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemelerinin 2023 yılında denetlenmesinde aslında zamanaşımının ihlal edilmiş olduğu ifade edilmiştir. Bu savunmanın reddi gerekir. Yukarıda açıklandığı üzere … Sayıştayın kesin hükme bağlama görevi kapsamında bir kamu idaresi olduğundan, 5018 sayılı Kanun’un kamu zararını düzenleyen m.71’inci madde ve kamu zararının zamanaşımını düzenleyen 74’üncü maddesi hükümlerine tabidir. Yani …’nin 2016 yılı hesabına ait konut tahsis katkısı ödemeleri 5018 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesi kapsamında on yıllık zaman aşımına tabidir.
Sorumlular tarafından yargılama usulüne dönük olarak yapılan diğer savunma, ….Daire Üyesi …’nun temyiz yargılaması heyetinde bulunması ile ilgilidir. Sorumlular tarafından 19-1 İlam sayılı Daire Kararının ….Daire tarafından alınmış olduğu, 6085 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesinde yer alan “Kararı temyiz edilen daire başkan ve üyelerinin oy hakkı yoktur” düzenlemesi gereğince ….Daire Üyesi …’nun işbu karar düzeltilmesi yargılamasında heyette bulunmaması gerektiği, Üye …’nun Kurul heyetinde bulunup oy kullanmasının karar üzerinde esaslı etkiye sahip olduğu ileri sürülmüştür. Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları’nın “Temyiz Kurulu” başlıklı üçüncü bölümünün “Toplantı ve karar yeter sayısı” başlıklı 28’inci maddesinde “Temyiz edilen kararda imzası bulunanlar oy kullanamazlar” denilmektedir. 6085 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi ve Usul ve Esaslar’ın 28’inci maddesinin belirtilen hükümleri birlikte yorumlandığında, Dairede kararı alan heyette bulunmayan üyelerin Temyiz Kurulunda oy kullanabileceği sonucuna varılmaktadır. Buna göre, Üye … ….Daire üyesi olmakla birlikte, işbu yargılamaya konu olan ….Daire Kararında Dairenin heyetinde olmaması dolayısıyla, Temyiz Kurulunda heyette bulunarak oy kullanması mevzuata uygundur.
Sonuç olarak, … Sayıştayın kesin hükme bağlama yani hesap yargılaması faaliyetine tabidir. İşbu temyiz kurulu yargılamasında ….Daire Üyesi …’nun Temyiz Kurulu heyetinde bulunması yargılama usulüne uygundur.
Konunun esastan incelenmesine geçilmiştir:
Esas yönünden inceleme
Somut uygulama
23.09.2008 tarih ve 2830 sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
2016 yılında Kurul Başkanı ve Üyelerine konut tahsis katkısı ödenmeye devam edilmiştir.
Kurumun 2018 yılı hesabına ilişkin ek raporun yargılanması sonucu düzenlenen 27.10.2021 tarih ve 195-141 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesinde tazmin hükmü verilen konut tahsis katkısı ödemelerinin Daire tarafından 26.10.2021 tarih ve E-35044815-210.06-21059461 sayılı yazıyla Başkanlık Makamına bildirilmesi üzerine 2016 yılı hesabı kapsamında yer alan konut tahsis katkısı ödemeleri de incelenmiş ve 14.11.2023 tarihli Yargılamaya Esas Ek Rapor düzenlenerek Daireye sunulmuştur. Bunun üzerine alınan 08.02.2024 Karar tarihli, 306 Karar-306 Ek İlam sayılı Daire Kararında 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemelerinin kamu zararı olduğuna hükmedilmiştir.
Mevzuat ve Değerlendirme
19.10.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında: “Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir” denilmektedir.
5411 sayılı Kanun’un “Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin ilk fıkrasında: “Kurul Başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. En yüksek Devlet memuruna ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır. 02.07.2018 tarihli ve 703 sayılı KHK’nin 166’ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresi “en yüksek Devlet memuru” ve “Başbakanlık Müsteşarına” ibaresi “En yüksek Devlet memuruna” şeklinde değiştirilmiştir.
5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin ikinci fıkrasında: “Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.” denilmektedir.
5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin son fıkrasında: “Kurul başkan ve üyelerine, birinci fıkraya göre belirlenen ücretlerinin tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tâbi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” denilmektedir.
375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında:
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
...
(Değişik ikinci fıkra:-12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmiştir.
Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan 161 Seri No.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (E) bölümünde:
“3-15/1/2012 tarihinden sonra;
...
b) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların,
Mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK ek 11’nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere ve belirlemelere göre tespit edilecektir." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiş, bu suretle önceki düzenlemeler bu tavan tutarla sınırlandırılmıştır. Bu maddede yer alan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının tespitinde emsal alınacak devlet memuru kadroları belirlenmiş olup bunlar sırasıyla; Kurul başkanı için Bakanlık müsteşarı, Kurul üyeleri için Bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Dolayısıyla 375 sayılı KHK’de Kurumun söz konusu personelinden emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı sınırına uyularak ödeme yapılabileceği kuralı yer almaktadır.
Diğer bir ifadeyle, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmüne göre 15.01.2012 tarihinden sonra Kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere uygun olarak tespit edilmesi gerekmektedir.
Ayrıca kapsamındaki kamu görevlilerine sağlanan sosyal hak ve yardımların neler olduğu 657 sayılı Kanun’da sayılmıştır. 657 sayılı Kanun’da “konut tahsis yardımı” veya benzeri adla veya amaçla nakden yapılabilecek herhangi bir ödemeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsisi yapılabilir. Nitekim, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun 2’nci maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği’nin 2’nci maddesi gereğince Kurumun ilgili Kanun ve Yönetmelik kapsamında olduğu dikkate alındığında, Yönetmelik’in 4/h bendinde yer alan; “Bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilir” düzenlemesine dayanılarak Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü ve Cumhurbaşkanlığının izni ile kurum personeline konut tahsisi yapılabilmektedir. Dolayısıyla, bu kapsamda Kurul başkan ve üyelerine ancak konut kiralanabilmesi mümkün olup, lojman tahsis katkısı adı altında nakit ödeme yapılmasının mevzuatta dayanağı bulunmamaktadır. İlaveten belirtilmelidir ki, Kurum tarafından, kuruluşundan itibaren konut kiralanması konusunda Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin talep edilmemiştir.
Maliye Bakanlığının (Bütçe ve Mali kontrol Genel Müdürlüğü) 12.05.2017 tarihli, 27998389-110.05-4363 sayılı, “… Kurul Başkanına Yapılacak Ödemeler” konulu ve Sayıştay Başkanlığı muhataplı görüş yazısı bulunmaktadır. Bu yazı, Sayıştay Başkanlığı tarafından Maliye Bakanlığından “… 5411 sayılı Bankacılık Kanunun 102 nci maddesinde belirtilen … Başkanı ve personeline yapılacak aylık ücret ödemesinde ücret tavanı olarak esas alınacak Başbakanlık Müsteşarına verilen mali ve sosyal hakların neler olduğu ve bu kapsamda Başbakanlık Müsteşarına tahsis edilen konut için belirlenecek olan bir tutarın Kurul Başkanına ödenmesinin mümkün olup olmadığı hususlarında bilgi talep edilme[si]” üzerine verilmiştir. Bu yazıda Bakanlık tarafından ‘ “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar” ifadesinin ise, yukarıda belirtilen ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde oluşturulan ve ekte yer alan 1 nolu Tabloda belirtilen maaş unsurlarını kapsaması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca Başbakanlık Müsteşarı, medeni ve şahsi durumuna bağlı olarak 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 8 inci maddesine göre Devlet memurlarına ödenen aile, doğum ve ölüm yardımları ödenekleri ile 375 sayılı KHK’nın 2 nci maddesi uyarınca ödenen yabancı dil tazminatından Devlet memurlarıyla aynı esas ve usuller çerçevesinde faydalanabilmededir.’ denilmektedir. Yazı ekinde yer alan 1 no.lu tabloda belirtilen maaş unsurları şunlardır: sözleşme ücreti, ikramiye, özel hizmet tazminatı, makam tazminatı, fazla çalışma ücreti. Yazıda ayrıca: “Diğer taraftan, Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüsü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilmektedir. Bu kapsamda … kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna tahsis edilmek üzere ve aylık kira tutarı … geçmemek üzere, Müşteşar Yardımcısı kadrosuna tahsis edilmek ve aylık kira tutarı … geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlığımızca izin verilmiş bulunmaktadır.” denilmektedir.
Buna göre, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinde düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı ve kurul üyelerine yapılan “… ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı” sınırının, kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı kadrosuna bağlı olarak mevzuatta yapılması öngörülen mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamındaki ödemelerin bir aylık toplam net tutarı olduğu düzenlenmiştir. Bununla birlikte Maliye Bakanlığı tarafından Sayıştay Başkanlığına verilen 12.05.2017 tarihli görüşten de anlaşıldığı üzere, ayni bir hak olan konut yardımının, … Kurul Başkanı ve Üyelerine maaşın bir unsuru olarak “konut tahsis katkısı” adı altında nakden ödenmesi 5411 sayılı Kanun (m.102), 657 sayılı Kanun, 375 sayılı KHK (ek m.11/b) ve Kamu Konutları Yönetmeliği’ne aykırıdır. Anılan mevzuat hükümlerine göre Kurul başkan ve üyelerine sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında Kurul kararıyla nakit ödeme yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından yapılan savunmada, somut uygulamanın 71’inci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen hallerden birini oluşturduğuna hükmedilmesi halinde dahi kamu zararı oluşmadığı, zira somut uygulamada kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinin (5018 sy Kanun, m.71/1) bulunmadığı ifade edilmiştir. Sorumlular tarafından yapılan savunmada:
Sayıştay yargısında Kurul Başkan ve Üyelerine 2011 ve 2012 yıllarında ödenen “konut tahsis katkısı” ödemelerinin mevzuata uygun olduğuna hükmedildiği,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2019 ve 2020 yıllarına ilişkin hesap denetimlerinde “konut tahsis katkısı” ödemelerinin sorgu konusu dahi yapılmadığı,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Sayıştay …. Dairesinin 141 sayılı Asıl İlamında Kurul Başkan ve üyeleri ile aynı hukuki durumda bulunan Kurum personeline “konut tahsisi katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar verildiği,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Kurumda 15.01.2012 tarihinden sonra Kurul Başkanı ve Kurul üyeliği kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan aynı mahiyetteki ödemelere ilişkin tesis edilen 141 sayılı Asıl İlam ile çelişen 195-141 sayılı Ek İlamın 08.06.2022 tarih ve 52027 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararıyla hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlılık bulunmadığı gerekçesi ile Bozulduğu,
Sayıştayın yaklaşık 10 yıl devam eden karar ve uygulamasının “Kurul Başkan ve üyelerine ‘konut tahsis katkısı’ adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu” ve “bu kapsamda ödeme yapan Kurum personelinin herhangi bir kusurundan söz edilemeyeceği” yönünde olduğu,
ifade edilerek Kurul Başkan ve Üyelerine “konut tahsis katkısı” ödenmesinde -bu durum mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme ise eğer- kamu personelinin kusuru bulunmadığı ifade edilmiştir. Bu savunmanın reddi gerektiği anlaşılmıştır. Zira kuruluşundan itibaren konut kiralanması konusunda Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin alınmadan, Kanun ve Yönetmelik hükümlerine göre ayni sağlanan bir sosyal hakkın/yardımın maaş unsuru gibi nakden sağlanması açıkça mevzuata aykırıdır. Somut uygulamadaki mevzuata açık aykırılık hali dolayısıyla sorumluların görev ve yetkileri kapsamında kusurları bulunmaktadır.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından yapılan savunmada belirtilen bir diğer husus, 2016 yılında (ve kısmen 2017 yılında) konut tahsis katkısı ödemeleri yapılması sonucunda oluşan kamu zararından sadece harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulması, konut tahsis katkısı ödemelerinin dayanağı olan 23.09.2008 tarihli ve 2830 sayılı Kurul Kararında imzaları bulunan kişilerin [Kurul Başkanı ve Üyeler] sorumlu tutulmamış olması; Oysa ki 2017 yılında (kısmen), 2018 ve 2021 yıllarında Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerinin* de sorumlu tutulmuş olmasıdır (*: 08.09.2017 tarih ve 7486 sayılı Kurul Kararı ile 28.12.2020 tarih ve 9352 sayılı Kurul Kararında imzası bulunan Başkan ve Üyeler). Bu konudaki savunma yukarıda ek dilekçe özetinde detaylı olarak yer almaktadır. Bu savunmanın reddi gerektiği anlaşılmıştır. Zira 2008 yılında görevde olan ve 23.09.2008 tarihli ve 2830 sayılı Kurul kararını alan Kurul Başkanı ve Üyelerinin sorumluluğu bulunmamaktadır. Öncelikle belirtilmelidir ki, 2008 yılında alınan Kurul kararı, konut tahsis katkısı ödemeleri konusunda Kurum personeline daimi bir hak sağlamamaktadır. Bu kişiler Kurumda konut tahsis katkısı ödemesi adı altında nakit ödeme yapılması konusunda 2008 yılında karar almış olsalar da, 2016 yılında bu kişilerin görevde olmaması, yani bu kişilerin 2016 yılında konut tahsis katkısı ödemeleriyle ilgili 2008 yılında alınan kararı kaldırmak/geri almak görev ve yetkileri bulunmaması dolayısıyla, 2830 sayılı Kararda imzası bulunan Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerinin 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemeleri dolayısıyla oluşan kamu zararında sorumlulukları bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kanun’un “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir. 71’inci maddenin ikinci fıkrasında “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak haller arasında sayılmıştır. Ayni bir hak/yardım olan konut yardımının … Kurul Başkanı ve Üyelerine maaşın bir unsuru olarak nakden ödenmesinin, 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirtilen “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararına neden olduğu anlaşılmıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda açıklanan gerekçeyle, Kamu İdaresi ve sorumluların savunması reddedilerek, 306 Karar-306 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinin TASDİKİNE (…, …, …, …, …, …, …, …’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanun’un 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 13.11.2024 tarih ve 57484 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
…, …, …, …, …, …, …, …’in karşı oy gerekçesi
5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrası, “Ücretler mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesi birinci fıkrası ve 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) bendi hükümleri yukarıda çoğunluk görüşü içerisinde yer almaktadır.
Bu düzenlemeler doğrultusunda, düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul başkanı ve Kurul üyelerinin de dahil olduğu personele ödenen maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan tüm ayni ve nakdî ödemelere, emsali kadrolar gösterilmek suretiyle sınırlama getirilerek ücret tavanı belirlenmektedir. 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında yapılan bu düzenlemeyle sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde belirtilmek suretiyle iki ayrı unsuru içerdiği, dolayısıyla Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için öngörülen ödemeler arasında maaş, aylık, ücret gibi ödemeler dışında ayni ve nakdi sosyal hak ve yardım ödemelerinin de yer aldığı görülmektedir.
Diğer yandan, 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesiyle “Kurul başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir” denilerek, en yüksek Devlet memuru için belirlenen haklardan sadece mali hakların değil, sosyal hakların da bir tutar olarak aylık ücret tavanının hesabında dikkate alınması gerektiği; 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinde yer alan ”Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” düzenlemesiyle ise Kurul başkanı ve Kurul üyelerinin mali haklarının belirlenmesinde esas alınan bahsi geçen 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin birinci fıkrasının, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesi (b) bendi ile belirlenen sınırlamalara aykırı olması durumunda uygulanamayacağı anlaşılmaktadır.
657 sayılı Kanun’un “Sosyal Haklar ve Yardımlar” başlıklı bölümünde Devlet memurlarının faydalanabileceği ayni ve nakdi ödemeleri içeren sosyal hak ve yardımlar arasında “Devlet memurları için konut” başlığı altında konut yardımına yer verilmektedir. Bu kapsamda, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’na dayanılarak çıkarılan Kamu Konutları Yönetmeliği’ne ekli “Özel Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-I sayılı cetvelde Müsteşarlar, “Görev Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-II sayılı cetvelde ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısına; yani 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesi doğrultusunda Kurul Başkanı ve Kurul üyesi için emsali olarak gösterilen (Bakanlık Müsteşarı ve Bakanlık Müsteşar Yardımcısı) kadrolara, görevde bulundukları süre boyunca lojman tahsis edileceği düzenlenmiştir. Dolayısıyla bu düzenleme de dikkate alındığında, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan sosyal bir hakkın, Kurul Başkan ve üyelerine nakdi olarak “konut tahsis katkısı” adı altında ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Ayrıca Maliye Bakanlığı tarafından Sayıştay Başkanlığına verilen 12.05.2017 tarihli, 27998389-110.05-4363 sayılı, “… Kurul Başkanına Yapılacak Ödemeler” konulu görüşte, lojman tahsis edilmeyip kendilerine konut kiralanacak müsteşar yardımcıları için ödenecek aylık kira tutarı da bildirilmiştir. Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerine yapılacak ödeme nakdi ve ayni tüm tutarları içerdiğinden, belirtilen personele memur maaş katsayısıyla güncellenen kira bedellerinin nakden ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Mevcut uygulama 5411 sayılı Kanun’dan önce başlayan ve aynı Kanun’un 102’nci maddesi bağlamında devam ettirilen ve ödemelere esas alınması gereken bir sosyal hakkın parasal karşılığının yani tutarının belirlenmesiyle ilgili olduğundan; yani kiralama, satın alma, yapım işiyle ilgili olmadığından Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne aykırılık bulunmamaktadır. Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin alınmadığından bahsedilmesi de somut uygulamaya uygun değildir.
Mevzuata Sayıştay tarafından verilen anlam ile ilgili olarak: Sorumlular ve Kamu İdaresi tarafından yapılan savunmada, somut uygulamanın 71’inci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen hallerden birini oluşturduğuna hükmedilmesi halinde dahi kamu zararı oluşmadığı, zira somut uygulamada kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinin (5018 sy Kanun, m.71/1) bulunmadığı ifade edilmiştir. Sorumlular tarafından yapılan savunmada:
Sayıştay yargısında Kurul Başkan ve Üyelerine 2011 ve 2012 yıllarında ödenen “konut tahsis katkısı” ödemelerinin mevzuata uygun olduğuna hükmedildiği,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2019 ve 2020 yıllarına ilişkin hesap denetimlerinde “konut tahsis katkısı” ödemelerinin sorgu konusu dahi yapılmadığı,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Sayıştay …. Dairesinin 141 sayılı Asıl İlamında Kurul Başkan ve üyeleri ile aynı hukuki durumda bulunan Kurum personeline “konut tahsisi katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar verildiği,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Kurumda 15.01.2012 tarihinden sonra Kurul Başkanı ve Kurul üyeliği kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan aynı mahiyetteki ödemelere ilişkin tesis edilen 141 sayılı Asıl İlam ile çelişen 195-141 sayılı Ek İlamın 08.06.2022 tarih ve 52027 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararıyla hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlılık bulunmadığı gerekçesi ile Bozulduğu,
Sayıştayın yaklaşık 10 yıl devam eden karar ve uygulamasının “Kurul Başkan ve üyelerine ‘konut tahsis katkısı’ adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu” ve “bu kapsamda ödeme yapan Kurum personelinin herhangi bir kusurundan söz edilemeyeceği” yönünde olduğu,
ifade edilerek Kurul Başkan ve Üyelerine “konut tahsis katkısı” ödenmesinde -bu durum mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme ise eğer- kamu personelinin kusuru bulunmadığı ifade edilmiştir. Bu savunmanın kabulü gerekir. Bir hesap mahkemesi olan Sayıştay Daireleri tarafından söz konusu “konut tahsis katkısı” ödemeleri yapılması mevzuata uygun bulunmuştur. Kamu İdaresi Sayıştayın bu yargı kararları doğrultusunda uygulama yapmıştır. Ancak on yıl kadar sonra Sayıştay Dairesi ilgili mevzuatın somut uygulamaya dayanak teşkil etmediği gerekçesiyle kamu zararı oluştuğuna hükmetmiştir. Bu durumda, Sayıştayın yargı kararları doğrultusunda işlem yapan Kurum personelinin -oluşmuşsa eğer- kamu zararına sebep olan mevzuata aykırılıkta görevleriyle ilgili kusuru bulunmamaktadır.
Bu İtibarla, yukarıda belirtilen gerekçelerle sorumlular ve Kamu İdaresinin savunması kabul edilerek Daire Kararının Kaldırılması gerekir.)
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
08.02.2024 Karar tarihli, 306 Karar-306 Ek İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinde, “… Kurul Başkan ve üyelerine 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak konut tahsis yardımı ödenmesi sonucu oluşan … … TL kamu zararının” harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
Usul yönünden inceleme
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından usul yönünden yapılan savunmalar aşağıda incelenerek karşılanmıştır.
Kamu İdaresi ve sorumluların …’nin hesap ve işlemlerinin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı, dolayısıyla Sayıştayın …’nin iş ve işlemleri üzerinde kesin hükme bağlama faaliyetini yapamayacağı konusundaki savunmasının reddi gerekir. Şöyle ki:
5018 sayılı Kanun’un “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesi son fıkrasında “Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, bu Kanunun sadece 3, 7, 8, 12, 15, 17, 18, 19, 25, 42, 43, 44, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 68 ve 76, 78 inci maddelerine tabidir” düzenlemesi yer almaktadır.
5018 sayılı Kanun’un düzenleyici ve denetleyici kurumları da kapsayan maddelerinden olan “Dış Denetim” başlıklı 68’inci maddesi aşağıdadır:
“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları dikkate alınarak;
a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti,
b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi,
suretiyle gerçekleştirilir.
…
Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir.”
Bu maddede yer alan düzenlemelere göre, 5018 sayılı Kanunla kendisine dış denetim görevi verilen Sayıştay tarafından, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilerek hesapları hükme bağlanmaktadır. Sayıştay tarafından gerçekleştirilen dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer hususlar 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ve ilgili diğer kanunlarda düzenlenmektedir.
6085 sayılı Kanun’un “Sayıştayın görevleri” başlıklı 5’inci maddesinin ikinci fıkrasında -5018 sayılı Kanun’un 68’inci maddesiyle uyumlu olarak- “Sayıştay, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin; gelir, gider ve mallarına ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığını denetler, sorumluların hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlar.” düzenlemesi yer almaktadır.
6085 sayılı Kanun’un “Sorumlular ve sorumluluk halleri” başlıklı 7’nci maddesinin ikinci fıkrası aşağıdadır:
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar; kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur. Bu sorumluluğun yerine getirilip getirilmediği Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulacak Sayıştay raporlarında belirtilir. Kamu zararına sebep olunan durumlar ise bu zararın tazminine ilişkin hükme bağlama işlemi ile sonuçlandırılır.”
Sayıştayın hükme bağlama görevinin esaslı bir unsurunu oluşturan “kamu zararı”, 6085 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinin (k) bendinde “Kamu zararı: Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda belirtilen kamu zararını, … ifade eder” denilmek suretiyle tanımlanmıştır. Atıf yapılan 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde “kamu zararı” ayrıca tanımlanmış ve düzenlenmiştir.
Tekrar ifade etmek gerekirse, Kamu İdaresi ve sorumluların …’nin hesap ve işlemlerinin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı, dolayısıyla Sayıştayın …’nin iş ve işlemleri üzerinde kesin hükme bağlama faaliyetini yapamayacağı yönündeki savunmasının reddine karar verilmiştir.
Öncelikle belirtilmelidir ki, …’nin bu savunması sadece Sayıştay yargılamasında değil, tüm Türk hukuk sistemi içerisinde kabul görebilecek bir savunma değildir. Zira 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde düzenlenen kamu zararı, sadece Sayıştayın kesin hükme bağlama faaliyeti sonucu tespit edilen kamu zararını değil, “kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı” (5018/m.71, değişik üçüncü fıkra)’nı düzenlemektedir. Yani …’nin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığının kabulü, …’nin Türk hukuk sistemi içerisindeki normlara uymamak neticesinde oluşan kamu zararı konusunda iç denetim, teftiş ve adli-idari yargı denetimlerine de tabi olmamasını sonuç verir ki bu sonucun mevzuatta amaçlanmadığı ve mevzuata aykırı olduğu çok açıktır.
…’nin 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine tabi olmadığı yönündeki savunmanın Sayıştay yargısı bağlamında da reddi gerekir. Sayıştay, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap ve işlemlerinden kamu zararına yol açan hususları kesin hükme bağlamaktadır. Mevzuatta genel yönetim bütçesi kapsamında olan üst kurulların veya …’nin Sayıştayın kesin hükme bağlama görevinin dışında bırakıldığında dair –yani istisnayı belirleyen- bir düzenleme bulunmamaktadır. Dolayısıyla, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinden olan …’nın denetimi sırasında kamu zararına sebep olabilecek bir uygulama tespit edilmesi halinde hesap ve işlemlerin 6085 sayılı Kanun doğrultusunda kesin hükme bağlanması (yani hesap yargılaması yapılması) mevzuata uygundur ve dahi mevzuatın gereğidir.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından, …’nin 5018 sayılı Kanun kapsamında Sayıştay yargısına tabi olmadığı savunması ile bağlantılı olarak zamanaşımı konusunda da savunma yapılmıştır. Bu konudaki savunmaya yukarıda dilekçe özetinde ayrıntılı olarak yer verilmiştir. Savunmada özetle …’nin 5018 sayılı Kanun’un 2’nci maddesi dolayısıyla 74’üncü maddesine tabi olmadığı, Zamanaşımı konusunda, genel kanun niteliğini haiz olan 657 sayılı Kanun’un esas alınması gerektiği, kamu zararlarının haksız fiil teşkil ettiği cihetle, konuya ilişkin genel hüküm niteliğindeki 6098 sayılı TBK’nin haksız fiillere yönelik zamanaşımı müessesesini düzenleyen hükümlerinin dikkate alınması gerektiği, TBK’nin haksız fiillerde zamanaşımına ilişkin 72’nci maddesinde iki ve on yıllık zamanaşımı süreleri öngörüldüğü, Bu kapsamda 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemelerinin 2023 yılında denetlenmesinde aslında zamanaşımının ihlal edilmiş olduğu ifade edilmiştir. Bu savunmanın reddi gerekir. Yukarıda açıklandığı üzere … Sayıştayın kesin hükme bağlama görevi kapsamında bir kamu idaresi olduğundan, 5018 sayılı Kanun’un kamu zararını düzenleyen m.71’inci madde ve kamu zararının zamanaşımını düzenleyen 74’üncü maddesi hükümlerine tabidir. Yani …’nin 2016 yılı hesabına ait konut tahsis katkısı ödemeleri 5018 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesi kapsamında on yıllık zaman aşımına tabidir.
Sorumlular tarafından yargılama usulüne dönük olarak yapılan diğer savunma, ….Daire Üyesi …’nun temyiz yargılaması heyetinde bulunması ile ilgilidir. Sorumlular tarafından 19-1 İlam sayılı Daire Kararının ….Daire tarafından alınmış olduğu, 6085 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesinde yer alan “Kararı temyiz edilen daire başkan ve üyelerinin oy hakkı yoktur” düzenlemesi gereğince ….Daire Üyesi …’nun işbu karar düzeltilmesi yargılamasında heyette bulunmaması gerektiği, Üye …’nun Kurul heyetinde bulunup oy kullanmasının karar üzerinde esaslı etkiye sahip olduğu ileri sürülmüştür. Sayıştay Genel Kurulu, Temyiz Kurulu ve Daireler Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları’nın “Temyiz Kurulu” başlıklı üçüncü bölümünün “Toplantı ve karar yeter sayısı” başlıklı 28’inci maddesinde “Temyiz edilen kararda imzası bulunanlar oy kullanamazlar” denilmektedir. 6085 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi ve Usul ve Esaslar’ın 28’inci maddesinin belirtilen hükümleri birlikte yorumlandığında, Dairede kararı alan heyette bulunmayan üyelerin Temyiz Kurulunda oy kullanabileceği sonucuna varılmaktadır. Buna göre, Üye … ….Daire üyesi olmakla birlikte, işbu yargılamaya konu olan ….Daire Kararında Dairenin heyetinde olmaması dolayısıyla, Temyiz Kurulunda heyette bulunarak oy kullanması mevzuata uygundur.
Sonuç olarak, … Sayıştayın kesin hükme bağlama yani hesap yargılaması faaliyetine tabidir. İşbu temyiz kurulu yargılamasında ….Daire Üyesi …’nun Temyiz Kurulu heyetinde bulunması yargılama usulüne uygundur.
Konunun esastan incelenmesine geçilmiştir:
Esas yönünden inceleme
Somut uygulama
23.09.2008 tarih ve 2830 sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
2016 yılında Kurul Başkanı ve Üyelerine konut tahsis katkısı ödenmeye devam edilmiştir.
Kurumun 2018 yılı hesabına ilişkin ek raporun yargılanması sonucu düzenlenen 27.10.2021 tarih ve 195-141 sayılı Ek İlamın 1’inci maddesinde tazmin hükmü verilen konut tahsis katkısı ödemelerinin Daire tarafından 26.10.2021 tarih ve E-35044815-210.06-21059461 sayılı yazıyla Başkanlık Makamına bildirilmesi üzerine 2016 yılı hesabı kapsamında yer alan konut tahsis katkısı ödemeleri de incelenmiş ve 14.11.2023 tarihli Yargılamaya Esas Ek Rapor düzenlenerek Daireye sunulmuştur. Bunun üzerine alınan 08.02.2024 Karar tarihli, 306 Karar-306 Ek İlam sayılı Daire Kararında 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemelerinin kamu zararı olduğuna hükmedilmiştir.
Mevzuat ve Değerlendirme
19.10.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında: “Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir” denilmektedir.
5411 sayılı Kanun’un “Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin ilk fıkrasında: “Kurul Başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. En yüksek Devlet memuruna ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.” düzenlemesi yer almaktadır. 02.07.2018 tarihli ve 703 sayılı KHK’nin 166’ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresi “en yüksek Devlet memuru” ve “Başbakanlık Müsteşarına” ibaresi “En yüksek Devlet memuruna” şeklinde değiştirilmiştir.
5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin ikinci fıkrasında: “Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.” denilmektedir.
5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin son fıkrasında: “Kurul başkan ve üyelerine, birinci fıkraya göre belirlenen ücretlerinin tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tâbi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” denilmektedir.
375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında:
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
...
(Değişik ikinci fıkra:-12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” denilmiştir.
Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan 161 Seri No.lu Devlet Memurları Kanunu Genel Tebliği’nin (E) bölümünde:
“3-15/1/2012 tarihinden sonra;
...
b) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara kurul başkanı veya kurul üyesi olarak ilk defa veya yeniden atananların,
Mali ve sosyal hakları, 375 sayılı KHK ek 11’nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulacak Bakanlar Kurulu Kararında yer alacak hükümlere ve belirlemelere göre tespit edilecektir." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiş, bu suretle önceki düzenlemeler bu tavan tutarla sınırlandırılmıştır. Bu maddede yer alan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının tespitinde emsal alınacak devlet memuru kadroları belirlenmiş olup bunlar sırasıyla; Kurul başkanı için Bakanlık müsteşarı, Kurul üyeleri için Bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Dolayısıyla 375 sayılı KHK’de Kurumun söz konusu personelinden emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı sınırına uyularak ödeme yapılabileceği kuralı yer almaktadır.
Diğer bir ifadeyle, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmüne göre 15.01.2012 tarihinden sonra Kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere uygun olarak tespit edilmesi gerekmektedir.
Ayrıca kapsamındaki kamu görevlilerine sağlanan sosyal hak ve yardımların neler olduğu 657 sayılı Kanun’da sayılmıştır. 657 sayılı Kanun’da “konut tahsis yardımı” veya benzeri adla veya amaçla nakden yapılabilecek herhangi bir ödemeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsisi yapılabilir. Nitekim, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’nun 2’nci maddesi ve Kamu Konutları Yönetmeliği’nin 2’nci maddesi gereğince Kurumun ilgili Kanun ve Yönetmelik kapsamında olduğu dikkate alındığında, Yönetmelik’in 4/h bendinde yer alan; “Bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilir” düzenlemesine dayanılarak Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü ve Cumhurbaşkanlığının izni ile kurum personeline konut tahsisi yapılabilmektedir. Dolayısıyla, bu kapsamda Kurul başkan ve üyelerine ancak konut kiralanabilmesi mümkün olup, lojman tahsis katkısı adı altında nakit ödeme yapılmasının mevzuatta dayanağı bulunmamaktadır. İlaveten belirtilmelidir ki, Kurum tarafından, kuruluşundan itibaren konut kiralanması konusunda Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin talep edilmemiştir.
Maliye Bakanlığının (Bütçe ve Mali kontrol Genel Müdürlüğü) 12.05.2017 tarihli, 27998389-110.05-4363 sayılı, “… Kurul Başkanına Yapılacak Ödemeler” konulu ve Sayıştay Başkanlığı muhataplı görüş yazısı bulunmaktadır. Bu yazı, Sayıştay Başkanlığı tarafından Maliye Bakanlığından “… 5411 sayılı Bankacılık Kanunun 102 nci maddesinde belirtilen … Başkanı ve personeline yapılacak aylık ücret ödemesinde ücret tavanı olarak esas alınacak Başbakanlık Müsteşarına verilen mali ve sosyal hakların neler olduğu ve bu kapsamda Başbakanlık Müsteşarına tahsis edilen konut için belirlenecek olan bir tutarın Kurul Başkanına ödenmesinin mümkün olup olmadığı hususlarında bilgi talep edilme[si]” üzerine verilmiştir. Bu yazıda Bakanlık tarafından ‘ “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar” ifadesinin ise, yukarıda belirtilen ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde oluşturulan ve ekte yer alan 1 nolu Tabloda belirtilen maaş unsurlarını kapsaması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca Başbakanlık Müsteşarı, medeni ve şahsi durumuna bağlı olarak 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 8 inci maddesine göre Devlet memurlarına ödenen aile, doğum ve ölüm yardımları ödenekleri ile 375 sayılı KHK’nın 2 nci maddesi uyarınca ödenen yabancı dil tazminatından Devlet memurlarıyla aynı esas ve usuller çerçevesinde faydalanabilmededir.’ denilmektedir. Yazı ekinde yer alan 1 no.lu tabloda belirtilen maaş unsurları şunlardır: sözleşme ücreti, ikramiye, özel hizmet tazminatı, makam tazminatı, fazla çalışma ücreti. Yazıda ayrıca: “Diğer taraftan, Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı ve ilgili bulunulan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüsü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilmektedir. Bu kapsamda … kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna tahsis edilmek üzere ve aylık kira tutarı … geçmemek üzere, Müşteşar Yardımcısı kadrosuna tahsis edilmek ve aylık kira tutarı … geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlığımızca izin verilmiş bulunmaktadır.” denilmektedir.
Buna göre, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinde düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı ve kurul üyelerine yapılan “… ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı” sınırının, kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı kadrosuna bağlı olarak mevzuatta yapılması öngörülen mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamındaki ödemelerin bir aylık toplam net tutarı olduğu düzenlenmiştir. Bununla birlikte Maliye Bakanlığı tarafından Sayıştay Başkanlığına verilen 12.05.2017 tarihli görüşten de anlaşıldığı üzere, ayni bir hak olan konut yardımının, … Kurul Başkanı ve Üyelerine maaşın bir unsuru olarak “konut tahsis katkısı” adı altında nakden ödenmesi 5411 sayılı Kanun (m.102), 657 sayılı Kanun, 375 sayılı KHK (ek m.11/b) ve Kamu Konutları Yönetmeliği’ne aykırıdır. Anılan mevzuat hükümlerine göre Kurul başkan ve üyelerine sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında Kurul kararıyla nakit ödeme yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından yapılan savunmada, somut uygulamanın 71’inci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen hallerden birini oluşturduğuna hükmedilmesi halinde dahi kamu zararı oluşmadığı, zira somut uygulamada kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinin (5018 sy Kanun, m.71/1) bulunmadığı ifade edilmiştir. Sorumlular tarafından yapılan savunmada:
Sayıştay yargısında Kurul Başkan ve Üyelerine 2011 ve 2012 yıllarında ödenen “konut tahsis katkısı” ödemelerinin mevzuata uygun olduğuna hükmedildiği,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2019 ve 2020 yıllarına ilişkin hesap denetimlerinde “konut tahsis katkısı” ödemelerinin sorgu konusu dahi yapılmadığı,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Sayıştay …. Dairesinin 141 sayılı Asıl İlamında Kurul Başkan ve üyeleri ile aynı hukuki durumda bulunan Kurum personeline “konut tahsisi katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar verildiği,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Kurumda 15.01.2012 tarihinden sonra Kurul Başkanı ve Kurul üyeliği kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan aynı mahiyetteki ödemelere ilişkin tesis edilen 141 sayılı Asıl İlam ile çelişen 195-141 sayılı Ek İlamın 08.06.2022 tarih ve 52027 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararıyla hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlılık bulunmadığı gerekçesi ile Bozulduğu,
Sayıştayın yaklaşık 10 yıl devam eden karar ve uygulamasının “Kurul Başkan ve üyelerine ‘konut tahsis katkısı’ adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu” ve “bu kapsamda ödeme yapan Kurum personelinin herhangi bir kusurundan söz edilemeyeceği” yönünde olduğu,
ifade edilerek Kurul Başkan ve Üyelerine “konut tahsis katkısı” ödenmesinde -bu durum mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme ise eğer- kamu personelinin kusuru bulunmadığı ifade edilmiştir. Bu savunmanın reddi gerektiği anlaşılmıştır. Zira kuruluşundan itibaren konut kiralanması konusunda Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin alınmadan, Kanun ve Yönetmelik hükümlerine göre ayni sağlanan bir sosyal hakkın/yardımın maaş unsuru gibi nakden sağlanması açıkça mevzuata aykırıdır. Somut uygulamadaki mevzuata açık aykırılık hali dolayısıyla sorumluların görev ve yetkileri kapsamında kusurları bulunmaktadır.
Kamu İdaresi ve sorumlular tarafından yapılan savunmada belirtilen bir diğer husus, 2016 yılında (ve kısmen 2017 yılında) konut tahsis katkısı ödemeleri yapılması sonucunda oluşan kamu zararından sadece harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlu tutulması, konut tahsis katkısı ödemelerinin dayanağı olan 23.09.2008 tarihli ve 2830 sayılı Kurul Kararında imzaları bulunan kişilerin [Kurul Başkanı ve Üyeler] sorumlu tutulmamış olması; Oysa ki 2017 yılında (kısmen), 2018 ve 2021 yıllarında Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerinin* de sorumlu tutulmuş olmasıdır (*: 08.09.2017 tarih ve 7486 sayılı Kurul Kararı ile 28.12.2020 tarih ve 9352 sayılı Kurul Kararında imzası bulunan Başkan ve Üyeler). Bu konudaki savunma yukarıda ek dilekçe özetinde detaylı olarak yer almaktadır. Bu savunmanın reddi gerektiği anlaşılmıştır. Zira 2008 yılında görevde olan ve 23.09.2008 tarihli ve 2830 sayılı Kurul kararını alan Kurul Başkanı ve Üyelerinin sorumluluğu bulunmamaktadır. Öncelikle belirtilmelidir ki, 2008 yılında alınan Kurul kararı, konut tahsis katkısı ödemeleri konusunda Kurum personeline daimi bir hak sağlamamaktadır. Bu kişiler Kurumda konut tahsis katkısı ödemesi adı altında nakit ödeme yapılması konusunda 2008 yılında karar almış olsalar da, 2016 yılında bu kişilerin görevde olmaması, yani bu kişilerin 2016 yılında konut tahsis katkısı ödemeleriyle ilgili 2008 yılında alınan kararı kaldırmak/geri almak görev ve yetkileri bulunmaması dolayısıyla, 2830 sayılı Kararda imzası bulunan Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerinin 2016 yılında yapılan konut tahsis katkısı ödemeleri dolayısıyla oluşan kamu zararında sorumlulukları bulunmamaktadır.
5018 sayılı Kanun’un “Kamu zararı” başlıklı 71’inci maddesinde “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir. 71’inci maddenin ikinci fıkrasında “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak haller arasında sayılmıştır. Ayni bir hak/yardım olan konut yardımının … Kurul Başkanı ve Üyelerine maaşın bir unsuru olarak nakden ödenmesinin, 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirtilen “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararına neden olduğu anlaşılmıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda açıklanan gerekçeyle, Kamu İdaresi ve sorumluların savunması reddedilerek, 306 Karar-306 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinin TASDİKİNE (…, …, …, …, …, …, …, …’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanun’un 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştayda karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 13.11.2024 tarih ve 57484 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
…, …, …, …, …, …, …, …’in karşı oy gerekçesi
5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrası, “Ücretler mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesi birinci fıkrası ve 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) bendi hükümleri yukarıda çoğunluk görüşü içerisinde yer almaktadır.
Bu düzenlemeler doğrultusunda, düzenleyici ve denetleyici kurumların kadro ve pozisyonlarına 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul başkanı ve Kurul üyelerinin de dahil olduğu personele ödenen maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan tüm ayni ve nakdî ödemelere, emsali kadrolar gösterilmek suretiyle sınırlama getirilerek ücret tavanı belirlenmektedir. 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasında yapılan bu düzenlemeyle sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde belirtilmek suretiyle iki ayrı unsuru içerdiği, dolayısıyla Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için öngörülen ödemeler arasında maaş, aylık, ücret gibi ödemeler dışında ayni ve nakdi sosyal hak ve yardım ödemelerinin de yer aldığı görülmektedir.
Diğer yandan, 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesiyle “Kurul başkanına en yüksek Devlet memuru için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir” denilerek, en yüksek Devlet memuru için belirlenen haklardan sadece mali hakların değil, sosyal hakların da bir tutar olarak aylık ücret tavanının hesabında dikkate alınması gerektiği; 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesinde yer alan ”Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.” düzenlemesiyle ise Kurul başkanı ve Kurul üyelerinin mali haklarının belirlenmesinde esas alınan bahsi geçen 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin birinci fıkrasının, 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesi (b) bendi ile belirlenen sınırlamalara aykırı olması durumunda uygulanamayacağı anlaşılmaktadır.
657 sayılı Kanun’un “Sosyal Haklar ve Yardımlar” başlıklı bölümünde Devlet memurlarının faydalanabileceği ayni ve nakdi ödemeleri içeren sosyal hak ve yardımlar arasında “Devlet memurları için konut” başlığı altında konut yardımına yer verilmektedir. Bu kapsamda, 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’na dayanılarak çıkarılan Kamu Konutları Yönetmeliği’ne ekli “Özel Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-I sayılı cetvelde Müsteşarlar, “Görev Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-II sayılı cetvelde ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısına; yani 375 sayılı KHK’nin Ek 11’inci maddesi doğrultusunda Kurul Başkanı ve Kurul üyesi için emsali olarak gösterilen (Bakanlık Müsteşarı ve Bakanlık Müsteşar Yardımcısı) kadrolara, görevde bulundukları süre boyunca lojman tahsis edileceği düzenlenmiştir. Dolayısıyla bu düzenleme de dikkate alındığında, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan sosyal bir hakkın, Kurul Başkan ve üyelerine nakdi olarak “konut tahsis katkısı” adı altında ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Ayrıca Maliye Bakanlığı tarafından Sayıştay Başkanlığına verilen 12.05.2017 tarihli, 27998389-110.05-4363 sayılı, “… Kurul Başkanına Yapılacak Ödemeler” konulu görüşte, lojman tahsis edilmeyip kendilerine konut kiralanacak müsteşar yardımcıları için ödenecek aylık kira tutarı da bildirilmiştir. Kurum Başkanı ve Kurul Üyelerine yapılacak ödeme nakdi ve ayni tüm tutarları içerdiğinden, belirtilen personele memur maaş katsayısıyla güncellenen kira bedellerinin nakden ödenmesinde mevzuata aykırılık bulunmamaktadır.
Mevcut uygulama 5411 sayılı Kanun’dan önce başlayan ve aynı Kanun’un 102’nci maddesi bağlamında devam ettirilen ve ödemelere esas alınması gereken bir sosyal hakkın parasal karşılığının yani tutarının belirlenmesiyle ilgili olduğundan; yani kiralama, satın alma, yapım işiyle ilgili olmadığından Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne aykırılık bulunmamaktadır. Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş ve Cumhurbaşkanlığından izin alınmadığından bahsedilmesi de somut uygulamaya uygun değildir.
Mevzuata Sayıştay tarafından verilen anlam ile ilgili olarak: Sorumlular ve Kamu İdaresi tarafından yapılan savunmada, somut uygulamanın 71’inci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen hallerden birini oluşturduğuna hükmedilmesi halinde dahi kamu zararı oluşmadığı, zira somut uygulamada kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinin (5018 sy Kanun, m.71/1) bulunmadığı ifade edilmiştir. Sorumlular tarafından yapılan savunmada:
Sayıştay yargısında Kurul Başkan ve Üyelerine 2011 ve 2012 yıllarında ödenen “konut tahsis katkısı” ödemelerinin mevzuata uygun olduğuna hükmedildiği,
2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2019 ve 2020 yıllarına ilişkin hesap denetimlerinde “konut tahsis katkısı” ödemelerinin sorgu konusu dahi yapılmadığı,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Sayıştay …. Dairesinin 141 sayılı Asıl İlamında Kurul Başkan ve üyeleri ile aynı hukuki durumda bulunan Kurum personeline “konut tahsisi katkısı” adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğuna karar verildiği,
2018 yılına ilişkin hesap denetiminde, Kurumda 15.01.2012 tarihinden sonra Kurul Başkanı ve Kurul üyeliği kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara “konut tahsis katkısı” adı altında yapılan aynı mahiyetteki ödemelere ilişkin tesis edilen 141 sayılı Asıl İlam ile çelişen 195-141 sayılı Ek İlamın 08.06.2022 tarih ve 52027 tutanak sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu Kararıyla hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlılık bulunmadığı gerekçesi ile Bozulduğu,
Sayıştayın yaklaşık 10 yıl devam eden karar ve uygulamasının “Kurul Başkan ve üyelerine ‘konut tahsis katkısı’ adı altında yapılan ödemelerin mevzuata uygun olduğu” ve “bu kapsamda ödeme yapan Kurum personelinin herhangi bir kusurundan söz edilemeyeceği” yönünde olduğu,
ifade edilerek Kurul Başkan ve Üyelerine “konut tahsis katkısı” ödenmesinde -bu durum mevzuatında öngörülmeyen bir ödeme ise eğer- kamu personelinin kusuru bulunmadığı ifade edilmiştir. Bu savunmanın kabulü gerekir. Bir hesap mahkemesi olan Sayıştay Daireleri tarafından söz konusu “konut tahsis katkısı” ödemeleri yapılması mevzuata uygun bulunmuştur. Kamu İdaresi Sayıştayın bu yargı kararları doğrultusunda uygulama yapmıştır. Ancak on yıl kadar sonra Sayıştay Dairesi ilgili mevzuatın somut uygulamaya dayanak teşkil etmediği gerekçesiyle kamu zararı oluştuğuna hükmetmiştir. Bu durumda, Sayıştayın yargı kararları doğrultusunda işlem yapan Kurum personelinin -oluşmuşsa eğer- kamu zararına sebep olan mevzuata aykırılıkta görevleriyle ilgili kusuru bulunmamaktadır.
Bu İtibarla, yukarıda belirtilen gerekçelerle sorumlular ve Kamu İdaresinin savunması kabul edilerek Daire Kararının Kaldırılması gerekir.)