SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57518
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire5
Dosya No54360
Yılı2015
Konu: Büyükşehir Belediyelerinde Başkan Yardımcısı kadrosu bulunmamasına rağmen, Belediye Başkan Yardımcısı olarak görevlendirilen meclis üyesine Başkan yardımcısı ödeneğinin ödenmesi.
437 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesiyle, ... Büyükşehir Belediyesinin norm kadrosunda eş başkan sıfatıyla “Belediye Başkan Yardımcılığı” kadrosu bulunmamasına rağmen, Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Başkan Yardımcısı (eş başkan) olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
[Evveliyatında; 22.11.2017 tarih ve 251 sayılı İlamın 3’üncü maddesiyle; “Mevcut sorumluların yanı sıra belediye başkan yardımcısı ödeneğinin ödenmesine dayanak gösterilen Belediye Meclisinin 17.07.2014 tarih ve 102 sayılı kararında imzası bulunan Belediye Meclisi üyeleri ile diğer sorumluların da savunması alınarak ek raporla bildirilmesine değin ödemeler tutarı toplamı … TL’nin hüküm dışı bırakılması …” kararı verilmiş olup, konuyla ilgili olarak gerekli değerlendirmeler yapılarak düzenlenen Ek Rapor’un ... Daireye havale edilmesi sonrasında yapılan yargılama sonucunda verilen; “Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Başkan Yardımcısı (eş başkan) olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi” kararına karşı temyiz başvurusu yapılmıştır]
Daire Ek İlamı 2’nci maddesinde “Harcama Yetkilisi” sıfatıyla sorumlu tutulan … (Dosya No: 54360) adına vekili Av. … temyiz başvurusunda bulunmuştur.
Esasa İlişkin Birincil Mevzuat ve Değerlendirme
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir belediyesinin giderleri” başlıklı 24’üncü maddesinde;
“Büyükşehir belediyesinin giderleri şunlardır:
a) Belediye hizmet binaları ve tesislerin temini, bakım ve onarımı için yapılan giderler.
b) Belediye personeline ve belediyenin seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim ile diğer giderler.
c) İlçe (…) belediyeleri ile bağlı kuruluşlara yapacakları yardımlar ve ortak proje giderleri.
d) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.
e) Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler.
f) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.
g) Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili ortaklık payı ile üyelik aidatı giderleri.
h) Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler.
i) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri.
j) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar.
k) Dava takip ve icra giderleri.
l) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.
m) Avukatlık, danışmanlık ve denetim ödemeleri.
n) Bu Kanunda büyükşehir belediyesine verilen görevlerle sınırlı olarak, yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kuruluşlar ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri.
o) Spor, sosyal, kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.
p) Büyükşehir belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri.
r) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler.”,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de;
“Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.”
Hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere göre, norm kadrosunda Belediye Başkan Yardımcısı bulunan belediyelerde, belediye başkanı, belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilebilir. Ancak, Norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla belediye başkan yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın anılan hükümlere aykırı olarak belediye başkan yardımcısı “eş başkan” olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi hukuken mümkün değildir. Bu nedenle ilam hükmü esas yönünden mevzuata uygundur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmüne,
Aynı Kanun’un “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde de;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümlerden anlaşıldığı üzere, mali işlemlerde meydana gelebilecek mevzuata aykırılık ve hataların düzeltilmesi, öncelikli olarak bu işlemleri gerçekleştiren harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğundadır.
14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “III- SORUMLULAR” başlığı altında düzenlenen “3. Harcama Yetkilileri” bölümünde;
“… Bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme 5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.
Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.
5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.
Kanunda harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır.” hükmüne,
“4. Gerçekleştirme Görevlileri” bölümünün “a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” kısmında da;
“… Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir.
Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur” hükümlerine yer verilmiştir.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama işlemi, nitelik itibarıyla hukuka aykırılık taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu bağlamda, norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcısı kadrosu bulunmamasına rağmen, söz konusu kadroda görevlendirilen Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesine aylık ödenek verilmesinin, 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirtilen “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararı niteliğinde olduğu ve bu kamu zararından, ödeme sürecinde düzenlenen ödeme emri belgelerini “harcama yetkilisi” ve “gerçekleştirme görevlisi” sıfatıyla imzalayanların da sorumlu olduğu açıktır.
Sorumluluk yönünden değerlendirme
a) Daire asıl İlam ve Ek İlam hükümleri
Daire tarafından, 251 sayılı İlamın 3’üncü maddesiyle; “Mevcut sorumluların yanı sıra belediye başkan yardımcısı ödeneğinin ödenmesine dayanak gösterilen Belediye Meclisinin 17.07.2014 tarih ve 102 sayılı kararında imzası bulunan Belediye Meclisi üyeleri ile diğer sorumluların da savunması alınarak ek raporla bildirilmesine değin ödemeler tutarı toplamı … TL’nin hüküm dışı bırakılması …” kararı verilmiş olup, kararda imzası bulunan Belediye Meclis üyelerine de kamu zararı oluştuğu iddiasıyla sorgu tebliğ edildiği ve fakat hiçbir meclis üyesinin sorguya cevap/savunma göndermediği, 437 sayılı Ek İlamın 6’ncı sayfasında yazılı olmakla birlikte, temyiz başvurusuna konu edilen işbu Ek İlam hükmünde meclis üyeleri sorumluluğa dahil edilmemiştir.
b) Temyiz dilekçesinde sorumluluğa ilişkin olarak yapılan itiraz
5018 s. Kanun’un 31’inci maddesi hükmü gerekçe gösterilerek, Büyükşehir Belediyesi Meclisi’nin aldığı karar neticesinde Belediye Başkan Yardımcısı seçilip kendisine ödeme yapılmasına karar verilen ...’ a yapılan bu ödenmenin hukuka aykırı olması halinde dahi, harcama yetkilisi …’ in sorumlu tutulmaması gerektiğini, 5018 sayılı Kanun’da da belirtildiği üzere; kanunen yetkili bir mercii tarafından alınan kararlardan dolayı harcama yetkililiğinden doğan sorumluluğun, söz konusu kararı alan kurul, komite veya komisyona da ait olacağının açık olduğu, belirtilmiştir.
c) Meclis üyelerinin sorumluluğu
5018 sayılı Kanun’un ‘Kamu zararı’ başlıklı 71’inci maddesinde;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
…
Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usül ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükümleri bulunmaktadır.
Bu hükme göre, kamu zararına, kamu görevlisi tarafından neden olunması gerekmektedir. Kamu zararı, zarara kastı, kusuru veya ihmali sonucu neden olan kamu görevlisinden ve diğer ilgililerden tahsil edilebilecektir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189 sayılı Kararında; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağına” karar verilmiştir.
19.10.2006 tarih ve 26324 sayılı Resmî Gazete’ de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in ‘Sorumluluk’ başlıklı 5’inci maddesinde;
“…, kamu görevlileri; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden, kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludurlar.” hükmüne yer verilerek, kamu görevlilerinin kamu kaynaklarına ilişkin sorumlulukları düzenlenmiştir.
Üyelerinden birinin Belediye Başkan Yardımcısı eş başkan görevine getirilmesine ve bu kişinin alacağı ödeneğin ödemesine ilişkin iradenin imzalanmak suretiyle açıkça yer aldığı Belediye Meclis kararının mali sonuçları olduğundan, 5018 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükmü nedeniyle, Belediye Meclisi üyelerinin, aldıkları/onay verdikleri bir karar dolayısıyla kendilerine “mali sorumluluk” atfedilip edilemeyeceği konusunda, detaylı bir değerlendirme ve akabinde de sorumluluk tespiti yapılması gerekmektedir.
Belediye Meclisi üyeleri, yasal görevleri yerine getirirken (Meclis gündemindeki konularla alakalı hususlarda kanaat oluştururken; karar alma ve oylama aşamasında) ilgili mevzuat hükümlerini göz önünde bulundurmak yani, hukuka uygun davranmak zorundadır.
Belediye Meclis üyelerinin, imzaladıkları Meclis kararları ile kamu kaynaklarına ilişkin yetki kullandıkları ve bundan dolayı da Belediye bütçesini doğrudan ilgilendiren/mali sonuçları olan işlemlerin gerçekleştirilmesini sağlamış olmaları nedeniyle, Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları söz konusudur.
Somut olayda, ... Büyükşehir Belediyesi’nin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen, Belediye Meclis üyesi ...’ ın, Belediye Meclisi’nin aldığı 17.07.20214 tarih ve 102 sayılı karar ile Belediye Başkan Yardımcısı seçildiği ve aynı karar ile Belediye Başkan Yardımcısına ödenecek maaşın, belediye başkanı maaşının 2/3’ü olarak ayrıntılı düzeyde belirlendiği görülmektedir. Bu kararın, konuya ilişkin bir “ilke kararı” veya konunun genel anlamda sınırlarını belirleyen soyut nitelikli bir metin olmadığı, açıkça anlaşılmaktadır.
Sonuç olarak, Büyükşehir Belediyesi’nin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen, Meclis tarafından Belediye Başkan Yardımcılığı görevine seçilen ...’ a yasal dayanağı bulunmaksızın Belediye bütçesinden ödeme yapılması; bu ödemeye “dayanak” niteliğindeki Belediye Meclisi tarafından alınan 17.07.20214 tarih ve 102 sayılı Karar’ın kişiye dönük, açıkça öngörülebilir ve doğrudan sonucudur.
Ödemelere ilişkin olarak Belediye Meclisi’nce alınan Kararın harcama talimatı niteliği taşıması nedeniyle işlemin mevzuata uygunluğu konusundaki sorumluluğun, sadece, ödeme evrakını harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayan görevlilere atfedilmesinin, hakkaniyetli olmayacaktır.
Söz konusu Meclis kararı ve bu karar dayanılarak yapılan ödeme sonucunda, kanuni gerekçesi olmayan ödemeler gerçekleşmiş olup, oluşan kamu zararından, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile birlikte Belediye Meclis Üyelerinin de yukarıda açıklanan illiyet bağı dahilinde sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla;
... Büyükşehir Belediyesinin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcısı kadrosu bulunmamasına rağmen, Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Meclisi Kararıyla, Belediye Başkan Yardımcısı “eş başkan” olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesi yönündeki Daire Ek İlam hükmünün, sorumluluk yönünden BOZULMASINA ve yukarıda açıklanan gerekçelerle, Meclis Üyelerinin de sorumluluk durumlarının değerlendirilerek yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE (Üye … ve Üye …’in aşağıda yazılı karşı oylarına/azınlık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,
Karar verildiği 20.11.2024 tarih ve 57518 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OYLAR/AZINLIK GÖRÜŞLERİ
Üye … ve Üye …:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 21’inci maddesinde yer alan;
"Büyükşehir belediyesi teşkilâtı; norm kadro esaslarına uygun olarak genel sekreterlik, daire başkanlıkları ve müdürlüklerden oluşur.
Birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi büyükşehir belediyesi meclisinin kararı ile olur.
Büyükşehir belediyesinde başkan yardımcısı bulunmaz. Hizmetlerin etkili ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için, genel sekretere yardımcı olmak üzere, norm kadroya uygun olarak genel sekreter yardımcısı atanabilir.
Büyükşehir belediyesinde hizmetlerin yürütülmesi belediye başkanı adına onun direktifi ve sorumluluğu altında mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik plânına ve yıllık programlarına uygun olarak genel sekreter ve yardımcıları tarafından sağlanır." şeklindeki hükümle, büyükşehir belediyesi teşkilatının oluşumu düzenlenmiş ve bu düzenlemede büyükşehir belediyelerinde “belediye başkan yardımcısı” bulunmayacağı açıkça ifade edilmiştir.
Dolayısıyla, Belediye Meclis Üyesinin Belediye Başkan Yardımcısı olarak görevlendirilmesi ve aylık ödenek verilmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, temyiz talebinin reddedilerek tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.
437 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesiyle, ... Büyükşehir Belediyesinin norm kadrosunda eş başkan sıfatıyla “Belediye Başkan Yardımcılığı” kadrosu bulunmamasına rağmen, Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Başkan Yardımcısı (eş başkan) olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi, kararı verilmiştir.
[Evveliyatında; 22.11.2017 tarih ve 251 sayılı İlamın 3’üncü maddesiyle; “Mevcut sorumluların yanı sıra belediye başkan yardımcısı ödeneğinin ödenmesine dayanak gösterilen Belediye Meclisinin 17.07.2014 tarih ve 102 sayılı kararında imzası bulunan Belediye Meclisi üyeleri ile diğer sorumluların da savunması alınarak ek raporla bildirilmesine değin ödemeler tutarı toplamı … TL’nin hüküm dışı bırakılması …” kararı verilmiş olup, konuyla ilgili olarak gerekli değerlendirmeler yapılarak düzenlenen Ek Rapor’un ... Daireye havale edilmesi sonrasında yapılan yargılama sonucunda verilen; “Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Başkan Yardımcısı (eş başkan) olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi” kararına karşı temyiz başvurusu yapılmıştır]
Daire Ek İlamı 2’nci maddesinde “Harcama Yetkilisi” sıfatıyla sorumlu tutulan … (Dosya No: 54360) adına vekili Av. … temyiz başvurusunda bulunmuştur.
Esasa İlişkin Birincil Mevzuat ve Değerlendirme
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir belediyesinin giderleri” başlıklı 24’üncü maddesinde;
“Büyükşehir belediyesinin giderleri şunlardır:
a) Belediye hizmet binaları ve tesislerin temini, bakım ve onarımı için yapılan giderler.
b) Belediye personeline ve belediyenin seçilmiş organlarının üyelerine ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin eğitim ile diğer giderler.
c) İlçe (…) belediyeleri ile bağlı kuruluşlara yapacakları yardımlar ve ortak proje giderleri.
d) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.
e) Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılacak giderler.
f) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.
g) Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili ortaklık payı ile üyelik aidatı giderleri.
h) Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler.
i) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri.
j) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile engellilere yapılacak sosyal hizmet ve yardımlar.
k) Dava takip ve icra giderleri.
l) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.
m) Avukatlık, danışmanlık ve denetim ödemeleri.
n) Bu Kanunda büyükşehir belediyesine verilen görevlerle sınırlı olarak, yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kuruluşlar ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri.
o) Spor, sosyal, kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.
p) Büyükşehir belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve araştırması giderleri.
r) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler.”,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de;
“Norm kadrosunda belediye başkan yardımcısı bulunan belediyelerde norm kadro sayısına bağlı kalınmaksızın; belediye başkanı, zorunlu gördüğü takdirde, nüfusu 50.000'e kadar olan belediyelerde bir, nüfusu 50.001-200.000 arasında olan belediyelerde iki, nüfusu 200.001-500.000 arasında olan belediyelerde üç, nüfusu 500.000 ve fazla olan belediyelerde dört belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilir ve taleplerine göre bir sosyal güvenlik kurumu ile ilişkilendirilir. Bu şekilde görevlendirme, memuriyete geçiş, sözleşmeli veya işçi statüsünde çalışma dâhil ilgililer açısından herhangi bir hak teşkil etmez ve belediye meclisinin görev süresini aşamaz. Sosyal güvenlik prim ve benzeri giderlerden kurum karşılıkları belediye bütçesinden karşılanır.”
Hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere göre, norm kadrosunda Belediye Başkan Yardımcısı bulunan belediyelerde, belediye başkanı, belediye meclis üyesini belediye başkan yardımcısı olarak görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilen meclis üyelerine belediye başkanına verilen ödeneğin 2/3'ünü aşmamak üzere belediye meclisi tarafından belirlenecek aylık ödenek verilebilir. Ancak, Norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla belediye başkan yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın anılan hükümlere aykırı olarak belediye başkan yardımcısı “eş başkan” olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi hukuken mümkün değildir. Bu nedenle ilam hükmü esas yönünden mevzuata uygundur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmüne,
Aynı Kanun’un “Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde de;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümlerden anlaşıldığı üzere, mali işlemlerde meydana gelebilecek mevzuata aykırılık ve hataların düzeltilmesi, öncelikli olarak bu işlemleri gerçekleştiren harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğundadır.
14.06.2007 tarih ve 5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurul Kararı’nın “III- SORUMLULAR” başlığı altında düzenlenen “3. Harcama Yetkilileri” bölümünde;
“… Bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme 5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin, harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.
Mevzuatın yukarıda belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme yapılması ile son bulmaktadır.
5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana çıkmaktadır.
Kanunda harcama yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştay’a hesap verme sorumluluğu bulunmaktadır.” hükmüne,
“4. Gerçekleştirme Görevlileri” bölümünün “a) Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu” kısmında da;
“… Harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol edeceklerdir.
Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur” hükümlerine yer verilmiştir.
5018 sayılı Kanun ve yukarıda belirtilen Sayıştay Genel Kurul Kararı uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama işlemi, nitelik itibarıyla hukuka aykırılık taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar. Bu bağlamda, norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcısı kadrosu bulunmamasına rağmen, söz konusu kadroda görevlendirilen Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesine aylık ödenek verilmesinin, 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinde belirtilen “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kapsamında kamu zararı niteliğinde olduğu ve bu kamu zararından, ödeme sürecinde düzenlenen ödeme emri belgelerini “harcama yetkilisi” ve “gerçekleştirme görevlisi” sıfatıyla imzalayanların da sorumlu olduğu açıktır.
Sorumluluk yönünden değerlendirme
a) Daire asıl İlam ve Ek İlam hükümleri
Daire tarafından, 251 sayılı İlamın 3’üncü maddesiyle; “Mevcut sorumluların yanı sıra belediye başkan yardımcısı ödeneğinin ödenmesine dayanak gösterilen Belediye Meclisinin 17.07.2014 tarih ve 102 sayılı kararında imzası bulunan Belediye Meclisi üyeleri ile diğer sorumluların da savunması alınarak ek raporla bildirilmesine değin ödemeler tutarı toplamı … TL’nin hüküm dışı bırakılması …” kararı verilmiş olup, kararda imzası bulunan Belediye Meclis üyelerine de kamu zararı oluştuğu iddiasıyla sorgu tebliğ edildiği ve fakat hiçbir meclis üyesinin sorguya cevap/savunma göndermediği, 437 sayılı Ek İlamın 6’ncı sayfasında yazılı olmakla birlikte, temyiz başvurusuna konu edilen işbu Ek İlam hükmünde meclis üyeleri sorumluluğa dahil edilmemiştir.
b) Temyiz dilekçesinde sorumluluğa ilişkin olarak yapılan itiraz
5018 s. Kanun’un 31’inci maddesi hükmü gerekçe gösterilerek, Büyükşehir Belediyesi Meclisi’nin aldığı karar neticesinde Belediye Başkan Yardımcısı seçilip kendisine ödeme yapılmasına karar verilen ...’ a yapılan bu ödenmenin hukuka aykırı olması halinde dahi, harcama yetkilisi …’ in sorumlu tutulmaması gerektiğini, 5018 sayılı Kanun’da da belirtildiği üzere; kanunen yetkili bir mercii tarafından alınan kararlardan dolayı harcama yetkililiğinden doğan sorumluluğun, söz konusu kararı alan kurul, komite veya komisyona da ait olacağının açık olduğu, belirtilmiştir.
c) Meclis üyelerinin sorumluluğu
5018 sayılı Kanun’un ‘Kamu zararı’ başlıklı 71’inci maddesinde;
“Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.
…
Kamu zararının, bu zarara neden olan kamu görevlisinden veya diğer gerçek ve tüzel kişilerden tahsiline ilişkin usül ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükümleri bulunmaktadır.
Bu hükme göre, kamu zararına, kamu görevlisi tarafından neden olunması gerekmektedir. Kamu zararı, zarara kastı, kusuru veya ihmali sonucu neden olan kamu görevlisinden ve diğer ilgililerden tahsil edilebilecektir.
Sayıştay Genel Kurulunun 14.06.2007 tarih ve 5189 sayılı Kararında; “Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait olacağına” karar verilmiştir.
19.10.2006 tarih ve 26324 sayılı Resmî Gazete’ de yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in ‘Sorumluluk’ başlıklı 5’inci maddesinde;
“…, kamu görevlileri; kamu kaynaklarının etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, yönetilmesinden, kullanılmasından, korunmasından, kötüye kullanılmaması ve her an hizmete hazır bulundurulması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludurlar.” hükmüne yer verilerek, kamu görevlilerinin kamu kaynaklarına ilişkin sorumlulukları düzenlenmiştir.
Üyelerinden birinin Belediye Başkan Yardımcısı eş başkan görevine getirilmesine ve bu kişinin alacağı ödeneğin ödemesine ilişkin iradenin imzalanmak suretiyle açıkça yer aldığı Belediye Meclis kararının mali sonuçları olduğundan, 5018 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen hükmü nedeniyle, Belediye Meclisi üyelerinin, aldıkları/onay verdikleri bir karar dolayısıyla kendilerine “mali sorumluluk” atfedilip edilemeyeceği konusunda, detaylı bir değerlendirme ve akabinde de sorumluluk tespiti yapılması gerekmektedir.
Belediye Meclisi üyeleri, yasal görevleri yerine getirirken (Meclis gündemindeki konularla alakalı hususlarda kanaat oluştururken; karar alma ve oylama aşamasında) ilgili mevzuat hükümlerini göz önünde bulundurmak yani, hukuka uygun davranmak zorundadır.
Belediye Meclis üyelerinin, imzaladıkları Meclis kararları ile kamu kaynaklarına ilişkin yetki kullandıkları ve bundan dolayı da Belediye bütçesini doğrudan ilgilendiren/mali sonuçları olan işlemlerin gerçekleştirilmesini sağlamış olmaları nedeniyle, Sayıştay’a karşı mali sorumlulukları söz konusudur.
Somut olayda, ... Büyükşehir Belediyesi’nin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen, Belediye Meclis üyesi ...’ ın, Belediye Meclisi’nin aldığı 17.07.20214 tarih ve 102 sayılı karar ile Belediye Başkan Yardımcısı seçildiği ve aynı karar ile Belediye Başkan Yardımcısına ödenecek maaşın, belediye başkanı maaşının 2/3’ü olarak ayrıntılı düzeyde belirlendiği görülmektedir. Bu kararın, konuya ilişkin bir “ilke kararı” veya konunun genel anlamda sınırlarını belirleyen soyut nitelikli bir metin olmadığı, açıkça anlaşılmaktadır.
Sonuç olarak, Büyükşehir Belediyesi’nin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcılığı kadrosu bulunmamasına rağmen, Meclis tarafından Belediye Başkan Yardımcılığı görevine seçilen ...’ a yasal dayanağı bulunmaksızın Belediye bütçesinden ödeme yapılması; bu ödemeye “dayanak” niteliğindeki Belediye Meclisi tarafından alınan 17.07.20214 tarih ve 102 sayılı Karar’ın kişiye dönük, açıkça öngörülebilir ve doğrudan sonucudur.
Ödemelere ilişkin olarak Belediye Meclisi’nce alınan Kararın harcama talimatı niteliği taşıması nedeniyle işlemin mevzuata uygunluğu konusundaki sorumluluğun, sadece, ödeme evrakını harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayan görevlilere atfedilmesinin, hakkaniyetli olmayacaktır.
Söz konusu Meclis kararı ve bu karar dayanılarak yapılan ödeme sonucunda, kanuni gerekçesi olmayan ödemeler gerçekleşmiş olup, oluşan kamu zararından, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi ile birlikte Belediye Meclis Üyelerinin de yukarıda açıklanan illiyet bağı dahilinde sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla;
... Büyükşehir Belediyesinin norm kadrosunda “eş başkan” sıfatıyla Belediye Başkan Yardımcısı kadrosu bulunmamasına rağmen, Büyükşehir Belediye Meclisi Üyesi ...’ın Belediye Meclisi Kararıyla, Belediye Başkan Yardımcısı “eş başkan” olarak görevlendirilerek aylık ödenek verilmesi sonucu oluşan toplam … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesi yönündeki Daire Ek İlam hükmünün, sorumluluk yönünden BOZULMASINA ve yukarıda açıklanan gerekçelerle, Meclis Üyelerinin de sorumluluk durumlarının değerlendirilerek yeniden hüküm tesisini teminen dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE (Üye … ve Üye …’in aşağıda yazılı karşı oylarına/azınlık görüşlerine karşı) oyçokluğuyla,
Karar verildiği 20.11.2024 tarih ve 57518 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
KARŞI OYLAR/AZINLIK GÖRÜŞLERİ
Üye … ve Üye …:
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 21’inci maddesinde yer alan;
"Büyükşehir belediyesi teşkilâtı; norm kadro esaslarına uygun olarak genel sekreterlik, daire başkanlıkları ve müdürlüklerden oluşur.
Birimlerin kurulması, kaldırılması veya birleştirilmesi büyükşehir belediyesi meclisinin kararı ile olur.
Büyükşehir belediyesinde başkan yardımcısı bulunmaz. Hizmetlerin etkili ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için, genel sekretere yardımcı olmak üzere, norm kadroya uygun olarak genel sekreter yardımcısı atanabilir.
Büyükşehir belediyesinde hizmetlerin yürütülmesi belediye başkanı adına onun direktifi ve sorumluluğu altında mevzuat hükümlerine, belediyenin amaç ve politikalarına, stratejik plânına ve yıllık programlarına uygun olarak genel sekreter ve yardımcıları tarafından sağlanır." şeklindeki hükümle, büyükşehir belediyesi teşkilatının oluşumu düzenlenmiş ve bu düzenlemede büyükşehir belediyelerinde “belediye başkan yardımcısı” bulunmayacağı açıkça ifade edilmiştir.
Dolayısıyla, Belediye Meclis Üyesinin Belediye Başkan Yardımcısı olarak görevlendirilmesi ve aylık ödenek verilmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, temyiz talebinin reddedilerek tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.