SayıştaySayıştay Daire Kararı475
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
İlam No310
Madde No3
Yılı2018
Personelin Gerekli Şartları Haiz Olmadan Sınavsız Olarak Zabıta Müdürlüğü Kadrosuna Atanması
...’un, ... Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmaktayken, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna gerekli şartları haiz olmadan sınavsız olarak atanması ve kendisine bu müdürlüğün mali haklarının ödenmesi sonucu toplam ...TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.
Esasa ilişkin olarak;
14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinin birinci fıkrasında, özel kalem müdürlüğü ile birlikte istisnai memurluk olarak kabul edilen diğer kadro ve görevler sayılmış olup aynı maddenin ikinci fıkrasında:
“Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıdaki hükme göre; özel kalem müdürlüğü gibi istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılamayacaktır. Bunun sonucu olarak, istisnai memuriyet kadrolarında görev yapan memurların Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te düzenlenen kadrolara atanmaları ancak Yönetmelik’te belirlenen şartların sağlanması koşuluyla gerçekleştirilebilecektir.
04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve ...’un Zabıta Müdürü kadrosuna atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21 inci maddesinde, “(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” denilerek zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri anılan Yönetmelik hükümlerinden istisna tutulmuştur.
Nitekim 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Zabıtanın görev ve yetkileri” başlıklı 51 inci maddesinde de:
“…Belediye zabıta teşkilâtının çalışma usûl ve esasları, çalışanların görev ve yetkileri, memurluğa alınması için taşımaları gereken nitelikler, alacakları meslek içi eğitim, görevde yükselme, giyecekleri kıyafet ve savunma amaçlı olarak kullanacakları aletler ile zabıta teşkilâtında hizmet gereklerine göre oluşturulacak birimler, İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediye, bu yönetmeliğe aykırı olmamak üzere ek düzenlemeler yapabilir…”
denilerek zabıta memurlarının nitelikleri, görevde yükselme ve mesleki eğitimleri, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarının ayrı bir yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür.
Söz konusu düzenlemeye istinaden İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan ve 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin;
“Kadro ve unvanlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” ,
Aynı Yönetmeliğin, “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinde de;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
(…)
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”
denilmektedir.
Yönetmeliğin yukarıda yer verilen 6 ncı maddesinde zabıta müdürü kadrosu, belediye zabıta teşkilatının personel kadro ve unvanları arasında sayılmış, bu kadro, zabıta personelinin görevde yükselme şartlarının düzenlendiği 17 nci maddesinin birinci fıkrasından muaf tutulmuş, mezkûr maddenin ikinci fıkrasındaki hizmet sürelerinin belirlenmesinde en az iki yıllık hizmet süresinin zabıta teşkilatında geçmiş olması hükmüne ise tabi tutulmuştur.
Zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Yönetmeliğin 17 nci maddesiyle ilgili olarak, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün görevde yükselmeye tabi tutulmadığı gerekçesiyle ve iptali istemiyle Danıştay On ikinci Dairesinde açılan davada Dairece 20.04.2010 tarihli ve E:2007/2180, K:2010/2167 sayılı Kararı ile davanın reddine karar verilmiş, bu Kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 12.12.2013 tarihli ve E:2010/2799, K:2013/4540 sayılı Kararında da;
“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 maddesinin 1 fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında. "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” ifadelerine yer verilmek suretiyle Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı onanmış ve bu Karara yönelik karar düzeltilmesi istemiyle yapılan başvuru, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2015 tarihli ve E:2014/5104, K:2015/1016 sayılı Kararıyla reddedilerek kesinleşmiş, dolayısıyla zabıta müdürlüğü kadrosuna atanacak personelin “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olunması hükmünden muaf olup olmadığı konusundaki” tereddütlere son verilmiştir.
Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamanın geçerli olması için ilgili personelin atamanın yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “en az iki yılını zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartını sağlaması gerekmektedir.
...’un hizmet belgesi ve atama onayının incelenmesinde; … tarihinde … Üniversitesi Eğitim Fakültesi Sınıf Öğretmenliği bölümünden mezun olduğu, … tarihinde Merkez Profilo İlköğretim Okulu öğretmeni olarak memuriyete başladığı, … tarihinde ... Belediyesine Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni kadrosuna naklen atandığı, … tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdürü kadrosuna atandığı, … tarihinde ise Zabıta Müdürü kadrosuna “hizmet süresinin en az iki yılını zabıta teşkilatında geçirme şartını” haiz olmadan atandığı görülmüştür.
İlgilinin eski görevi olan Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunun 657 sayılı Kanun’un 58 inci maddesine göre istisnai memuriyet olması ve istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmadığından, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yapılan atama, ilgilinin “en az iki yılını zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartını sağlamamasından dolayı mevzuata aykırıdır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle mevzuata açıkça aykırı olan bu atama açık hata niteliğinde bir hata olup, süre kaydı aranmaksızın idaresince her zaman geri alınabilecektir.
Bununla birlikte sorumluların savunmalarında yer alan Sayıştay Temyiz Kurulunun 18.01.2017 tarih, 42614 tutanak, 40779 dosya numaralı kararı sadece içeriğindeki somut olaya ilişkin verilen bir karar niteliğindedir. Savunmalarda Mülkiye Başmüfettişi tarafından özel kalem müdürlüklerinden yapılan atamalarla ilgili hazırlanan raporda Belediye ve Bağlı Kuruluşlar ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/b maddesinde yer alan “Yerel yönetimlerde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya daha alt düzeydeki görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan genel hükümlere göre atama yapılabilir.” hükmünün yer aldığı belirtilmişse de denetimin ait olduğu yıl olan 2018 yılında yürürlükte olan Yönetmelikte böyle bir düzenleme olmadığından, savunmada madde hükmü belirtilen Yönetmelik denetimin ait olduğu yıl olan 2018 yılından sonra 2020 yılında yayınlanmış bir yönetmelik olduğundan, 2018 yılında yapılan atama işlemleri açısından bağlayıcı değildir.
Sonuç itibarıyla , mevzuata aykırı bu atama sonucu, ilgiliye, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna atanmadan önce bulunduğu kadro olan veri hazırlama ve kontrol işletmeninin mali hakları yerine daha yüksek tutardaki Müdür kadrosuna ait mali haklar ödendiğinden, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk hususuna ilişkin olarak;
03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun; “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin birinci fıkrası (j) bendi ile “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır.” hükümleri gereği, Belediye Başkanının belediye personelini atama görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ödeme emri belgeleri ve eklerinin incelenmesi neticesinde, sınav şartını sağlamadan görevde yükselme suretiyle yapılan asaleten atamanın, görev başındaki Belediye Başkanı tarafından yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla atamayı yapan Belediye Başkanının söz konusu kamu zararının oluşmasında sorumluluğu bulunmaktadır.
Ayrıca, atama belgesini imzalamak ve paraflamak suretiyle atama sürecinde yer alan diğer kamu görevlilerinin de bu eylemleri sebebiyle söz konusu atama işlemi üzerine yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,
Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.
Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı olarak gerçekleştirilen atama sonucunda meydana gelmiştir. Rapor’da, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak ödeme emirlerinde imzaları bulunan kamu görevlilerine sorumluluk tevcih edilmiş ise de, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre atama onayı, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklendiğinden atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde de imzaları olan Harcama Yetkilisinin ve Gerçekleştirme Görevlisinin aynı zamanda Rapora konu maddeye ilişikli ödeme emri belgelerinde de Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzaları var ise, imzalarının olduğu ödeme emri belgesine ait kamu zararında sorumluluğa dahil edileceklerdir.
Buna göre;
...’un … tarihinde Zabıta Müdürlüğüne atamasını yapan Diğer Sorumlu (…) … ile atanma sürecinde atama belgesini imzalayan ve paraflayan Diğer Sorumlular (…) … ve (…) …’ün sorumluluğu bulunmaktadır.
Sorumlular savunmalarında T.C. Sayıştay 3.Dairesinin 02/12/2022 tarih ve 179-126 ilam no ve 18/10/2022 Karar tarih ve 413 Karar No’lu ilamın 48 inci sayfasında Gerçekleştirme Görevlisinin atama belgesini görme ve doğruluğunu araştırma imkanı bulunmadığı dikkate alındığında Gerçekleştirme Görevlilerine herhangi bir kusur atfedilmesine dolayısıyla ortaya çıkan kamu zararından gerçekleştirme görevlisine sorumluluk yüklenmesine imkan bulunmadığını belirterek Gerçekleştirme Görevlisinin idari sorumluluğu olmadığına dair 3. Daire Başkanlığı tarafından verilen emsal karar bulunduğunu iddia etseler de ilişikli ödeme emri belgelerinde Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzası olan …’ın, ...’un … tarihinde Zabıta Müdürlüğü atamasını müteakip ilk ödeme emri belgesinde de Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzası olduğundan, imzasının bulunduğu ödeme emirleri ile sınırlı sorumluluğu bulunmaktadır. Bununla birlikte; hem ilişikli ödeme emri belgelerinde hem de ...’un Zabıta Müdürlüğüne atamasının yapıldığı … tarihini müteakip ilk ödeme emri belgesinde Harcama Yetkilisi olarak imzası bulunan ve aynı zamanda ahiz olan ...’un Harcama Yetkilisi olarak, imzasının bulunduğu ödeme emirleri ile sınırlı sorumluluğu bulunmaktadır.
Rapor’da, (…) …’in de oluşan kamu zararından sorumlu olduğu iddia edilmişse de; ilgilinin eyleminin, bahse konu atama onayının yazım işlemini yapmaktan ibaret olması ve bu eylem ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmaması nedenleriyle sorumluluğu bulunmamaktadır.
Buna göre ... TL kamu zararının, hem ahiz hem de Harcama Yetkilisi (…) ..., Gerçekleştirme Görevlisi (…) …, Diğer Sorumlulardan (…) …, (…) … ve (…) …’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
...’un, ... Belediyesinde Özel Kalem Müdürü olarak görev yapmaktayken, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna gerekli şartları haiz olmadan sınavsız olarak atanması ve kendisine bu müdürlüğün mali haklarının ödenmesi sonucu toplam ...TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler değerlendirilmiştir.
Esasa ilişkin olarak;
14.07.1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun “İstisnai memurluklar” başlıklı 59 uncu maddesinin birinci fıkrasında, özel kalem müdürlüğü ile birlikte istisnai memurluk olarak kabul edilen diğer kadro ve görevler sayılmış olup aynı maddenin ikinci fıkrasında:
“Birinci fıkrada sayılan memurların bulundukları bu kadrolar emeklilik aylığının hesabında ve diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmaz. Bu görevlerde bulunan memurların emeklilik kıdemleri yürümekte devam eder.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıdaki hükme göre; özel kalem müdürlüğü gibi istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılamayacaktır. Bunun sonucu olarak, istisnai memuriyet kadrolarında görev yapan memurların Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’te düzenlenen kadrolara atanmaları ancak Yönetmelik’te belirlenen şartların sağlanması koşuluyla gerçekleştirilebilecektir.
04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve ...’un Zabıta Müdürü kadrosuna atamasının yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21 inci maddesinde, “(1) Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” denilerek zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri anılan Yönetmelik hükümlerinden istisna tutulmuştur.
Nitekim 03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Zabıtanın görev ve yetkileri” başlıklı 51 inci maddesinde de:
“…Belediye zabıta teşkilâtının çalışma usûl ve esasları, çalışanların görev ve yetkileri, memurluğa alınması için taşımaları gereken nitelikler, alacakları meslek içi eğitim, görevde yükselme, giyecekleri kıyafet ve savunma amaçlı olarak kullanacakları aletler ile zabıta teşkilâtında hizmet gereklerine göre oluşturulacak birimler, İçişleri Bakanlığının görüşü alınarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediye, bu yönetmeliğe aykırı olmamak üzere ek düzenlemeler yapabilir…”
denilerek zabıta memurlarının nitelikleri, görevde yükselme ve mesleki eğitimleri, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarının ayrı bir yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür.
Söz konusu düzenlemeye istinaden İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan ve 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin;
“Kadro ve unvanlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” ,
Aynı Yönetmeliğin, “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinde de;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
(…)
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.”
denilmektedir.
Yönetmeliğin yukarıda yer verilen 6 ncı maddesinde zabıta müdürü kadrosu, belediye zabıta teşkilatının personel kadro ve unvanları arasında sayılmış, bu kadro, zabıta personelinin görevde yükselme şartlarının düzenlendiği 17 nci maddesinin birinci fıkrasından muaf tutulmuş, mezkûr maddenin ikinci fıkrasındaki hizmet sürelerinin belirlenmesinde en az iki yıllık hizmet süresinin zabıta teşkilatında geçmiş olması hükmüne ise tabi tutulmuştur.
Zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Yönetmeliğin 17 nci maddesiyle ilgili olarak, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün görevde yükselmeye tabi tutulmadığı gerekçesiyle ve iptali istemiyle Danıştay On ikinci Dairesinde açılan davada Dairece 20.04.2010 tarihli ve E:2007/2180, K:2010/2167 sayılı Kararı ile davanın reddine karar verilmiş, bu Kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 12.12.2013 tarihli ve E:2010/2799, K:2013/4540 sayılı Kararında da;
“Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17 maddesinin 1 fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü görevde yükselmenin dışında tutulmuştur. Ancak aynı maddenin son fıkrasında. "Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68. maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.” ifadelerine yer verilmek suretiyle Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı onanmış ve bu Karara yönelik karar düzeltilmesi istemiyle yapılan başvuru, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2015 tarihli ve E:2014/5104, K:2015/1016 sayılı Kararıyla reddedilerek kesinleşmiş, dolayısıyla zabıta müdürlüğü kadrosuna atanacak personelin “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olunması hükmünden muaf olup olmadığı konusundaki” tereddütlere son verilmiştir.
Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamanın geçerli olması için ilgili personelin atamanın yapıldığı tarihte yürürlükte bulunan Belediye Zabıta Yönetmeliğinin “Görevde yükselme şartları” başlıklı 17 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “en az iki yılını zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartını sağlaması gerekmektedir.
...’un hizmet belgesi ve atama onayının incelenmesinde; … tarihinde … Üniversitesi Eğitim Fakültesi Sınıf Öğretmenliği bölümünden mezun olduğu, … tarihinde Merkez Profilo İlköğretim Okulu öğretmeni olarak memuriyete başladığı, … tarihinde ... Belediyesine Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni kadrosuna naklen atandığı, … tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdürü kadrosuna atandığı, … tarihinde ise Zabıta Müdürü kadrosuna “hizmet süresinin en az iki yılını zabıta teşkilatında geçirme şartını” haiz olmadan atandığı görülmüştür.
İlgilinin eski görevi olan Özel Kalem Müdürlüğü kadrosunun 657 sayılı Kanun’un 58 inci maddesine göre istisnai memuriyet olması ve istisnai memuriyet kadrolarında görev yapmış kişiler için, söz konusu kadrolar, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmadığından, Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yapılan atama, ilgilinin “en az iki yılını zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartını sağlamamasından dolayı mevzuata aykırıdır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle mevzuata açıkça aykırı olan bu atama açık hata niteliğinde bir hata olup, süre kaydı aranmaksızın idaresince her zaman geri alınabilecektir.
Bununla birlikte sorumluların savunmalarında yer alan Sayıştay Temyiz Kurulunun 18.01.2017 tarih, 42614 tutanak, 40779 dosya numaralı kararı sadece içeriğindeki somut olaya ilişkin verilen bir karar niteliğindedir. Savunmalarda Mülkiye Başmüfettişi tarafından özel kalem müdürlüklerinden yapılan atamalarla ilgili hazırlanan raporda Belediye ve Bağlı Kuruluşlar ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/b maddesinde yer alan “Yerel yönetimlerde ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya daha alt düzeydeki görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan genel hükümlere göre atama yapılabilir.” hükmünün yer aldığı belirtilmişse de denetimin ait olduğu yıl olan 2018 yılında yürürlükte olan Yönetmelikte böyle bir düzenleme olmadığından, savunmada madde hükmü belirtilen Yönetmelik denetimin ait olduğu yıl olan 2018 yılından sonra 2020 yılında yayınlanmış bir yönetmelik olduğundan, 2018 yılında yapılan atama işlemleri açısından bağlayıcı değildir.
Sonuç itibarıyla , mevzuata aykırı bu atama sonucu, ilgiliye, Özel Kalem Müdürlüğü kadrosuna atanmadan önce bulunduğu kadro olan veri hazırlama ve kontrol işletmeninin mali hakları yerine daha yüksek tutardaki Müdür kadrosuna ait mali haklar ödendiğinden, 10.12.2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk hususuna ilişkin olarak;
03.07.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun; “Belediye başkanının görev ve yetkileri” başlıklı 38 inci maddesinin birinci fıkrası (j) bendi ile “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır.” hükümleri gereği, Belediye Başkanının belediye personelini atama görev ve yetkisi bulunmaktadır. Ödeme emri belgeleri ve eklerinin incelenmesi neticesinde, sınav şartını sağlamadan görevde yükselme suretiyle yapılan asaleten atamanın, görev başındaki Belediye Başkanı tarafından yapıldığı görülmüştür. Dolayısıyla atamayı yapan Belediye Başkanının söz konusu kamu zararının oluşmasında sorumluluğu bulunmaktadır.
Ayrıca, atama belgesini imzalamak ve paraflamak suretiyle atama sürecinde yer alan diğer kamu görevlilerinin de bu eylemleri sebebiyle söz konusu atama işlemi üzerine yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer taraftan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,
Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.
Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı olarak gerçekleştirilen atama sonucunda meydana gelmiştir. Rapor’da, Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak ödeme emirlerinde imzaları bulunan kamu görevlilerine sorumluluk tevcih edilmiş ise de, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre atama onayı, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine eklendiğinden atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde de imzaları olan Harcama Yetkilisinin ve Gerçekleştirme Görevlisinin aynı zamanda Rapora konu maddeye ilişikli ödeme emri belgelerinde de Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzaları var ise, imzalarının olduğu ödeme emri belgesine ait kamu zararında sorumluluğa dahil edileceklerdir.
Buna göre;
...’un … tarihinde Zabıta Müdürlüğüne atamasını yapan Diğer Sorumlu (…) … ile atanma sürecinde atama belgesini imzalayan ve paraflayan Diğer Sorumlular (…) … ve (…) …’ün sorumluluğu bulunmaktadır.
Sorumlular savunmalarında T.C. Sayıştay 3.Dairesinin 02/12/2022 tarih ve 179-126 ilam no ve 18/10/2022 Karar tarih ve 413 Karar No’lu ilamın 48 inci sayfasında Gerçekleştirme Görevlisinin atama belgesini görme ve doğruluğunu araştırma imkanı bulunmadığı dikkate alındığında Gerçekleştirme Görevlilerine herhangi bir kusur atfedilmesine dolayısıyla ortaya çıkan kamu zararından gerçekleştirme görevlisine sorumluluk yüklenmesine imkan bulunmadığını belirterek Gerçekleştirme Görevlisinin idari sorumluluğu olmadığına dair 3. Daire Başkanlığı tarafından verilen emsal karar bulunduğunu iddia etseler de ilişikli ödeme emri belgelerinde Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzası olan …’ın, ...’un … tarihinde Zabıta Müdürlüğü atamasını müteakip ilk ödeme emri belgesinde de Gerçekleştirme Görevlisi olarak imzası olduğundan, imzasının bulunduğu ödeme emirleri ile sınırlı sorumluluğu bulunmaktadır. Bununla birlikte; hem ilişikli ödeme emri belgelerinde hem de ...’un Zabıta Müdürlüğüne atamasının yapıldığı … tarihini müteakip ilk ödeme emri belgesinde Harcama Yetkilisi olarak imzası bulunan ve aynı zamanda ahiz olan ...’un Harcama Yetkilisi olarak, imzasının bulunduğu ödeme emirleri ile sınırlı sorumluluğu bulunmaktadır.
Rapor’da, (…) …’in de oluşan kamu zararından sorumlu olduğu iddia edilmişse de; ilgilinin eyleminin, bahse konu atama onayının yazım işlemini yapmaktan ibaret olması ve bu eylem ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunmaması nedenleriyle sorumluluğu bulunmamaktadır.
Buna göre ... TL kamu zararının, hem ahiz hem de Harcama Yetkilisi (…) ..., Gerçekleştirme Görevlisi (…) …, Diğer Sorumlulardan (…) …, (…) … ve (…) …’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine, anılan Kanunun 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.