SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57167
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire6
Dosya No49427
Yılı2018
Konu: Büyükşehir belediyesinde çalışan memurun görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavına girmeden Su ve Kanalizasyon İdaresinde şube müdürü kadrosuna atanması, daha sonra yeniden Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna naklen atanması.
4- 184 İlam sayılı Daire Kararının 61’inci maddesiyle, ... Büyükşehir Belediyesinde tekniker olarak görev yaparken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğündeki (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve sınava girmeden atandıktan sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanan ...’ın, bu atamasının mevzuata aykırı olması sonucu oluşan … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir. Kararda sorumlu tutulanlar: Atanma işlemini teklif eden, arz eden, onaylayan kamu görevlileridir.
18.10.2023 tarih ve 55996 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 11’inci maddesiyle, Daire Kararının 61’inci maddesinin Tasdikine karar verilmiştir.
Daire Kararında sorumlu tutulan ... (Genel Sekreter) ve ... (Genel Sekreter Yardımcısı) tarafından karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
Esas yönünden inceleme
Somut uygulama
... ... Büyükşehir Belediyesinde tekniker kadrosunda bulunurken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve sınava girmeden atandıktan sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanmıştır.
Mevzuat
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 1’inci maddesinde: “Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 2’nci maddesinde: “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.” denilmektedir.
Yönetmelik’in “Dayanak” kenar başlıklı 3’üncü maddesinde: “Bu Yönetmelik, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 15/3/1999 tarihli ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 5’inci maddesinin ilk fıkrasında görevde yükselmeye tabi kadrolar sayılmıştır. İlk maddenin a.1 bendinde yönetim hizmetleri grubunda yer alan müdür ve şube müdürü kadrolarının görevde yükselmeye tabi olduğu belirtilmektedir.
Yönetmelik’in “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” kenar başlıklı 6’ncı maddesinde:
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.
b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 7’nci maddesinde görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar, 8’inci maddesinde unvan değişikliği sınavına tabi olan kadrolara atanacaklarda aranacak genel şartlar, 9’uncu maddesinde unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar sayılmıştır.
Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde: “Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.” denilmektedir.
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinin son fıkrasında: “İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyük Şehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.” denilmektedir.
Kanun’un ek 5’inci maddesinde: “Bu Kanun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanır.” denilmektedir.
Kanun’un “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9’uncu maddesinin (m) fıkrasında “Genel Müdürün önerisi üzerine Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı, 1 inci Hukuk Müşaviri, daire başkanları Uzman Tabip, daire başkan yardımcıları, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar ve müfettişlerin atama, nakil, terfi ve işten çıkarılmaları hakkında karar vermek ve sözleşmeli personelin işe alınmalarını onaylamak” yönetim kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
Kanun’un “Teşkilat ve personel” başlıklı 12’nci maddesinde: “Genel Müdürlük, hizmetin gerektirdiği sayıda daire başkanlığı, müdürlük ve bunlara bağlı alt kademe birimlerinden teşekkül eder ve İSKİ'nin ihtisas isteyen kadroları, o ihtisasla ilgili meslek erbabından oluşturulur. Daire başkanları Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı ve 1 inci Hukuk Müşaviri Genel Müdürün teklifi, yönetim kurulunun kararı ve İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanının onayı ile, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinin ilk fıkrasında “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir. Maddenin ikinci fıkrasının g-bendinde “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınan haller arasında sayılmıştır.
Değerlendirme
Bu düzenlemelere göre ... Genel Müdürlüğü ... Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşudur. ... personeli 657 sayılı Kanun hükümlerine tabidir. 2560 sayılı Kanun’un 9 ve 12’nci maddelerinde su ve kanalizasyon idaresi yönetim kuruluna atama yetkisi verilmesi, bu atama yetkisi kullanılırken Yönetmelik’in uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. Nasıl ki 2560 sayılı Kanun’da “Genel Müdürlük, hizmetin gerektirdiği sayıda daire başkanlığı, müdürlük ve bunlara bağlı ait kademe birimlerinden teşekkül eder.” denildiği halde kadroların oluşumunun 5393 sayılı Belediye Kanun’unun 49’uncu maddesine göre hazırlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerine göre belirlenmiş ise, görevde yükselmeye tabi kadrolara da Yönetmelik’e uygun atama yapılması gerekir. 2560 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesinin (m) fıkrasında yer alan “...müdürler, teknik elemanlar, avukatlar ve müfettişlerin atama... ” hükmü ile 12’nci maddesinde yer alan “ ...müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” hükmünün diğer mevzuatta yer alan hiçbir düzenlemeye uyulmadan atama yapılabileceği şeklinde anlamlandırılması mevzuata aykırı olacaktır.
Sorumluların temyiz ve karar düzeltilmesi başvurularına esas dilekçelerde yer alan savunmaların bir kısmının 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’e dayandığı görülmektedir. Oysa ki Sayıştay yargısına konu somut uygulamanın tabi olduğu yönetmelik 18.04.1999 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik değildir.
Sorumluların savunmalarında emsal gösterdikleri idari yargı davalarında 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde “Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; ... b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında, ... istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır. ” hükmü uyarınca İSKİ Genel Müdürlüğü personelinin atamalarda bu Yönetmelik’e tabi olmayacağı belirtilmiştir.
Ayrıca, 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik” dayanak gösterilerek hazırlanan ve 02.02.2000 tarih ve 23952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesindeki: “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak çalışan Devlet memurlarından müdür ve daha alt görevlere görevde yükselme suretiyle atanacaklar hakkında uygulanır.” hükmü uyarınca 2000 yılında yürürlüğe giren bu Yönetmelik İSKİ, ... gibi kuruluşları kapsamamaktaydı.
Belediyede tekniker kadrosunda bulunan ...’ın ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğündeki (...) şube müdürü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeden atandığı 11.03.2016 tarihinde, 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik” [2009 tarihli Yönetmelik] yürürlükte bulunmaktadır. Söz konusu 2009 tarihli Yönetmelik’in 23’üncü maddesinde: “(1) 2/2/2000 tarihli ve 23952 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmektedir. 2009 tarihli Yönetmelik’in “kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.” düzenlemesine göre İSKİ ve ... gibi bağlı kuruluşlar da bu Yönetmelik (2009 tarihli Yönetmelik) kapsamındadır.
Genel Yönetmelik’te yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesinin yorumlanması:
Genel Yönetmelik’in "Kapsam" başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” düzenlemesi nedeniyle, yargılamaya konu atamalarda 2009 tarihli Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağına dair savunmanın reddi gerekir. Şöyle ki:
Genel Yönetmelik’in düzenleme alanı, görevde yükselme ve unvan değişikliği ile ilgilidir. Yönetmelik’teki “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesiyle amaçlanan, özel kanunlarında görevde yükselme ve unvan değişikliğine dair bir düzenleme bulunması durumunda öncelikle bu özel kanundaki düzenlemenin uygulanmasıdır; Özel kanunda düzenleme olmaması halinde genel düzenlemenin uygulanması gerekir; Özel kanun var ancak bu özel kanunda somut konuyla ilgili düzenleme yoksa, bu durumda özel kanun kapsamındaki kamu idarelerinde bu konudaki genel düzenleme uygulanır. İSKİ Kanunu’nun 12’nci maddesi ve diğer maddelerinde görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atamaya dair özel bir düzenleme olmadığından, görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda genel düzenleme niteliğindeki 2009 tarihli Yönetmelik hükümlerinin uygulanması gerekir.
Belirtilmelidir ki, 2009 tarihli Yönetmelik ve 2560 sayılı Kanun’un normlar hiyerarşisinde farklı düzeylerde olması, 2560 sayılı Kanun’da düzenlenmemiş olan görevde yükselme ve unvan değişikliği konularında 2009 tarihli Yönetmelik’in uygulanmasını engelleyici nitelikte değildir. Şöyle ki: 2009 tarihli Yönetmelik’in dayanağı, 3’üncü maddesinde belirtilen Kanunlar ve Genel Yönetmelik’tir. Dolayısıyla somut uygulamada 2560 sayılı Kanun özel kanun olmakla birlikte, bu özel kanunda hüküm bulunmayan görevde yükselme ve unvan değişikliği konularında genel nitelikteki kanunlar olan 657 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un “uygulanmasını sağlamak üzere” (Anayasa m.124/1) 2009 tarihli Yönetmelik çıkarılmıştır. Yani somut uygulamada 2009 tarihli Yönetmelik uygulanmakla, aslında genel kanunlar olan 657 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun uygulanmaktadır.
Buna göre, 2009 tarihli Yönetmelik’in yürürlükte olduğu süre içerisinde yapılan görevde yükselme ve unvan değişikliğini içeren atamalar konusunda, karar düzeltilmesi dilekçeleri ve eklerinde yer alan 2560 sayılı Kanunda görevde yükselme ve unvan değişikliği düzenlenmediği için somut atama işlemlerinin hukuka uygun olduğu yönündeki savunmaların reddi gerekir.
Somut uygulamanın esası:
Ayrıca gözden kaçırılmamalıdır ki, somut uygulama, adı geçen kişinin Belediyede tekniker kadrosunda çalışırken 12 gün sonra yine Belediyede şube müdürü kadrosuna atanmasıdır. Somut uygulamada, adı geçen kişinin Belediyede şube müdürü kadrosuna atanmasında görevde yükselme sınavında başarılı olmak koşulu sağlanmamıştır. Belediyede şube müdürü kadrosuna atama işleminin 2009 tarihli Yönetmelik kapsamında görevde yükselme sınavına tabi olduğu konusunda zaten tereddüt bulunmamaktadır.
Temyiz ve karar düzeltilmesi duruşmaları sırasında sunulan mahkeme kararları:
Kamu İdaresi adına Belediye Avukatı … tarafından duruşma sırasında Sayıştay Daire kararından sonra aynı konuyla ilgili olarak; … Büyükşehir Belediyesi … Genel Müdürlüğündeki personel ve şube müdürlerinden Görevde Yükselme ve Unvan değişikliği sınavı yapılmadan yapılan atamalar için SAYIŞTAY bulgusu çıkarıldığını ve bu bulguya istinaden ilgili personellerin tamamının görevden alındığını, dava açan personelin tamamının görevlerine döndüğünü, … Bölge İdare Mahkemesi 1. İdare Dava Dairesinin, … 2. İdare Mahkemesinin 21.02.2020 tarih ve E:2019/720 K:2020/169 sayılı kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline temyiz yolu kapalı olmak üzere kesin olarak karar verdiğini, … 1. İdare Mahkemesinin 2023/463 esas no.lu kararı ile … Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde şube müdürü olarak çalışan davacının görevden alınması üzerine yapılan işlemin hukuka aykırılığının açık olması ve telafisi güç ve imkânsız zararların doğacağı gerekçesiyle idarenin işleminin yürütmesinin durdurulduğunu, aynı konuda Danıştay 5. Dairesinin 2013/3890 E. 2013/6027 K. sayı ve 20.09.2013 tarihli Kararı bulunduğunu, Sayıştay 6. Dairesi Kararı sonrası, ... Büyükşehir ve ... bünyesindeki mevzuata uygun atanmayan personelin görevden alındığını, ilgili personelin iptal davası açtıklarını ve iptal kararı aldıklarını bildirmişler ve bu mahkemenin (... 2. İdare Mahkemesi) karar örneklerini sunmuşlardır.
23.11.1981 tarihli 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 1’inci maddesi dördüncü fıkrasında: "... Su ve Kanalizasyon İdaresi, ... Büyük Şehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.” düzenlemesi yer almaktadır. Kanunun Ek 5’inci maddesinde bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla ... personelinin de 657 sayılı Kanun ve 2560 sayılı Kanun’a tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Bu çerçevede, görevde yükselme ve unvan değişiklikleri yönetmelikleri açısından sunulan mahkeme kararlarının değerlendirilmesi:
99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, 18.04.1999 tarihli Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. Maddesinde; "Bu Yönetmeliğin, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; ...b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında ... istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı” belirtilmektedir. Yönetmeliğin yayınlanan ilk halinde, “Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, Kurumların, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarla ilgili usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenleyebilecekleri belirtilmektedir. Yönetmeliğin Geçici 2’nci maddesinde de, Kurumların bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren 6 ay içerisinde 15 inci maddede öngörülen yönetmeliklerini çıkaracakları hükme bağlanmıştır.
Bu düzenlemeye dayalı olarak, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan, dayanakları arasında Genel Yönetmeliğin de bulunduğu ve 2.2.2000 tarihinde yürürlüğe giren, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına dair Yönetmeliğin; “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda istihdam edilen memurlarla ilgili düzenlemeler yapılmış, belediyelere bağlı idarelere kapsamda yer verilmemiştir.
Anılan Yönetmelik ile ilgili olarak, … Büyükşehir Belediye Başkanlığının açtığı dava sonucunda Danıştay 5. Dairesinin 2000/4306 Esas 2003/5767 sayılı kararında:
“Davacı Belediye, İçişleri Bakanlığınca çıkarılan ve 2.2.2000 günlü, 23952 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri Ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 1, 2, 5, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 19 ve 20. maddeleri ile bu Yönetmeliğin dayanağı olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin iptali istemiyle dava açmıştır.
Yukarıda yer alan tüm hükümler birlikte değerlendirildiğinde, ilgili Yasa ve Kanun Hükmünde Kararnamelere dayanılarak, devlet memurlarının görevde yükselmelerinde uygulanacak objektif ölçütlerin Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan genel bir yönetmelikle belirlenmesinde ve aynı yönetmeliğin geçici 2. maddesiyle de, belediye memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin yönetmeliğin hazırlanması görevinin, 3152 sayılı Yasayla bu alanda yetkili kılınmış İçişleri Bakanlığına verilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.”
denilerek yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğuna ve uyulması gereken norm olduğuna karar verilmiştir.
02.02.2000 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 04.07.2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren, Mahalli İdareler personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruşlarını kapsadığı belirtilmektedir. “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin (j) bendinde de “Mahalli idare: İl özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları … ifade eder.” şeklinde tanımlanmış ve 2009 yürürlük tarihli Yönetmelikle belediyelere bağlı idareler ilk defa görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliğinin kapsamına alınmıştır.
2009 yürürlük tarihli bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 2.7.2020 tarihli Resmî Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde de, bu Yönetmeliğin belediyeler ve bağlı kuruşlarında görev yapan memurları kapsadığı hükme bağlanmıştır.
Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, belediyeye bağlı kuruluşlarda görev yapan 657 sayılı DMK’ya tabi memurların görevde yükselme işlemleri, ilk defa 4.7.2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren Mahalli İdareler personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ile kapsama alınmış ve 2.7.2020 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren Yönetmelik ile de uygulama devam ettirilmiştir.
Bu itibarla; tarafımıza sunulan mahkeme kararında yer alan “Su ve kanalizasyon idarelerindeki personelin, görevde yükselme yönetmeliklerinde 2020 yılına kadar kapsam dışı bırakıldığına yönelik tespit” isabetli değildir.
Ayrıca Mahkeme Kararında; Genel Yönetmeliğin, "Görevde Yükselme Yönetmelikleri" başlıklı 15. maddesinde 2013 tarihinde yapılan değişiklikle; (6.5.2013-2013/4957 K.) ve bu Yönetmeliğin Geçici 2’nci maddesiyle, Belediyeler ve İl özel idareleri ile diğer kurumlara bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenleme yetkisi verildiği ifade edilmiş ise de, yukarıya alınan Genel Yönetmeliğin 15’nci ve Geçici 2’nci maddesinden anlaşılacağı üzere, bu düzenleme Yönetmeliğin ilk halinde (18.04.1999 tarihli) mevcut idi ve İçişleri Bakanlığı bu yetkisine istinaden bağlı kuruluşlar hariç olmak üzere mahalli idarelerde Görevde Yükselme Yönetmeliğini 2.2.2000 tarihli Resmi Gazetede yayımlamak suretiyle yürürlüğe koymuştur. Dolayısıyla mahkemenin bu tespiti isabetli değildir.
2560 sayılı Kanunun "Teşkilat ve personel" başlıklı 12’nci maddesinde: “Daire başkanları Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı ve 1 inci Hukuk Müşaviri Genel Müdürün teklifi, yönetim kurulunun kararı ve … Büyük Şehir Belediye Başkanının onayı ile, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” denilmektedir.
Mahkemenin; Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” düzenlemesi nedeniyle yapılan atamaların uygun olduğuna dair kararı isabetli değildir. Şöyle ki,
Anılan yönetmeliğin düzenleme alanı, görevde yükselme ve unvan değişikliği ile ilgilidir. Yönetmelikteki “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesiyle amaçlanan, özel kanunlarında görevde yükselme ve unvan değişikliğine dair bir düzenleme bulunması durumunda öncelikle bu kanunun uygulanmasıyla ilgilidir. İSKİ Kanunun 12’nci maddesi ve diğer maddelerinde görevde yükselme suretiyle atamaya dair özel bir düzenleme olmadığından, görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda Genel Yönetmeliğin 2’inci maddesindeki hüküm bu konuyla ilgili özel kanun/düzenleme olarak değerlendirilemez.
Ayrıca, 2560 sayılı Kanunun 12’nci maddesine göre ataması yapılan personel, bu atama yapılmazdan önce çeşitli unvanlarla ataması (ilk defa, yeniden veya yer değiştirmek suretiyle) yapılan ve ...’da çalışan memurlardır. Yani ilk defa memur olarak atanmamaktadırlar. Dolayısıyla anılan personelin bulundukları kadro veya unvandan diğer bir kadro veya unvana ataması, ancak görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle yapılabilecektir. Bunun için de atandığı tarihte yürürlükte bulunan yukarıda yer verilen Yönetmeliklerde öngörülen usul ve esaslara tabi olarak atamalarının yapılması gerekmektedir. Dolayısıyla bu yönüyle de Mahkeme Kararı isabetli değildir.
Genel Kurul tarafından Yönetmelik çıkarılmadığı hususu:
18.04.1999 tarihli, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 15’inci maddesinde ilgili kurumlara, bu yönetmeliğe aykırı olmamak üzere düzenleme yapma yetkisi verildiğinden, ... Genel kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte de genel yönetmelikten farklı bir düzenleme yapılması imkânı bulunmamaktadır. Dolayısıyla ... Genel Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte farklı düzenleme yapma yetkisi bulunmamaktadır.
Konuyla ilgili Danıştay Kararları:
1-Danıştay 1. Dairesinin Esas No:2016/1849 Karar No: 2016/2172 sayılı Kararında; “İçme Suyu Yapım ve Onarım Şube Müdür Vekili olarak görev yapan …'in … [su ve kanalizasyon idaresi] Yönetim Kurulunun 7.2.2012 tarih ve 2012/11 sayılı kararıyla önce Su Tesisleri Dairesi Başkanı, 2 ay 9 gün sonra da … [su ve kanalizasyon idaresi] Yönetim Kurulunun 16.4.2012 tarih ve 2012/38 sayılı kararıyla İçme Suyu Yapım Şube Müdürü olarak atanmasıyla ilgili olarak; “mevzuat gereğince Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu Kararı ile görevde yükselme eğitimine tabi tutulup görevde yükselme sınavında başarılı olan personel arasından şube müdürü atanabileceğinin açık olduğu, yapılan mevzuata aykırı atamaların kaldırıldığı, bu nedenlerle ilgililere isnat edilen eylemin haklarında soruşturma yapılmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığı” şeklinde kararı bulunmaktadır.
2-Danıştay 5’nci Dairesinin 2009/5435 Esas ve 2012/5745 sayılı Kararı:
… [su ve kanalizasyon idaresi] Genel Müdürlüğüne bağlı Abone İşleri Şube Müdürlüğü ve … İdari Şube Müdürlüğü görevlerini vekaleten yürüten davacının, asilde aranan şartları taşıdığından bahisle müdürlük kadrosuna atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair 10.11.2008 tarih ve 4/1584 sayılı davalı idare işleminin iptali istemiyle açılan davada; anılan müdürlükte münhal bulunan şube müdürlüğü kadrolarına ancak görevde yükselme yönetmeliği hükümleri uyarınca düzenlenecek eğitim ve bu eğitim neticesinde yapılacak görevde yükselme sınavında başarılı olanlar arasından atama yapılabileceğinin açık olduğu; gerekçesiyle verilen … 1. İdare Mahkemesinin 30.3.2009 günlü, E:2008/1763, K:2009/354 sayılı Kararının, temyizen incelenerek bozulması talebini reddeden kararıdır.
3-Danıştay 5’nci Dairesinin 2010/5083 Esas ve 2013/4577 sayılı Kararı:
… [su ve kanalizasyon idaresi] Genel Müdürlüğünde 657 sayılı Kanuna tabi bilgisayar programcısı kadrosunda görev yapmakta iken davalı idarece 24.6.2009 tarihinde yapılan unvan değişikliği sınavını kazanan davacının, boş bulunan tekniker kadrosuna atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair 26.8.2009 tarih ve 883 sayılı işlemin iptali istemiyle açtığı davada; unvan değişikliği sınavının ilan edildiği 10.6.2009 ve sınav sonuçlarının açıklandığı 25.6.2009 tarihinde yürürlükte bulunan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 9/4. maddesi uyarınca, davalı idare tarafından ilan edilen üç adet tekniker kadrosuna atanabilmek için yapılan unvan değişikliği sınavında 70 puan alarak teknikerler arasında üçüncü sırada kazanan davacının, ilan edilen tekniker kadrosuna atamasının yapılması konusunda davalı idarenin bağlı yetki içinde olması nedeniyle tekniker kadrosuna atanması gerektiğinden aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolunda … 1. İdare Mahkemesince verilen 29/04/2010 günlü, E:2009/1436; K:2010/669 sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması talebini reddeden kararıdır.
Yukarıdaki mevzuat ve açıklamalar ile emsal Danıştay Kararları doğrultusunda sorumluların temyiz ve karar düzeltilmesi duruşmalarındaki savunmalarının kabulü hukuken mümkün değildir.
Somut uygulama ile ilgili idari yargı kararı bulunmaması:
Belediyede tekniker kadrosunda bulunan ...’ın görevde yükselme sınavına girmeksizin ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü (...) veya Belediyede şube müdürü kadrosuna atanması ile ilgili idari yargı kararı bulunmamaktadır.
Karar düzeltilmesi başvurusunda bulunan sorumlular tarafından, benzer bir atama işleminde ... hakkında verilen ve kesinleşen idari yargı kararından bahisle somut uygulama olan ...’ın atanması işleminin de ...’in atanmasına benzer şekilde hukuka uygun olduğu ifade edilmektedir. Ancak bu savunmanın reddi gerekir. Her yargı kararı o davanın tarafları için bağlayıcıdır. ... hakkında verilen ve kesinleşen idare mahkemesi kararının somut uygulamada ...’ın atanması bakımından bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Zira her somut olayın/uygulamanın kendi somut koşulları dikkate alınarak yargılanması ve hüküm kurulması gerekir. Tekniker kadrosunda bulunan ...’ın unvan değişikliği sınavına girmeksizin şube müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu yukarıda detaylı olarak gerekçelendirilmiştir.
Kamu zararının hesaplanması
Daire Kararında kamu zararı, ...’a şube müdürü olarak fiilen yapılan ödeme ile bu kişi tekniker kadrosunda kalsaydı ödenecek olan tutar arasındaki fark esas alınarak hesaplanmıştır. Daire Kararında belirtilen kamu zararı hesabı mevzuata uygundur.
Özetle:
04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ... Büyükşehir Belediyesi ile ... Su ve Kanalizasyon İdaresini (...) kapsamaktadır. Yönetmelik somut uygulama sırasında/sürecinde yürürlüktedir.
... Büyükşehir Belediyesinde tekniker kadrosunda çalışırken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve görevde yükselme sınavına girmeden atandıktan 12 gün sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanan ...’ın atanması Yönetmelik’e aykırıdır.
Yönetmelik’i bertaraf etmek amacıyla sınava girmeden Büyükşehir Belediyesinden ...’da şube müdürü kadrosuna yapılan atama ve kısa süre sonra naklen Büyükşehirde şube müdürü kadrosuna yapılan atama Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla kazanılmış hak oluşturmayacaktır.
Görevlendirmelerin yapıldığı kamu idareleri ve görevlendirmeler arasındaki sürenin kısalığı dikkate alındığında, somut uygulamadaki hukuka aykırılık konusunda, görevlendirme onayında imzası olanların 5018 sy Kanun m.71/1’de belirtilen “kasıt, kusur veya ihmalleri” bulunduğu sonucuna varılmaktadır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Daire Kararı hakkında karar düzeltilmesi başvurusu, sorumlular ... (Genel Sekreter) ve ... (Genel Sekreter Yardımcısı) tarafından yapılmıştır. Adı geçen kişilerin karar düzeltilmesi dilekçelerinde ayrıca sorumluluk itirazında bulunulmamıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda belirtilen gerekçeyle sorumluların savunması reddedilerek, 752 Karar-184 İlam sayılı Daire Kararının 61’inci maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 18.10.2023 tarih ve 55996 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 11’inci maddesinin KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL BULUNMADIĞINA (Temyiz Kurulu ve 5.Daire Başkanı ..., 7.Daire Başkanı ..., Üyeler ... ve ...’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 25.09.2024 tarih ve 57167 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu ve 5.Daire Başkanı ...’in karşı oy gerekçesi
Bahsi geçen atama işleminde, adı geçen kişinin ... Genel Müdürlüğünde iktisap ettiği kadroyla ilgili hukuki ihtilaf bulunmamaktadır. İlgili adı geçen kurumdan ... Büyükşehir Belediyesine naklen geçmiştir. Eğitim durumu, hizmet yılı ve -görevde yükselme sınavında başarılı olmak hariç- diğer koşulları da sağlamaktadır. Karar düzeltilmesi dilekçesi ekinde yer verilen ve duruşma sırasında sunulan kesinleşmiş idare mahkemesi kararları da dikkate alındığında, somut uygulamada hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, Karar Düzeltilmesine Mahal Vardır ve Daire Kararının Kaldırılması gerekir.
7.Daire Başkanı ... ve Üye ...’in karşı oy gerekçesi
Sorumluların savunma ekinde sundukları yargı kararları incelendiğinde; Mahkemenin değerlendirmesinde Sayıştay daire kararı veya kararda yer alan gerekçeler esas almadığı kararını, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in ikinci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” hükmü esasında ...’nun özel kanunu olan 2560 sayılı Kanun’un personel atamalarını düzenleyen 9 ve 12’nci maddeleri çerçevesindeki değerlendirmesine dayandırdığı ve 2560 sayılı Kanun’un personel atamasını düzenleyen özel hükmünün esas alınması gerektiği dolayısıyla Görevde Yükseltme Yönetmeliği’nin ... personelinde uygulanmaması gerektiği sonucuna varıldığı, ilk derece mahkemesinin verdiği bu yöndeki kararların istinaf yoluyla Bölge İdare Mahkemesince de onaylanarak kesinleştiği anlaşılmaktadır.
Savunma eklerinde sunulan mahkeme kararları her ne kadar yargılamaya esas dosya ile ilgili olmasa da, mahkeme kararının Yönetmelik’in Kurumda uygulanma imkanının bulunmadığı yönünde hüküm tesis etmesi ve bu kararın istinaf yolu sonucunda kesinleşmiş olması nedeniyle, Kurumun diğer uygulamaları için emsal alınmasını gerekli kıldığında tereddüt bulunmamaktadır.
Belirtilen gerekçeler esas alınmak suretiyle, karar düzeltmesine mahal bulunduğuna hükmedilmesi gerektiği kanaatiyle çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye ...’in karşı oy gerekçesi
Daire Kararına konu somut uygulamada, adı geçen kişinin 23.03.2016 tarihinde naklen ve unvan değişikliği sınavına girmeden ... Büyükşehir Belediyesinde mühendis kadrosuna atanmasının 2009 tarihli Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla bu kişiye yapılan ödemeler kapsamında kamu zararı oluştuğuna hükmedilmiştir. Oysa ki 657 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesine göre yapılan naklen atamalar, 2009 tarihli Yönetmelik’e tabi değildir.
Şöyle ki; 2009 tarihli Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in amaç ve kapsam maddeleri şu şekilde düzenlenmiştir:
“Amaç
MADDE 1 – (1) Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.
Kapsam
MADDE 2 – (1) Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.”
Yine, Kamu Kurum Ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te de (Yayımlandığı R.Gazete’nin Tarihi: 18/4/1999; No: 23670) amaç ve kapsam maddeleri aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:
“Amaç
Madde 1 – (Değişik: 1/3/2010-2010/192 K.)
Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, Devlet memurları ile 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadî teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.
Kapsam
Madde 2 – (Değişik: 21/9/2004-2004/8246 K.)
Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
a) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
c) (Ek: 1/3/2010-2010/192 K.) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara ait memur kadrolarında,
d) Özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarına ait memur kadroları ile sözleşmeli personel pozisyonlarında
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.”
Görüleceği üzere gerek 2009 tarihli Yönetmelik gerekse 1999 tarihli çerçeve Yönetmelik’in amaç ve kapsam maddelerine göre, bu yönetmelikler, halihazırda ilgili kamu kurumunda çalışmakta olan, yani kurumun mevcut kadrolu personelinin görevde yükselmesine veya unvan değişikliğine ilişkin şartları düzenlemektedir. Bir başka ifadeyle bu iki yönetmelik, naklen atama suretiyle kuruma alınacak kamu personeli için uygulanmayacaktır. Daha doğru bir ifadeyle bu yönetmelikteki görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esaslar, naklen atanacak personel için uygulanmayacaktır. Çünkü Yönetmeliklerin amaç ve kapsam maddeleri açıkça, ilgili kurumda “… görev yapan” personeli kapsamaktadır.
Oysa ilgili Daire ilamında, tazmin gerekçesi naklen atamalara ilişkin olup, hatalı olarak anılan yönetmelik hükümlerine dayandırılarak oluşturulmuştur.
Bu durumda, naklen atama yoluyla kuruma alınacak personel için hangi mevzuatın uygulanacağı konusu gündeme gelecek olup, bu konuda;
657 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesi aşağıdadır:
“Memurların bir kurumdan diğerine nakilleri:
Madde 74 – Memurların bu Kanuna tabi kurumlar arasında, kurumların muvafakatı ile kazanılmış hak dereceleri üzerinden veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde derece yükselmesi suretiyle, bulundukları sınıftan veya öğrenim durumları itibariyle girebilecekleri sınıftan, bir kadroya nakilleri mümkündür. …”
Yine bu konuda 1999 tarihli çerçeve Yönetmelik’e ekli aşağıdaki maddede, naklen atamada uygulanacak usul ve esaslar şu şekilde belirlenmiştir:
“Ek Madde 1 – (Ek : 21/5/2000 – 2000/1231 K.)
Kurumlar aynı unvana veya bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara veya daha alt unvanlara naklen atama yapabilir. Diğer personel kanunlarına tabi olanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi görevlere atanmalarında ihraz ettikleri unvanlar, aynı unvanın olmaması halinde öğrenim durumu ve ihraz ettiği unvanla birlikte atanacağı unvan ve Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşü dikkate alınır. İlk defa açıktan atamalarda bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz.”
Aynı konuda, 2009 tarihli Yönetmelik’te yer alan ek 2’nci madde ise aşağıdadır:
“Naklen atamalar EK MADDE 2 – (R.G.- 07/05/2014 - 28993)
(1) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlardan, bu Yönetmelikte belirtilen aynı unvana, bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara genel hükümlere göre naklen atama yapılabilir. Ancak; müdür, şube müdürü ve aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklarda ilgili unvan için belirtilen öğrenim şartı aranır.”
Görüleceği üzere, gerek 1999 tarihli gerekse 2009 tarihli Yönetmeliklerde, naklen atamalar için özel düzenlemeler yer almıştır.
(Aynı şekilde 02.07.2020 Tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren meri Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 23’üncü maddesinde de;
“Naklen atamalar
MADDE 23 – (1) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlardan, bu Yönetmelikte belirtilen aynı unvana, bu unvanla aynı düzeydeki veya daha alt düzeydeki diğer unvanlara, söz konusu unvanlar için mevzuatla aranan öğrenim ve sertifika gibi belgelere sahip olma şartlarını taşımaları kaydıyla, genel hükümlere göre naklen atama yapılabilir. Söz konusu personelden doktora öğrenimini bitirmiş olanlar hakkında 19 uncu maddenin birinci fıkrasının (d) ve (f) bentlerindeki hükümler de uygulanabilir.
(2) (Değişik:RG-22/3/2024-32497) Diğer personel kanunlarına tabi olanların bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanmalarında ihraz ettikleri unvanlar, aynı unvanın bulunmaması halinde öğrenim durumu, ihraz ettikleri unvanlar ve ilgili mevzuatı dikkate alınır.”
Denilmek suretiyle, naklen atamalar için farklı usul ve esasların uygulanacağı ifade edilmiştir)
Daire Kararına konu somut uygulamada, adı geçen kişinin naklen ve görevde yükselme sınavına girmeden ... Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanmasının 2009 tarihli Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla bu kişiye yapılan ödemeler kapsamında kamu zararı oluştuğuna hükmedilmiştir. Oysa ki 657 sy Kanun’un 74’üncü maddesine göre yapılan naklen atamalar, 1999 tarihli ve 2009 tarihli Yönetmeliklerdeki unvan değişikliği ve görevde yükselme esas ve usullerine tabi değildir.
Denetim ve yargılama süreçlerinde somut olaya uygulanması gereken mevzuat yukarıda açıkça belirlenmiş olup; 657 sayılı Kanun’un 74 ve atfen 68’inci maddeleri ile, 1999 tarihli Yönetmelik’in Ek-1 ve 2009 tarihli Yönetmelik’in Ek-2 numaralı maddeleridir. İnceleme, denetim ve yargılama süreçlerinin anılan maddeler çerçevesinde yürütülmesi ve sonuçlandırılması gerekirdi. Dolayısıyla yargılamaya esas raporun ve ilamın tazmin gerekçesi tamamen hatalı mevzuata dayandığından, bu şekilde oluşturulan tazmin hükmüne katılmak mümkün değildir. Buna göre, Daire Kararının gerekçesi hukuki dayanaktan yoksundur.
Bu itibarla, söz konusu Temyiz Kurulu Kararının Karar Düzeltilmesine Mahal Vardır, Daire Kararının Kaldırılması gerekir.
4- 184 İlam sayılı Daire Kararının 61’inci maddesiyle, ... Büyükşehir Belediyesinde tekniker olarak görev yaparken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğündeki (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve sınava girmeden atandıktan sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanan ...’ın, bu atamasının mevzuata aykırı olması sonucu oluşan … TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir. Kararda sorumlu tutulanlar: Atanma işlemini teklif eden, arz eden, onaylayan kamu görevlileridir.
18.10.2023 tarih ve 55996 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 11’inci maddesiyle, Daire Kararının 61’inci maddesinin Tasdikine karar verilmiştir.
Daire Kararında sorumlu tutulan ... (Genel Sekreter) ve ... (Genel Sekreter Yardımcısı) tarafından karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
Esas yönünden inceleme
Somut uygulama
... ... Büyükşehir Belediyesinde tekniker kadrosunda bulunurken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve sınava girmeden atandıktan sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanmıştır.
Mevzuat
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 1’inci maddesinde: “Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 2’nci maddesinde: “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.” denilmektedir.
Yönetmelik’in “Dayanak” kenar başlıklı 3’üncü maddesinde: “Bu Yönetmelik, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile 15/3/1999 tarihli ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 5’inci maddesinin ilk fıkrasında görevde yükselmeye tabi kadrolar sayılmıştır. İlk maddenin a.1 bendinde yönetim hizmetleri grubunda yer alan müdür ve şube müdürü kadrolarının görevde yükselmeye tabi olduğu belirtilmektedir.
Yönetmelik’in “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” kenar başlıklı 6’ncı maddesinde:
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.
b) Bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibariyle 5 inci maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak. Ancak yeni kurulan mahalli idarelerde ilk yıl bu süre şartı aranmaz.” denilmektedir.
Yönetmelik’in 7’nci maddesinde görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar, 8’inci maddesinde unvan değişikliği sınavına tabi olan kadrolara atanacaklarda aranacak genel şartlar, 9’uncu maddesinde unvan değişikliği suretiyle atanacaklarda aranacak özel şartlar sayılmıştır.
Yönetmelik’in 10’uncu maddesinde: “Müdür, şube müdürü ve bunlarla aynı düzeydeki görevlere görevde yükselme suretiyle atanacakların yazılı ve sözlü sınavda; diğer görevlere görevde yükselme suretiyle atanacak personelin ise yazılı sınavda başarılı olmaları gerekir.” denilmektedir.
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinin son fıkrasında: “İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi, İstanbul Büyük Şehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.” denilmektedir.
Kanun’un ek 5’inci maddesinde: “Bu Kanun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanır.” denilmektedir.
Kanun’un “Yönetim Kurulunun görevleri” başlıklı 9’uncu maddesinin (m) fıkrasında “Genel Müdürün önerisi üzerine Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı, 1 inci Hukuk Müşaviri, daire başkanları Uzman Tabip, daire başkan yardımcıları, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar ve müfettişlerin atama, nakil, terfi ve işten çıkarılmaları hakkında karar vermek ve sözleşmeli personelin işe alınmalarını onaylamak” yönetim kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
Kanun’un “Teşkilat ve personel” başlıklı 12’nci maddesinde: “Genel Müdürlük, hizmetin gerektirdiği sayıda daire başkanlığı, müdürlük ve bunlara bağlı alt kademe birimlerinden teşekkül eder ve İSKİ'nin ihtisas isteyen kadroları, o ihtisasla ilgili meslek erbabından oluşturulur. Daire başkanları Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı ve 1 inci Hukuk Müşaviri Genel Müdürün teklifi, yönetim kurulunun kararı ve İstanbul Büyük Şehir Belediye Başkanının onayı ile, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” denilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinin ilk fıkrasında “Kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” denilmektedir. Maddenin ikinci fıkrasının g-bendinde “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararının belirlenmesinde esas alınan haller arasında sayılmıştır.
Değerlendirme
Bu düzenlemelere göre ... Genel Müdürlüğü ... Büyükşehir Belediyesinin bağlı kuruluşudur. ... personeli 657 sayılı Kanun hükümlerine tabidir. 2560 sayılı Kanun’un 9 ve 12’nci maddelerinde su ve kanalizasyon idaresi yönetim kuruluna atama yetkisi verilmesi, bu atama yetkisi kullanılırken Yönetmelik’in uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. Nasıl ki 2560 sayılı Kanun’da “Genel Müdürlük, hizmetin gerektirdiği sayıda daire başkanlığı, müdürlük ve bunlara bağlı ait kademe birimlerinden teşekkül eder.” denildiği halde kadroların oluşumunun 5393 sayılı Belediye Kanun’unun 49’uncu maddesine göre hazırlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerine göre belirlenmiş ise, görevde yükselmeye tabi kadrolara da Yönetmelik’e uygun atama yapılması gerekir. 2560 sayılı Kanun’un 9’uncu maddesinin (m) fıkrasında yer alan “...müdürler, teknik elemanlar, avukatlar ve müfettişlerin atama... ” hükmü ile 12’nci maddesinde yer alan “ ...müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” hükmünün diğer mevzuatta yer alan hiçbir düzenlemeye uyulmadan atama yapılabileceği şeklinde anlamlandırılması mevzuata aykırı olacaktır.
Sorumluların temyiz ve karar düzeltilmesi başvurularına esas dilekçelerde yer alan savunmaların bir kısmının 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’e dayandığı görülmektedir. Oysa ki Sayıştay yargısına konu somut uygulamanın tabi olduğu yönetmelik 18.04.1999 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik değildir.
Sorumluların savunmalarında emsal gösterdikleri idari yargı davalarında 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde “Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; ... b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında, ... istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır. ” hükmü uyarınca İSKİ Genel Müdürlüğü personelinin atamalarda bu Yönetmelik’e tabi olmayacağı belirtilmiştir.
Ayrıca, 18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik” dayanak gösterilerek hazırlanan ve 02.02.2000 tarih ve 23952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik”in “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesindeki: “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak çalışan Devlet memurlarından müdür ve daha alt görevlere görevde yükselme suretiyle atanacaklar hakkında uygulanır.” hükmü uyarınca 2000 yılında yürürlüğe giren bu Yönetmelik İSKİ, ... gibi kuruluşları kapsamamaktaydı.
Belediyede tekniker kadrosunda bulunan ...’ın ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğündeki (...) şube müdürü kadrosuna görevde yükselme sınavına girmeden atandığı 11.03.2016 tarihinde, 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik” [2009 tarihli Yönetmelik] yürürlükte bulunmaktadır. Söz konusu 2009 tarihli Yönetmelik’in 23’üncü maddesinde: “(1) 2/2/2000 tarihli ve 23952 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmıştır.” denilmektedir. 2009 tarihli Yönetmelik’in “kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.” düzenlemesine göre İSKİ ve ... gibi bağlı kuruluşlar da bu Yönetmelik (2009 tarihli Yönetmelik) kapsamındadır.
Genel Yönetmelik’te yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesinin yorumlanması:
Genel Yönetmelik’in "Kapsam" başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” düzenlemesi nedeniyle, yargılamaya konu atamalarda 2009 tarihli Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağına dair savunmanın reddi gerekir. Şöyle ki:
Genel Yönetmelik’in düzenleme alanı, görevde yükselme ve unvan değişikliği ile ilgilidir. Yönetmelik’teki “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesiyle amaçlanan, özel kanunlarında görevde yükselme ve unvan değişikliğine dair bir düzenleme bulunması durumunda öncelikle bu özel kanundaki düzenlemenin uygulanmasıdır; Özel kanunda düzenleme olmaması halinde genel düzenlemenin uygulanması gerekir; Özel kanun var ancak bu özel kanunda somut konuyla ilgili düzenleme yoksa, bu durumda özel kanun kapsamındaki kamu idarelerinde bu konudaki genel düzenleme uygulanır. İSKİ Kanunu’nun 12’nci maddesi ve diğer maddelerinde görevde yükselme ve unvan değişikliği suretiyle atamaya dair özel bir düzenleme olmadığından, görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda genel düzenleme niteliğindeki 2009 tarihli Yönetmelik hükümlerinin uygulanması gerekir.
Belirtilmelidir ki, 2009 tarihli Yönetmelik ve 2560 sayılı Kanun’un normlar hiyerarşisinde farklı düzeylerde olması, 2560 sayılı Kanun’da düzenlenmemiş olan görevde yükselme ve unvan değişikliği konularında 2009 tarihli Yönetmelik’in uygulanmasını engelleyici nitelikte değildir. Şöyle ki: 2009 tarihli Yönetmelik’in dayanağı, 3’üncü maddesinde belirtilen Kanunlar ve Genel Yönetmelik’tir. Dolayısıyla somut uygulamada 2560 sayılı Kanun özel kanun olmakla birlikte, bu özel kanunda hüküm bulunmayan görevde yükselme ve unvan değişikliği konularında genel nitelikteki kanunlar olan 657 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun’un “uygulanmasını sağlamak üzere” (Anayasa m.124/1) 2009 tarihli Yönetmelik çıkarılmıştır. Yani somut uygulamada 2009 tarihli Yönetmelik uygulanmakla, aslında genel kanunlar olan 657 sayılı Kanun ve 5393 sayılı Kanun uygulanmaktadır.
Buna göre, 2009 tarihli Yönetmelik’in yürürlükte olduğu süre içerisinde yapılan görevde yükselme ve unvan değişikliğini içeren atamalar konusunda, karar düzeltilmesi dilekçeleri ve eklerinde yer alan 2560 sayılı Kanunda görevde yükselme ve unvan değişikliği düzenlenmediği için somut atama işlemlerinin hukuka uygun olduğu yönündeki savunmaların reddi gerekir.
Somut uygulamanın esası:
Ayrıca gözden kaçırılmamalıdır ki, somut uygulama, adı geçen kişinin Belediyede tekniker kadrosunda çalışırken 12 gün sonra yine Belediyede şube müdürü kadrosuna atanmasıdır. Somut uygulamada, adı geçen kişinin Belediyede şube müdürü kadrosuna atanmasında görevde yükselme sınavında başarılı olmak koşulu sağlanmamıştır. Belediyede şube müdürü kadrosuna atama işleminin 2009 tarihli Yönetmelik kapsamında görevde yükselme sınavına tabi olduğu konusunda zaten tereddüt bulunmamaktadır.
Temyiz ve karar düzeltilmesi duruşmaları sırasında sunulan mahkeme kararları:
Kamu İdaresi adına Belediye Avukatı … tarafından duruşma sırasında Sayıştay Daire kararından sonra aynı konuyla ilgili olarak; … Büyükşehir Belediyesi … Genel Müdürlüğündeki personel ve şube müdürlerinden Görevde Yükselme ve Unvan değişikliği sınavı yapılmadan yapılan atamalar için SAYIŞTAY bulgusu çıkarıldığını ve bu bulguya istinaden ilgili personellerin tamamının görevden alındığını, dava açan personelin tamamının görevlerine döndüğünü, … Bölge İdare Mahkemesi 1. İdare Dava Dairesinin, … 2. İdare Mahkemesinin 21.02.2020 tarih ve E:2019/720 K:2020/169 sayılı kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemin iptaline temyiz yolu kapalı olmak üzere kesin olarak karar verdiğini, … 1. İdare Mahkemesinin 2023/463 esas no.lu kararı ile … Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde şube müdürü olarak çalışan davacının görevden alınması üzerine yapılan işlemin hukuka aykırılığının açık olması ve telafisi güç ve imkânsız zararların doğacağı gerekçesiyle idarenin işleminin yürütmesinin durdurulduğunu, aynı konuda Danıştay 5. Dairesinin 2013/3890 E. 2013/6027 K. sayı ve 20.09.2013 tarihli Kararı bulunduğunu, Sayıştay 6. Dairesi Kararı sonrası, ... Büyükşehir ve ... bünyesindeki mevzuata uygun atanmayan personelin görevden alındığını, ilgili personelin iptal davası açtıklarını ve iptal kararı aldıklarını bildirmişler ve bu mahkemenin (... 2. İdare Mahkemesi) karar örneklerini sunmuşlardır.
23.11.1981 tarihli 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 1’inci maddesi dördüncü fıkrasında: "... Su ve Kanalizasyon İdaresi, ... Büyük Şehir Belediyesine bağlı müstakil bütçeli ve kamu tüzel kişiliğini haiz bir kuruluştur. İSKİ personeli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.” düzenlemesi yer almaktadır. Kanunun Ek 5’inci maddesinde bu Kanunun diğer büyükşehir belediyelerinde de uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla ... personelinin de 657 sayılı Kanun ve 2560 sayılı Kanun’a tabi olduğunda kuşku bulunmamaktadır.
Bu çerçevede, görevde yükselme ve unvan değişiklikleri yönetmelikleri açısından sunulan mahkeme kararlarının değerlendirilmesi:
99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan, 18.04.1999 tarihli Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2. Maddesinde; "Bu Yönetmeliğin, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla; ...b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında ... istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı” belirtilmektedir. Yönetmeliğin yayınlanan ilk halinde, “Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, Kurumların, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarla ilgili usul ve esaslar ile bu konulara ilişkin diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları yönetmelikle düzenleyebilecekleri belirtilmektedir. Yönetmeliğin Geçici 2’nci maddesinde de, Kurumların bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren 6 ay içerisinde 15 inci maddede öngörülen yönetmeliklerini çıkaracakları hükme bağlanmıştır.
Bu düzenlemeye dayalı olarak, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan, dayanakları arasında Genel Yönetmeliğin de bulunduğu ve 2.2.2000 tarihinde yürürlüğe giren, İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına dair Yönetmeliğin; “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde il özel idareleri, belediyeler ve il özel idareleri ve belediyelerin kurdukları birlik, müessese ve işletmeler ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda istihdam edilen memurlarla ilgili düzenlemeler yapılmış, belediyelere bağlı idarelere kapsamda yer verilmemiştir.
Anılan Yönetmelik ile ilgili olarak, … Büyükşehir Belediye Başkanlığının açtığı dava sonucunda Danıştay 5. Dairesinin 2000/4306 Esas 2003/5767 sayılı kararında:
“Davacı Belediye, İçişleri Bakanlığınca çıkarılan ve 2.2.2000 günlü, 23952 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri Ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmeliğin 1, 2, 5, 7, 9, 10, 12, 14, 15, 19 ve 20. maddeleri ile bu Yönetmeliğin dayanağı olan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin geçici 2. maddesinin iptali istemiyle dava açmıştır.
Yukarıda yer alan tüm hükümler birlikte değerlendirildiğinde, ilgili Yasa ve Kanun Hükmünde Kararnamelere dayanılarak, devlet memurlarının görevde yükselmelerinde uygulanacak objektif ölçütlerin Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan genel bir yönetmelikle belirlenmesinde ve aynı yönetmeliğin geçici 2. maddesiyle de, belediye memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin yönetmeliğin hazırlanması görevinin, 3152 sayılı Yasayla bu alanda yetkili kılınmış İçişleri Bakanlığına verilmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.”
denilerek yapılan düzenlemenin hukuka uygun olduğuna ve uyulması gereken norm olduğuna karar verilmiştir.
02.02.2000 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 04.07.2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren, Mahalli İdareler personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruşlarını kapsadığı belirtilmektedir. “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin (j) bendinde de “Mahalli idare: İl özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları … ifade eder.” şeklinde tanımlanmış ve 2009 yürürlük tarihli Yönetmelikle belediyelere bağlı idareler ilk defa görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliğinin kapsamına alınmıştır.
2009 yürürlük tarihli bu Yönetmeliği yürürlükten kaldıran ve 2.7.2020 tarihli Resmî Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2’nci maddesinde de, bu Yönetmeliğin belediyeler ve bağlı kuruşlarında görev yapan memurları kapsadığı hükme bağlanmıştır.
Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, belediyeye bağlı kuruluşlarda görev yapan 657 sayılı DMK’ya tabi memurların görevde yükselme işlemleri, ilk defa 4.7.2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren Mahalli İdareler personelinin Görevde Yükselme Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ile kapsama alınmış ve 2.7.2020 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan ve bu tarihte yürürlüğe giren Yönetmelik ile de uygulama devam ettirilmiştir.
Bu itibarla; tarafımıza sunulan mahkeme kararında yer alan “Su ve kanalizasyon idarelerindeki personelin, görevde yükselme yönetmeliklerinde 2020 yılına kadar kapsam dışı bırakıldığına yönelik tespit” isabetli değildir.
Ayrıca Mahkeme Kararında; Genel Yönetmeliğin, "Görevde Yükselme Yönetmelikleri" başlıklı 15. maddesinde 2013 tarihinde yapılan değişiklikle; (6.5.2013-2013/4957 K.) ve bu Yönetmeliğin Geçici 2’nci maddesiyle, Belediyeler ve İl özel idareleri ile diğer kurumlara bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartları ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususları Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşünü alarak bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkaracakları yönetmelikle düzenleme yetkisi verildiği ifade edilmiş ise de, yukarıya alınan Genel Yönetmeliğin 15’nci ve Geçici 2’nci maddesinden anlaşılacağı üzere, bu düzenleme Yönetmeliğin ilk halinde (18.04.1999 tarihli) mevcut idi ve İçişleri Bakanlığı bu yetkisine istinaden bağlı kuruluşlar hariç olmak üzere mahalli idarelerde Görevde Yükselme Yönetmeliğini 2.2.2000 tarihli Resmi Gazetede yayımlamak suretiyle yürürlüğe koymuştur. Dolayısıyla mahkemenin bu tespiti isabetli değildir.
2560 sayılı Kanunun "Teşkilat ve personel" başlıklı 12’nci maddesinde: “Daire başkanları Teftiş ve Kontrol Kurulu Başkanı ve 1 inci Hukuk Müşaviri Genel Müdürün teklifi, yönetim kurulunun kararı ve … Büyük Şehir Belediye Başkanının onayı ile, müdürler, teknik elemanlar, avukatlar, müfettişler, daire başkan yardımcıları ve doktorlar Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu kararı ile, İSKİ'nin diğer personeli Genel Müdür tarafından atanır.” denilmektedir.
Mahkemenin; Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 2’nci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” düzenlemesi nedeniyle yapılan atamaların uygun olduğuna dair kararı isabetli değildir. Şöyle ki,
Anılan yönetmeliğin düzenleme alanı, görevde yükselme ve unvan değişikliği ile ilgilidir. Yönetmelikteki “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” ifadesiyle amaçlanan, özel kanunlarında görevde yükselme ve unvan değişikliğine dair bir düzenleme bulunması durumunda öncelikle bu kanunun uygulanmasıyla ilgilidir. İSKİ Kanunun 12’nci maddesi ve diğer maddelerinde görevde yükselme suretiyle atamaya dair özel bir düzenleme olmadığından, görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda Genel Yönetmeliğin 2’inci maddesindeki hüküm bu konuyla ilgili özel kanun/düzenleme olarak değerlendirilemez.
Ayrıca, 2560 sayılı Kanunun 12’nci maddesine göre ataması yapılan personel, bu atama yapılmazdan önce çeşitli unvanlarla ataması (ilk defa, yeniden veya yer değiştirmek suretiyle) yapılan ve ...’da çalışan memurlardır. Yani ilk defa memur olarak atanmamaktadırlar. Dolayısıyla anılan personelin bulundukları kadro veya unvandan diğer bir kadro veya unvana ataması, ancak görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle yapılabilecektir. Bunun için de atandığı tarihte yürürlükte bulunan yukarıda yer verilen Yönetmeliklerde öngörülen usul ve esaslara tabi olarak atamalarının yapılması gerekmektedir. Dolayısıyla bu yönüyle de Mahkeme Kararı isabetli değildir.
Genel Kurul tarafından Yönetmelik çıkarılmadığı hususu:
18.04.1999 tarihli, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin "Kapsam" başlıklı 15’inci maddesinde ilgili kurumlara, bu yönetmeliğe aykırı olmamak üzere düzenleme yapma yetkisi verildiğinden, ... Genel kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte de genel yönetmelikten farklı bir düzenleme yapılması imkânı bulunmamaktadır. Dolayısıyla ... Genel Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikte farklı düzenleme yapma yetkisi bulunmamaktadır.
Konuyla ilgili Danıştay Kararları:
1-Danıştay 1. Dairesinin Esas No:2016/1849 Karar No: 2016/2172 sayılı Kararında; “İçme Suyu Yapım ve Onarım Şube Müdür Vekili olarak görev yapan …'in … [su ve kanalizasyon idaresi] Yönetim Kurulunun 7.2.2012 tarih ve 2012/11 sayılı kararıyla önce Su Tesisleri Dairesi Başkanı, 2 ay 9 gün sonra da … [su ve kanalizasyon idaresi] Yönetim Kurulunun 16.4.2012 tarih ve 2012/38 sayılı kararıyla İçme Suyu Yapım Şube Müdürü olarak atanmasıyla ilgili olarak; “mevzuat gereğince Genel Müdürün teklifi üzerine Yönetim Kurulu Kararı ile görevde yükselme eğitimine tabi tutulup görevde yükselme sınavında başarılı olan personel arasından şube müdürü atanabileceğinin açık olduğu, yapılan mevzuata aykırı atamaların kaldırıldığı, bu nedenlerle ilgililere isnat edilen eylemin haklarında soruşturma yapılmasını gerektirecek nitelikte bulunmadığı” şeklinde kararı bulunmaktadır.
2-Danıştay 5’nci Dairesinin 2009/5435 Esas ve 2012/5745 sayılı Kararı:
… [su ve kanalizasyon idaresi] Genel Müdürlüğüne bağlı Abone İşleri Şube Müdürlüğü ve … İdari Şube Müdürlüğü görevlerini vekaleten yürüten davacının, asilde aranan şartları taşıdığından bahisle müdürlük kadrosuna atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair 10.11.2008 tarih ve 4/1584 sayılı davalı idare işleminin iptali istemiyle açılan davada; anılan müdürlükte münhal bulunan şube müdürlüğü kadrolarına ancak görevde yükselme yönetmeliği hükümleri uyarınca düzenlenecek eğitim ve bu eğitim neticesinde yapılacak görevde yükselme sınavında başarılı olanlar arasından atama yapılabileceğinin açık olduğu; gerekçesiyle verilen … 1. İdare Mahkemesinin 30.3.2009 günlü, E:2008/1763, K:2009/354 sayılı Kararının, temyizen incelenerek bozulması talebini reddeden kararıdır.
3-Danıştay 5’nci Dairesinin 2010/5083 Esas ve 2013/4577 sayılı Kararı:
… [su ve kanalizasyon idaresi] Genel Müdürlüğünde 657 sayılı Kanuna tabi bilgisayar programcısı kadrosunda görev yapmakta iken davalı idarece 24.6.2009 tarihinde yapılan unvan değişikliği sınavını kazanan davacının, boş bulunan tekniker kadrosuna atanma istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair 26.8.2009 tarih ve 883 sayılı işlemin iptali istemiyle açtığı davada; unvan değişikliği sınavının ilan edildiği 10.6.2009 ve sınav sonuçlarının açıklandığı 25.6.2009 tarihinde yürürlükte bulunan İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 9/4. maddesi uyarınca, davalı idare tarafından ilan edilen üç adet tekniker kadrosuna atanabilmek için yapılan unvan değişikliği sınavında 70 puan alarak teknikerler arasında üçüncü sırada kazanan davacının, ilan edilen tekniker kadrosuna atamasının yapılması konusunda davalı idarenin bağlı yetki içinde olması nedeniyle tekniker kadrosuna atanması gerektiğinden aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle dava konusu işlemin iptali yolunda … 1. İdare Mahkemesince verilen 29/04/2010 günlü, E:2009/1436; K:2010/669 sayılı kararın temyizen incelenerek bozulması talebini reddeden kararıdır.
Yukarıdaki mevzuat ve açıklamalar ile emsal Danıştay Kararları doğrultusunda sorumluların temyiz ve karar düzeltilmesi duruşmalarındaki savunmalarının kabulü hukuken mümkün değildir.
Somut uygulama ile ilgili idari yargı kararı bulunmaması:
Belediyede tekniker kadrosunda bulunan ...’ın görevde yükselme sınavına girmeksizin ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü (...) veya Belediyede şube müdürü kadrosuna atanması ile ilgili idari yargı kararı bulunmamaktadır.
Karar düzeltilmesi başvurusunda bulunan sorumlular tarafından, benzer bir atama işleminde ... hakkında verilen ve kesinleşen idari yargı kararından bahisle somut uygulama olan ...’ın atanması işleminin de ...’in atanmasına benzer şekilde hukuka uygun olduğu ifade edilmektedir. Ancak bu savunmanın reddi gerekir. Her yargı kararı o davanın tarafları için bağlayıcıdır. ... hakkında verilen ve kesinleşen idare mahkemesi kararının somut uygulamada ...’ın atanması bakımından bağlayıcılığı bulunmamaktadır. Zira her somut olayın/uygulamanın kendi somut koşulları dikkate alınarak yargılanması ve hüküm kurulması gerekir. Tekniker kadrosunda bulunan ...’ın unvan değişikliği sınavına girmeksizin şube müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu yukarıda detaylı olarak gerekçelendirilmiştir.
Kamu zararının hesaplanması
Daire Kararında kamu zararı, ...’a şube müdürü olarak fiilen yapılan ödeme ile bu kişi tekniker kadrosunda kalsaydı ödenecek olan tutar arasındaki fark esas alınarak hesaplanmıştır. Daire Kararında belirtilen kamu zararı hesabı mevzuata uygundur.
Özetle:
04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ... Büyükşehir Belediyesi ile ... Su ve Kanalizasyon İdaresini (...) kapsamaktadır. Yönetmelik somut uygulama sırasında/sürecinde yürürlüktedir.
... Büyükşehir Belediyesinde tekniker kadrosunda çalışırken 11.03.2016 tarihinde ... Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğünde (...) şube müdürü kadrosuna naklen ve görevde yükselme sınavına girmeden atandıktan 12 gün sonra 23.03.2016 tarihinde naklen tekrar Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanan ...’ın atanması Yönetmelik’e aykırıdır.
Yönetmelik’i bertaraf etmek amacıyla sınava girmeden Büyükşehir Belediyesinden ...’da şube müdürü kadrosuna yapılan atama ve kısa süre sonra naklen Büyükşehirde şube müdürü kadrosuna yapılan atama Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla kazanılmış hak oluşturmayacaktır.
Görevlendirmelerin yapıldığı kamu idareleri ve görevlendirmeler arasındaki sürenin kısalığı dikkate alındığında, somut uygulamadaki hukuka aykırılık konusunda, görevlendirme onayında imzası olanların 5018 sy Kanun m.71/1’de belirtilen “kasıt, kusur veya ihmalleri” bulunduğu sonucuna varılmaktadır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Daire Kararı hakkında karar düzeltilmesi başvurusu, sorumlular ... (Genel Sekreter) ve ... (Genel Sekreter Yardımcısı) tarafından yapılmıştır. Adı geçen kişilerin karar düzeltilmesi dilekçelerinde ayrıca sorumluluk itirazında bulunulmamıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda belirtilen gerekçeyle sorumluların savunması reddedilerek, 752 Karar-184 İlam sayılı Daire Kararının 61’inci maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 18.10.2023 tarih ve 55996 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının 11’inci maddesinin KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL BULUNMADIĞINA (Temyiz Kurulu ve 5.Daire Başkanı ..., 7.Daire Başkanı ..., Üyeler ... ve ...’in aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 25.09.2024 tarih ve 57167 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu ve 5.Daire Başkanı ...’in karşı oy gerekçesi
Bahsi geçen atama işleminde, adı geçen kişinin ... Genel Müdürlüğünde iktisap ettiği kadroyla ilgili hukuki ihtilaf bulunmamaktadır. İlgili adı geçen kurumdan ... Büyükşehir Belediyesine naklen geçmiştir. Eğitim durumu, hizmet yılı ve -görevde yükselme sınavında başarılı olmak hariç- diğer koşulları da sağlamaktadır. Karar düzeltilmesi dilekçesi ekinde yer verilen ve duruşma sırasında sunulan kesinleşmiş idare mahkemesi kararları da dikkate alındığında, somut uygulamada hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, Karar Düzeltilmesine Mahal Vardır ve Daire Kararının Kaldırılması gerekir.
7.Daire Başkanı ... ve Üye ...’in karşı oy gerekçesi
Sorumluların savunma ekinde sundukları yargı kararları incelendiğinde; Mahkemenin değerlendirmesinde Sayıştay daire kararı veya kararda yer alan gerekçeler esas almadığı kararını, Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’in ikinci maddesinde yer alan “özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla” hükmü esasında ...’nun özel kanunu olan 2560 sayılı Kanun’un personel atamalarını düzenleyen 9 ve 12’nci maddeleri çerçevesindeki değerlendirmesine dayandırdığı ve 2560 sayılı Kanun’un personel atamasını düzenleyen özel hükmünün esas alınması gerektiği dolayısıyla Görevde Yükseltme Yönetmeliği’nin ... personelinde uygulanmaması gerektiği sonucuna varıldığı, ilk derece mahkemesinin verdiği bu yöndeki kararların istinaf yoluyla Bölge İdare Mahkemesince de onaylanarak kesinleştiği anlaşılmaktadır.
Savunma eklerinde sunulan mahkeme kararları her ne kadar yargılamaya esas dosya ile ilgili olmasa da, mahkeme kararının Yönetmelik’in Kurumda uygulanma imkanının bulunmadığı yönünde hüküm tesis etmesi ve bu kararın istinaf yolu sonucunda kesinleşmiş olması nedeniyle, Kurumun diğer uygulamaları için emsal alınmasını gerekli kıldığında tereddüt bulunmamaktadır.
Belirtilen gerekçeler esas alınmak suretiyle, karar düzeltmesine mahal bulunduğuna hükmedilmesi gerektiği kanaatiyle çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye ...’in karşı oy gerekçesi
Daire Kararına konu somut uygulamada, adı geçen kişinin 23.03.2016 tarihinde naklen ve unvan değişikliği sınavına girmeden ... Büyükşehir Belediyesinde mühendis kadrosuna atanmasının 2009 tarihli Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla bu kişiye yapılan ödemeler kapsamında kamu zararı oluştuğuna hükmedilmiştir. Oysa ki 657 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesine göre yapılan naklen atamalar, 2009 tarihli Yönetmelik’e tabi değildir.
Şöyle ki; 2009 tarihli Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in amaç ve kapsam maddeleri şu şekilde düzenlenmiştir:
“Amaç
MADDE 1 – (1) Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, mahalli idarelerde görev yapan Devlet memurlarının görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.
Kapsam
MADDE 2 – (1) Bu Yönetmelik, il özel idareleri, belediyeler ve bu idarelerin bağlı kuruluşları ile bunların kurdukları birlik, müessese, işletme ve bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlarda, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi olarak görev yapan devlet memurlarından, 5 inci maddede sayılan kadrolara görevde yükselme veya unvan değişikliği suretiyle atanacakları kapsar.”
Yine, Kamu Kurum Ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik’te de (Yayımlandığı R.Gazete’nin Tarihi: 18/4/1999; No: 23670) amaç ve kapsam maddeleri aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:
“Amaç
Madde 1 – (Değişik: 1/3/2010-2010/192 K.)
Bu Yönetmeliğin amacı, liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde, hizmet gerekleri ve personel planlaması esas alınarak, Devlet memurları ile 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamındaki kamu iktisadî teşebbüslerinde görev yapan sözleşmeli personelin görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esasları belirlemektir.
Kapsam
Madde 2 – (Değişik: 21/9/2004-2004/8246 K.)
Bu Yönetmelik, özel kanunlardaki düzenlemeler saklı kalmak kaydıyla;
a) 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kadrolarda,
b) İl özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında,
c) (Ek: 1/3/2010-2010/192 K.) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara ait memur kadrolarında,
d) Özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluşlar da dahil olmak üzere kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıklarına ait memur kadroları ile sözleşmeli personel pozisyonlarında
istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanır.”
Görüleceği üzere gerek 2009 tarihli Yönetmelik gerekse 1999 tarihli çerçeve Yönetmelik’in amaç ve kapsam maddelerine göre, bu yönetmelikler, halihazırda ilgili kamu kurumunda çalışmakta olan, yani kurumun mevcut kadrolu personelinin görevde yükselmesine veya unvan değişikliğine ilişkin şartları düzenlemektedir. Bir başka ifadeyle bu iki yönetmelik, naklen atama suretiyle kuruma alınacak kamu personeli için uygulanmayacaktır. Daha doğru bir ifadeyle bu yönetmelikteki görevde yükselme ve unvan değişikliklerine ilişkin usul ve esaslar, naklen atanacak personel için uygulanmayacaktır. Çünkü Yönetmeliklerin amaç ve kapsam maddeleri açıkça, ilgili kurumda “… görev yapan” personeli kapsamaktadır.
Oysa ilgili Daire ilamında, tazmin gerekçesi naklen atamalara ilişkin olup, hatalı olarak anılan yönetmelik hükümlerine dayandırılarak oluşturulmuştur.
Bu durumda, naklen atama yoluyla kuruma alınacak personel için hangi mevzuatın uygulanacağı konusu gündeme gelecek olup, bu konuda;
657 sayılı Kanun’un 74’üncü maddesi aşağıdadır:
“Memurların bir kurumdan diğerine nakilleri:
Madde 74 – Memurların bu Kanuna tabi kurumlar arasında, kurumların muvafakatı ile kazanılmış hak dereceleri üzerinden veya 68 inci maddedeki esaslar çerçevesinde derece yükselmesi suretiyle, bulundukları sınıftan veya öğrenim durumları itibariyle girebilecekleri sınıftan, bir kadroya nakilleri mümkündür. …”
Yine bu konuda 1999 tarihli çerçeve Yönetmelik’e ekli aşağıdaki maddede, naklen atamada uygulanacak usul ve esaslar şu şekilde belirlenmiştir:
“Ek Madde 1 – (Ek : 21/5/2000 – 2000/1231 K.)
Kurumlar aynı unvana veya bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara veya daha alt unvanlara naklen atama yapabilir. Diğer personel kanunlarına tabi olanların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi görevlere atanmalarında ihraz ettikleri unvanlar, aynı unvanın olmaması halinde öğrenim durumu ve ihraz ettiği unvanla birlikte atanacağı unvan ve Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşü dikkate alınır. İlk defa açıktan atamalarda bu Yönetmelik hükümleri uygulanmaz.”
Aynı konuda, 2009 tarihli Yönetmelik’te yer alan ek 2’nci madde ise aşağıdadır:
“Naklen atamalar EK MADDE 2 – (R.G.- 07/05/2014 - 28993)
(1) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlardan, bu Yönetmelikte belirtilen aynı unvana, bu unvanın bulunduğu aynı alt gruptaki diğer unvanlara genel hükümlere göre naklen atama yapılabilir. Ancak; müdür, şube müdürü ve aynı düzeydeki diğer görevlere atanacaklarda ilgili unvan için belirtilen öğrenim şartı aranır.”
Görüleceği üzere, gerek 1999 tarihli gerekse 2009 tarihli Yönetmeliklerde, naklen atamalar için özel düzenlemeler yer almıştır.
(Aynı şekilde 02.07.2020 Tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren meri Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in 23’üncü maddesinde de;
“Naklen atamalar
MADDE 23 – (1) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlardan, bu Yönetmelikte belirtilen aynı unvana, bu unvanla aynı düzeydeki veya daha alt düzeydeki diğer unvanlara, söz konusu unvanlar için mevzuatla aranan öğrenim ve sertifika gibi belgelere sahip olma şartlarını taşımaları kaydıyla, genel hükümlere göre naklen atama yapılabilir. Söz konusu personelden doktora öğrenimini bitirmiş olanlar hakkında 19 uncu maddenin birinci fıkrasının (d) ve (f) bentlerindeki hükümler de uygulanabilir.
(2) (Değişik:RG-22/3/2024-32497) Diğer personel kanunlarına tabi olanların bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanmalarında ihraz ettikleri unvanlar, aynı unvanın bulunmaması halinde öğrenim durumu, ihraz ettikleri unvanlar ve ilgili mevzuatı dikkate alınır.”
Denilmek suretiyle, naklen atamalar için farklı usul ve esasların uygulanacağı ifade edilmiştir)
Daire Kararına konu somut uygulamada, adı geçen kişinin naklen ve görevde yükselme sınavına girmeden ... Büyükşehir Belediyesinde şube müdürü kadrosuna atanmasının 2009 tarihli Yönetmelik’e aykırı olması dolayısıyla bu kişiye yapılan ödemeler kapsamında kamu zararı oluştuğuna hükmedilmiştir. Oysa ki 657 sy Kanun’un 74’üncü maddesine göre yapılan naklen atamalar, 1999 tarihli ve 2009 tarihli Yönetmeliklerdeki unvan değişikliği ve görevde yükselme esas ve usullerine tabi değildir.
Denetim ve yargılama süreçlerinde somut olaya uygulanması gereken mevzuat yukarıda açıkça belirlenmiş olup; 657 sayılı Kanun’un 74 ve atfen 68’inci maddeleri ile, 1999 tarihli Yönetmelik’in Ek-1 ve 2009 tarihli Yönetmelik’in Ek-2 numaralı maddeleridir. İnceleme, denetim ve yargılama süreçlerinin anılan maddeler çerçevesinde yürütülmesi ve sonuçlandırılması gerekirdi. Dolayısıyla yargılamaya esas raporun ve ilamın tazmin gerekçesi tamamen hatalı mevzuata dayandığından, bu şekilde oluşturulan tazmin hükmüne katılmak mümkün değildir. Buna göre, Daire Kararının gerekçesi hukuki dayanaktan yoksundur.
Bu itibarla, söz konusu Temyiz Kurulu Kararının Karar Düzeltilmesine Mahal Vardır, Daire Kararının Kaldırılması gerekir.