SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57682
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
Dosya No53145
Yılı2019
Konu: Mevzuatta belirlenen koşulları taşımayan kişinin müdür kadrosuna atanması.
2-179 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’in 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükmüne aykırı olarak “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadan 23.08.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile önce teftiş kurulu müdürlüğüne oradan da 27.04.2018 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile etüt ve proje müdürlüğüne atanması sonucu 2019 yılında oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kayn. Ve Eğt. Müd. V.) ve ... (Şef)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Somut uygulama:
..., ... Belediyesinde veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışırken önce özel kalem müdürü kadrosuna atanmış, sonra 23.08.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile teftiş kurulu müdürlüğüne, ardından da 27.04.2018 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile etüt ve proje müdürlüğüne asaleten atanmıştır. ..., müdür olarak atandığı tarihler itibariyle 4 yıl süreli Anadolu Üniversitesi İktisat Fakültesi mezunudur. Kendisine 2019 yılında müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’in etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanması için mevzuatın aradığı “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadığı, 2019 yılında koşullarını sağlamadığı etüt ve proje müdürlüğü kadrosu için yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi uyarınca kamu zararını oluşturduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde istisnai memurların bulundukları kadroların, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı hükmü getirilmiştir.
657 sayılı Kanunun 68/B’inci maddesinde;
“B) (Değişik: 4/5/1984 – KHK-199/1 md.) Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.
(Değişik ikinci paragraf: 13/2/2011 - 6111/101 md.) Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;
a) 1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,
b) 1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,
c) 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,
hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır. Dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edilir. Bu sürelerin hesabında; 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi kapsamına dâhil kurumlarda fiilen çalışılan süreler ile Yasama Organı Üyeliğinde, belediye başkanlığında, belediye ve il genel meclisi üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte, okul devresi dâhil yedek astsubaylık ve yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı ile yükseköğrenim gördükten sonra özel kurumlarda veya serbest olarak çalıştıkları sürenin; Başbakanlık ve bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarının müsteşar ve müsteşar yardımcıları ile en üst yönetici konumundaki genel müdür ve başkan kadrolarına atanacaklar için tamamı, diğer kadrolara atanacaklar için altı yılı geçmemek üzere dörtte üçü dikkate alınır.”
18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin;
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı,
“Görevde Yükselmeye İlişkin Esaslar” başlıklı ikinci bölümünün “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde, Devlet memurlarının müdür ve şube müdürlüğüne atanabilmesi için en az dört yıllık yükseköğrenim, şef kadrosuna atanabilmesi için en az iki yıllık yükseköğrenim görmüş olmaları gerektiği,
“Görevde Yükselme Sınav Esasları” başlıklı üçüncü bölümünün “Sınav şartı” başlıklı 11’inci maddesinde, görevde yükselme eğitiminde başarılı olanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için, kurumlarınca çıkarılacak görevde yükselme yönetmeliğine uygun olarak yapılacak sınava katılarak başarılı bulunmalarının şart olduğu,
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, kurumların bu yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak şartıyla atamalarda öğrenim düzeyi, hizmet süresi, alt görevlerde bulunma, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile görevde yükselme sınavına ilişkin usul ve esaslar gibi hususları kendi çıkaracakları yönetmelikler ile düzenleyebileceği, belirtilmiştir.
Etüt ve proje müdürlüğüne atama tarihinde yürürlükte olan 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin;
(07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonucu değişen maddelerinde;)
"Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar" başlıklı 5’inci maddesinde;
"(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü, ..."
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.”
“Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak, (Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kararı ile anılan düzenleyici işlemin iptaline karar verilmiş, söz konusu iptal kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/04/2021 günlü, E:2020/1158; K:2021/863 sayılı kararıyla kesin olarak onanmıştır.)
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak, ... gerekir.” denilmektedir.
Müdürlük kadrosu görevde yükselmeye tabi bir kadro unvanı olup, bu kadroya görevde yükselme suretiyle veya kurum içi-dışı naklen atamalarda mevzuatın aradığı genel ve özel şartların birlikte sağlanması gerekmektedir. Somut olayda, ..., özel kalem müdürlüğünden sonra sınavsız olarak önce teftiş kurulu müdürlüğüne ardından etüt ve proje müdürlüğüne asaleten atanmıştır. ..., her iki atamanın yapıldığı tarihlerde ve denetimin yapıldığı 2019 yılında, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını yerine getirmemiştir. Dolayısıyla anılan kişinin görevde yükselmeye tabi her iki müdürlük kadrosuna da sınavsız atanması mevzuata aykırıdır. Ancak denetimin yapıldığı yılda (2019’da) ilgili kişi etüt ve proje müdürü olarak çalıştığından ve kendisine bu kadroya ait maaş unsurları ödendiğinden, somut olayda kamu zararı, ...’in mevzuata aykırı olarak etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanmasından kaynaklanmaktadır.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesi b bendinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğünden diğer müdürlük kadrolarına sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bununla birlikte anılan kişi, özel kalem müdürlüğünden sonra teftiş kurulu müdürlüğüne de mevzuata aykırı atandığından, söz konusu müdürlük kadrosu da kişi açısından kazanılmış hak oluşturmaz. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, direkt geçiş yapılamaz.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Nitekim savunmalardan görüldüğü üzere ...’in 15.12.2022 tarihli Belediye Başkan V. Olur’u ile müdürlük ataması iptal edilerek ilgili kişi müktesebine uygun veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosuna atanmıştır.
Sonuç olarak mevzuata aykırı yapılan atama işleminden kaynaklanan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; ...’in 27.04.2018 tarihli etüt ve proje müdürlüğüne atanması sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; Şef … ve Müdür V. ... 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararından sorumlu tutulmuştur.
Sorumlulardan Müdür V. ... ve Şef … temyiz dilekçesinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin “teklif etme”, “olura sunma” ya da başka bir şekilde atama işlemine müdahaleleri, etki veya yetkilerinin bulunmadığı, parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevk için parafladıkları, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığı, ayrıca özel kalem müdürlüğünden teftiş kurulu müdürlüğüne yapılan atamanın da hatalı olduğu, bu hususun göz ardı edildiği ve sorumluluğun eksik tespit edildiği, kendilerinin söz konusu atamada yetkilerinin olmadığı, hatta Şef …’in ilk atama hakkında herhangi bir bilgisinin ve ilgisinin bulunmadığı, söz konusu atamadaki yetkili Başkan Yardımcısı ile İnsan Kaynakları Müdürünün kararda adının geçmediğini öne sürerek sorumluluk itirazında bulunmuşlardır.
2019 yılı için kamu zararına sebebiyet veren işlem, müdürlük kadrosunun koşullarını taşımayan ...’in özlük dosyasındaki bilgiler incelenmeden etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanması ve kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’in 27.04.2018 tarihli atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Şef ... ile Müdür V. ...’in ise parafı bulunmaktadır. Müdür V. ...’in temyiz dilekçesinden, atama esnasında kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V. olarak görev yaptığı anlaşılmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’in 27.04.2018 tarihli atama yazısını, Belediye Başkanı ...’in 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ...’in temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak (vekaleten de olsa asilin tüm yetkilerine sahip olduğundan) personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Dolayısıyla ... ve ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı anlaşıldığından, adı geçen kamu görevlilerinin atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.
Atama yazısında parafı bulunan Şef ...’in ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği anlaşıldığından, ...’in kamu zararı sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’in etüt ve proje müdürlüğüne atanmasına ilişkin 27.04.2018 tarihli atama onayı ve işe başlama yazısı atamayı müteakip düzenlenen ödeme belgesine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk aya ait ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda atama işlemini müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgesinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onayını ve işe başlama yazısını görmemektedir. Dolayısı ile ...’in etüt ve proje müdürlüğüne atanmasına ilişkin 27.04.2018 tarihli atama onayını takip eden maaş ödemesinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işleminin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atamayı yapan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... kamu zararının tamamından sorumludur. Atamayı müteakip etüt ve proje müdürü maaşını ilk ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Şef ... ise kamu zararından sorumlu değildir. Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye …’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı … ile Üye …’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57682 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye …:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onayına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı …:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde; 1 ve 2’nci dereceli kadrolara en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için ise en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ... 27.04.2018 tarihli Olur ile etüt ve proje müdürü kadrosuna atanmıştır. Atandığı etüt ve proje müdürü kadrosu için öngörülen hizmet süresi ve öğrenim şartını sağlamaktadır.
Adı geçen, etüt ve proje müdürlüğüne, özel kalem müdürlüğü, ardından teftiş kurulu müdürlüğü görevini yaptıktan sonra atanmıştır. Bu nedenle görevde yükselme suretiyle bir atama söz konusu değildir. Bu kadro için mevzuatın öngördüğü koşulları taşımaktadır. Eşdeğer bir göreve atandığı için görevde yükselme sınavına girme zorunluluğu bulunmamaktadır.
Atama yasal düzenlemelere uygun olduğundan ortada bir kamu zararı bulunmamaktadır. Tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.
Üye …:
...’in; 22.10.2007 tarihinde ... belediyesinde memur olarak göreve başladığı, 16.01.2015 tarihinde veri hazırlama kontrol işletmeni, 14.06.2016 tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdürü, 23.08.2016 tarihinde Teftiş Kurulu Müdürü, 27.04.2018 tarihinde Etüd ve Proje Müdürü kadrosuna atandığı, 30.05.2012 tarihinde 4 yıllık Anadolu Üniversitesi İktisat Fakültesi Kamu Yönetimi bölümünden mezun olduğu, dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde 1 ve 2’inci dereceli kadrolar için en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ..., sorgunun yazıldığı 31.12.2019 tarihi itibariyle müdür kadro görevini yürütmektedir. Bu tarihte, hizmet ve yüksek öğrenim şartını sağlamaktadır.
5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesi gereğince ilgiliye yaptığı görev nedeniyle yapılan ödemeleri “Kamu Zararı” olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Buna göre; özel kalem müdürlüğünde geçirilen sürenin çok kısa, yapılan işlemin diğer müdürlüklere sınavsız atama için bir basamak olarak kullanıldığı, dolayısıyla idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu yönüyle mevzuata aykırı olarak değerlendirilen bu işlem nedeniyle “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan ödeme yapıldığı veya kadrosu için belirlenen tutardan fazla ödemeler yapıldığı, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.
Diğer yandan 2016 yılında yapılan müdürlük ataması nedeniyle 2019 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak, 2019 yılında görevde olan yöneticiler ile 2018 yılındaki ilgililere bu atama nedeniyle 2019 yılında bu atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanunu’nun 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
Kamu idaresi tarafından atamanın yapıldığı dönem itibariyle ilgilinin bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme, düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
2-179 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’in 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükmüne aykırı olarak “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadan 23.08.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile önce teftiş kurulu müdürlüğüne oradan da 27.04.2018 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile etüt ve proje müdürlüğüne atanması sonucu 2019 yılında oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kayn. Ve Eğt. Müd. V.) ve ... (Şef)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Somut uygulama:
..., ... Belediyesinde veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışırken önce özel kalem müdürü kadrosuna atanmış, sonra 23.08.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile teftiş kurulu müdürlüğüne, ardından da 27.04.2018 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile etüt ve proje müdürlüğüne asaleten atanmıştır. ..., müdür olarak atandığı tarihler itibariyle 4 yıl süreli Anadolu Üniversitesi İktisat Fakültesi mezunudur. Kendisine 2019 yılında müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’in etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanması için mevzuatın aradığı “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadığı, 2019 yılında koşullarını sağlamadığı etüt ve proje müdürlüğü kadrosu için yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi uyarınca kamu zararını oluşturduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde istisnai memurların bulundukları kadroların, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı hükmü getirilmiştir.
657 sayılı Kanunun 68/B’inci maddesinde;
“B) (Değişik: 4/5/1984 – KHK-199/1 md.) Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.
(Değişik ikinci paragraf: 13/2/2011 - 6111/101 md.) Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;
a) 1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,
b) 1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,
c) 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,
hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır. Dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edilir. Bu sürelerin hesabında; 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi kapsamına dâhil kurumlarda fiilen çalışılan süreler ile Yasama Organı Üyeliğinde, belediye başkanlığında, belediye ve il genel meclisi üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte, okul devresi dâhil yedek astsubaylık ve yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı ile yükseköğrenim gördükten sonra özel kurumlarda veya serbest olarak çalıştıkları sürenin; Başbakanlık ve bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarının müsteşar ve müsteşar yardımcıları ile en üst yönetici konumundaki genel müdür ve başkan kadrolarına atanacaklar için tamamı, diğer kadrolara atanacaklar için altı yılı geçmemek üzere dörtte üçü dikkate alınır.”
18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin;
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı,
“Görevde Yükselmeye İlişkin Esaslar” başlıklı ikinci bölümünün “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde, Devlet memurlarının müdür ve şube müdürlüğüne atanabilmesi için en az dört yıllık yükseköğrenim, şef kadrosuna atanabilmesi için en az iki yıllık yükseköğrenim görmüş olmaları gerektiği,
“Görevde Yükselme Sınav Esasları” başlıklı üçüncü bölümünün “Sınav şartı” başlıklı 11’inci maddesinde, görevde yükselme eğitiminde başarılı olanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için, kurumlarınca çıkarılacak görevde yükselme yönetmeliğine uygun olarak yapılacak sınava katılarak başarılı bulunmalarının şart olduğu,
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, kurumların bu yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak şartıyla atamalarda öğrenim düzeyi, hizmet süresi, alt görevlerde bulunma, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile görevde yükselme sınavına ilişkin usul ve esaslar gibi hususları kendi çıkaracakları yönetmelikler ile düzenleyebileceği, belirtilmiştir.
Etüt ve proje müdürlüğüne atama tarihinde yürürlükte olan 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin;
(07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonucu değişen maddelerinde;)
"Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar" başlıklı 5’inci maddesinde;
"(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü, ..."
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.”
“Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak, (Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kararı ile anılan düzenleyici işlemin iptaline karar verilmiş, söz konusu iptal kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/04/2021 günlü, E:2020/1158; K:2021/863 sayılı kararıyla kesin olarak onanmıştır.)
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak, ... gerekir.” denilmektedir.
Müdürlük kadrosu görevde yükselmeye tabi bir kadro unvanı olup, bu kadroya görevde yükselme suretiyle veya kurum içi-dışı naklen atamalarda mevzuatın aradığı genel ve özel şartların birlikte sağlanması gerekmektedir. Somut olayda, ..., özel kalem müdürlüğünden sonra sınavsız olarak önce teftiş kurulu müdürlüğüne ardından etüt ve proje müdürlüğüne asaleten atanmıştır. ..., her iki atamanın yapıldığı tarihlerde ve denetimin yapıldığı 2019 yılında, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını yerine getirmemiştir. Dolayısıyla anılan kişinin görevde yükselmeye tabi her iki müdürlük kadrosuna da sınavsız atanması mevzuata aykırıdır. Ancak denetimin yapıldığı yılda (2019’da) ilgili kişi etüt ve proje müdürü olarak çalıştığından ve kendisine bu kadroya ait maaş unsurları ödendiğinden, somut olayda kamu zararı, ...’in mevzuata aykırı olarak etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanmasından kaynaklanmaktadır.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesi b bendinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğünden diğer müdürlük kadrolarına sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bununla birlikte anılan kişi, özel kalem müdürlüğünden sonra teftiş kurulu müdürlüğüne de mevzuata aykırı atandığından, söz konusu müdürlük kadrosu da kişi açısından kazanılmış hak oluşturmaz. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, direkt geçiş yapılamaz.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Nitekim savunmalardan görüldüğü üzere ...’in 15.12.2022 tarihli Belediye Başkan V. Olur’u ile müdürlük ataması iptal edilerek ilgili kişi müktesebine uygun veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosuna atanmıştır.
Sonuç olarak mevzuata aykırı yapılan atama işleminden kaynaklanan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; ...’in 27.04.2018 tarihli etüt ve proje müdürlüğüne atanması sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; Şef … ve Müdür V. ... 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararından sorumlu tutulmuştur.
Sorumlulardan Müdür V. ... ve Şef … temyiz dilekçesinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin “teklif etme”, “olura sunma” ya da başka bir şekilde atama işlemine müdahaleleri, etki veya yetkilerinin bulunmadığı, parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevk için parafladıkları, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığı, ayrıca özel kalem müdürlüğünden teftiş kurulu müdürlüğüne yapılan atamanın da hatalı olduğu, bu hususun göz ardı edildiği ve sorumluluğun eksik tespit edildiği, kendilerinin söz konusu atamada yetkilerinin olmadığı, hatta Şef …’in ilk atama hakkında herhangi bir bilgisinin ve ilgisinin bulunmadığı, söz konusu atamadaki yetkili Başkan Yardımcısı ile İnsan Kaynakları Müdürünün kararda adının geçmediğini öne sürerek sorumluluk itirazında bulunmuşlardır.
2019 yılı için kamu zararına sebebiyet veren işlem, müdürlük kadrosunun koşullarını taşımayan ...’in özlük dosyasındaki bilgiler incelenmeden etüt ve proje müdürlüğü kadrosuna atanması ve kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’in 27.04.2018 tarihli atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Şef ... ile Müdür V. ...’in ise parafı bulunmaktadır. Müdür V. ...’in temyiz dilekçesinden, atama esnasında kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür V. olarak görev yaptığı anlaşılmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’in 27.04.2018 tarihli atama yazısını, Belediye Başkanı ...’in 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ...’in temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak (vekaleten de olsa asilin tüm yetkilerine sahip olduğundan) personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Dolayısıyla ... ve ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı anlaşıldığından, adı geçen kamu görevlilerinin atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.
Atama yazısında parafı bulunan Şef ...’in ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği anlaşıldığından, ...’in kamu zararı sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’in etüt ve proje müdürlüğüne atanmasına ilişkin 27.04.2018 tarihli atama onayı ve işe başlama yazısı atamayı müteakip düzenlenen ödeme belgesine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk aya ait ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda atama işlemini müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgesinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onayını ve işe başlama yazısını görmemektedir. Dolayısı ile ...’in etüt ve proje müdürlüğüne atanmasına ilişkin 27.04.2018 tarihli atama onayını takip eden maaş ödemesinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işleminin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atamayı yapan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... ile İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... kamu zararının tamamından sorumludur. Atamayı müteakip etüt ve proje müdürü maaşını ilk ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Şef ... ise kamu zararından sorumlu değildir. Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 2’nci maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye …’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı … ile Üye …’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57682 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye …:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onayına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı …:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde; 1 ve 2’nci dereceli kadrolara en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için ise en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ... 27.04.2018 tarihli Olur ile etüt ve proje müdürü kadrosuna atanmıştır. Atandığı etüt ve proje müdürü kadrosu için öngörülen hizmet süresi ve öğrenim şartını sağlamaktadır.
Adı geçen, etüt ve proje müdürlüğüne, özel kalem müdürlüğü, ardından teftiş kurulu müdürlüğü görevini yaptıktan sonra atanmıştır. Bu nedenle görevde yükselme suretiyle bir atama söz konusu değildir. Bu kadro için mevzuatın öngördüğü koşulları taşımaktadır. Eşdeğer bir göreve atandığı için görevde yükselme sınavına girme zorunluluğu bulunmamaktadır.
Atama yasal düzenlemelere uygun olduğundan ortada bir kamu zararı bulunmamaktadır. Tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.
Üye …:
...’in; 22.10.2007 tarihinde ... belediyesinde memur olarak göreve başladığı, 16.01.2015 tarihinde veri hazırlama kontrol işletmeni, 14.06.2016 tarihinde ... Belediyesi Özel Kalem Müdürü, 23.08.2016 tarihinde Teftiş Kurulu Müdürü, 27.04.2018 tarihinde Etüd ve Proje Müdürü kadrosuna atandığı, 30.05.2012 tarihinde 4 yıllık Anadolu Üniversitesi İktisat Fakültesi Kamu Yönetimi bölümünden mezun olduğu, dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde 1 ve 2’inci dereceli kadrolar için en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ..., sorgunun yazıldığı 31.12.2019 tarihi itibariyle müdür kadro görevini yürütmektedir. Bu tarihte, hizmet ve yüksek öğrenim şartını sağlamaktadır.
5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesi gereğince ilgiliye yaptığı görev nedeniyle yapılan ödemeleri “Kamu Zararı” olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Buna göre; özel kalem müdürlüğünde geçirilen sürenin çok kısa, yapılan işlemin diğer müdürlüklere sınavsız atama için bir basamak olarak kullanıldığı, dolayısıyla idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu yönüyle mevzuata aykırı olarak değerlendirilen bu işlem nedeniyle “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan ödeme yapıldığı veya kadrosu için belirlenen tutardan fazla ödemeler yapıldığı, mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.
Diğer yandan 2016 yılında yapılan müdürlük ataması nedeniyle 2019 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak, 2019 yılında görevde olan yöneticiler ile 2018 yılındaki ilgililere bu atama nedeniyle 2019 yılında bu atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanunu’nun 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
Kamu idaresi tarafından atamanın yapıldığı dönem itibariyle ilgilinin bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme, düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.