SayıştaySayıştay Daire Kararı10952
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareGenel Bütçe Kapsamındaki İdareler
Daire1
İlam No62
Madde No2
Yılı2023
Koruyucu giyim malzemesi
... Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görevli tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmiştir.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Enerji, Sanayi ve Madencilik Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı onuncu bölümünün “Koruyucu giyim malzemesi” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personeline, hizmetin gereği olarak görev esnasında giyilmesi gereken koruyucu malzemesi ayni olarak verilir. Giyim malzemesinin standartları ile hangi personele ne kadar süreyle verileceği ve nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasları kurumlar ve bu hizmet kolunda yetkili sendika ile birlikte belirlenir.” hükmü yer almaktadır.
Bu hüküm uyarınca, koruyucu giyim malzemesinin, sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele ayni olarak verilmesi gerekmektedir. Bu yerlerde çalışanlar dışındaki personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi mümkün değildir. Ancak koruyucu giyim malzemesi verilecek personel listesi incelendiğinde, görev ayrımı yapılmaksızın tüm memur ve sözleşmeli personele listede yer verildiği, dolayısıyla mevzuatın öngördüğü sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele verilmesi kıstaslarına uyulmadığı, koruyucu giyim malzemesi verilen kişilerin kadro ve görev unvanları itibariyle şantiye, atölye, laboratuvar, yeraltı ve açık arazi şartlarında görevlendirilmesi gerekmeyen kişiler olmasının yanında yıl içerisinde görevlendirmesi olmayan personele de giyim yardımında bulunulduğu görülmüştür.
Yukarıda yazılı maddede ayrıca, giyim malzemelerinin standartları, hangi personele ne kadar süreyle verileceği, nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasların kurum ile yetkili sendikanın birlikte belirleyeceği hükme bağlanmıştır.
Bu hüküm doğrultusunda Bakanlık ile yetkili ... Sendikası üst yöneticilerinden oluşan komisyon tarafından birlikte belirlenen “... Bakanlığı Personeline Verilecek 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 1’inci maddesinde Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görev yapan tüm personele Ek-1’de yer alan koruyucu giyim malzemesinin ayni olarak verileceği ifade edilmiştir. Söz konusu “Ek-1: 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesi Listesi”nde koruyucu giyim malzemesi olarak personele 1 adet bere, atkı veya eldiven, 1 adet yazlık pantolon, 1 adet kışlık pantolon, 2 adet gömlek, 1 adet yağmurluk, 1 adet yazlık ayakkabı, 1 adet kışlık ayakkabı, 1 adet yelek ve 1 adet mont verileceği belirtilmiştir.
Personele verilecek koruyucu giyim malzemesinin temini amacıyla 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesi Alım İşi adı ile ... tarihinde ihale yapılmış, ... tarihinde yüklenici ile sözleşme imzalanmış, muayene kabul komisyon tutanağı düzenlenmiş, ... tarihinde ihale konusu malzemelere ilişkin taşınır işlem fişi düzenlenerek taşınır giriş kayıtları yapılmış ve bunu takiben ... tarihinde de yükleniciye ödeme yapılmıştır.
İşe ait sözleşmenin “Malın/İşin teslim alma şekil ve şartları ile teslim programı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“10.1 Malın teslim edilme/işin yapılma yeri veya yerleri
10.1.1 T.C. ..... Bakanlığı 81 ilde Merkez ve Taşra Teşkilatıyla hizmet vermekte olup İdare Adresleri Teknik Şartname EK-1’de belirtilmiştir. Merkez ve Taşra Teşkilatları ile yüklenicinin kendisine veya anlaşmalı üye iş yerlerine ait mağazalar, işin yapılacağı, teslim edileceği yerlerdir.
10.2. İşe başlama tarihi
10.2.1 Sözleşmenin imzalanmasını takip eden ilk takvim günüdür.
10.3 Teslim programı ve teslim tarihi
10.3.1 İşin teslim süresi 15 gündür. Teslim yeri T.C. ..... Bakanlığı Merkez ve Taşra Teşkilatı ile yüklenicinin kendisine veya anlaşmalı üye işyerlerine ait mağazalardır. Yüklenici tarafından hazırlanan değişim belgeleri veya değişim kartları EK-1 listesinde bulunan İdare Merkez Teşkilatı ile il müdürlüklerine her birim için ayrı ayrı alfabetik olarak sıralanıp paketlenerek gönderilecektir.
Yüklenici her bir personel için düzenlenecek Değişim kartı vb.ni 15 gün içinde İdareye teslim edecektir. Değişim Kartı vb.ni alan personel, yüklenicinin kendi veya üye işyeri sözleşmeli/anlaşmalı mağazalarından ürünleri ayni olarak teslim alacaktır.
Koruyucu giyim malzemeleri ayni olarak teslim edilecek olup değişim belgesi veya değişim kartı karşılığında nakdi ödeme yapılmayacaktır.
…” hükmü yer almaktadır.
Sözleşmenin bu hükmünden, giyim malzemelerinin yüklenici tarafından doğrudan idareye teslim edilmeyeceği, bunun yerine Bakanlığa yüklenici tarafından hazırlanan değişim kartlarının teslim edileceği, söz konusu kartların da Bakanlık tarafından personele verileceği, kartını alan personel tarafından sözleşme kapsamındaki mağazalardan giyim malzemelerinin alınacağı ve bu suretle teslim işlemlerinin gerçekleşmiş sayılacağı anlaşılmaktadır. Uygulama da bu hükme uygun olarak gerçekleşmiştir. Yükleniciden alınan değişim kartı (alışveriş kartı) Bakanlık tarafından merkez ve taşra teşkilatında çalışan tüm personele verilmiş, personel tarafından da sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzemeler alınmış, işe ait teknik şartnamenin ekinde yer alan teslim-tesellüm tutanağının ilgili personel ve yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanmak suretiyle koruyucu giyim malzemelerinin sağlam ve eksiksiz olarak alındığı personel tarafından kabul ve taahhüt edilmiştir.
Söz konusu alım işinde yüklenici tarafından Bakanlığa doğrudan bir malzeme teslimi yapılmadığından, malzemelerin muayene ve kabul işlemleri personelin yüklenici ile birlikte imzaladıkları teslim tutanaklarındaki beyanları esas alınması suretiyle gerçekleşmiştir. Yani muayene ve kabul komisyonu tarafından giyim malzemelerinin sözleşme ve şartnameye uygunluğuna malzemeler görülmeden ve incelenmeden karar verilmiştir. Bu durum, Mal Alımları Denetim Muayene ve Kabul İşlemlerine Dair Yönetmelik’in “İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde yer alan, “Satın alınan mal yüklenici tarafından idareye teslim edilmedikçe muayene ve kabul işlemleri yapılamaz.” hükmüne aykırıdır. Bu nedenle, koruyucu giyim malzemelerinin personele teslim şekli de ilgili yönetmeliğine uygun değildir.
Diğer taraftan, Taşınır Mal Yönetmeliği’nin “Belge ve cetveller” başlıklı 10’uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; taşınır işlem fişinin, ilgili mevzuatı çerçevesinde kabul edilerek teslim alınan taşınırların girişleri ile taşınırların çıkış kayıtları esas olmak üzere düzenleneceği ifade edilmiştir. Merkezi Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tüketim mal ve malzemeleri, demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alım giderleri” başlıklı 48’inci maddesinde ise; her türlü tüketim mal ve malzemeleri ile demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alımlarına ilişkin giderlerin ödenmesinde taşınır işlem fişinin ödeme emri belgesine bağlanacağı belirtilmiştir. Söz konusu alım işinde Bakanlık tarafından giyim malzemeleri doğrudan teslim alınmamasına rağmen malzemenin tamamı için taşınır işlem fişi düzenlenerek taşınır giriş kayıtlarının yapılması da ilgili yönetmeliklere aykırıdır.
Sonuç olarak; sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele ayni olarak verilebilen koruyucu giyim malzemesinin tüm personele verilmesi sonucunda kamu zararı oluşmuştur. Ayrıca, malzemeler doğrudan Bakanlığa teslim edilmemesine rağmen, yüklenicinin verdiği kart karşılığı sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzeme verilen her bir personel ile yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanan tutanaklar esas alınarak malzemeler Bakanlığa doğrudan teslim edilmiş gibi muayene kabul komisyon tutanağı ile taşınır işlem fişi düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olduğu,
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrasında, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği, giderlerin gerçekleştirilmesinin harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı, gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanun’un anılan madde hükümleri gereğince;
Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görev yapan tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi hususunu içeren ..... Bakanlığı Personeline Verilecek 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesine İlişkin Usul ve Esaslar’ı belirleyen komisyonda Bakanlık adına imzası olanlar,
Anılan Usul ve Esaslar çerçevesinde işlem yapılması ile tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi hususlarını üst yönetici Olur’una arz edenler ve buna Olur veren üst yönetici,
İşe ait sözleşme ve teknik şartnameyi imzalayanlar, malzemeler doğrudan Bakanlığa teslim edilmemesine rağmen, yüklenicinin verdiği kart karşılığı sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzeme verilen her bir personel ile yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanan tutanaklar esas alınarak malzemeler Bakanlığa teslim edilmiş gibi düzenlenen muayene kabul komisyon tutanağında imzası olanlar ile taşınır işlem fişini düzenleyen taşınır kayıt yetkilisi ve ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi oluşan kamu zararından birlikte sorumludurlar.
Bu itibarla, toplam .... TL kamu zararının sorumlularına müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, Üye ...........’nün karşı oyu ile oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy Gerekçesi:
Üye ........... ’nün karşı oy gerekçesi:
Bakanlık merkez ve taşra teşkilatındaki tüm personele koruyucu giyim malzemesi verildiği anlaşılmaktadır.
Kamu İşveren Heyeti ile Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti arasında imzalanan 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin onuncu bölümünde yer alan “..... Koluna İlişkin Toplu Sözleşme “nin 1’inci maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personeline, hizmetin gereği olarak görev esnasında giyilmesi gereken koruyucu malzemesi ayni olarak verilir. Giyim malzemesinin standartları ile hangi personele ne kadar süreyle verileceği ve nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasları kurumlar ve bu hizmet kolunda yetkili sendika ile birlikte belirlenir.” denilmektedir.
Bu hüküm doğrultusunda Bakanlık ve sendika temsilcileri tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulan Usul ve Esaslar’ın 1’inci maddesinde, Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görevli tüm personele koruyucu giyim malzemesinin aynı olarak verileceğinin belirtildiği, gerekli üst yönetici Olur’unun alındığı giyim malzemelerinin ihale yöntemiyle temin edildiği ve yapılan sözleşmeye istinaden de personele yüklenicinin de imzaladığı teslim tutanağı ile verildiği anlaşılmaktadır.
Bu aşamaya kadar prosedüre dair mevzuata aykırı bir uygulama tespit edilmemekle birlikte denetim ekibi ile idare arasındaki ihtilafın koruyucu giyim malzemesinin fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında fiilen görev yapan personele verilmesi gerektiği noktasında doğduğu anlaşılmaktadır. Sorumlular 1 No’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin ... maddesi ile Bakanlığa verilen görevlerin tamamına yakın kısmının merkez ve taşra teşkilatı hizmet birimleri tarafından sahada icra edilmesi gereken görevler olduğu, bu nedenle tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi gerektiğini ifade etmekte, denetim ekibi ise, koruyucu giyim malzemesinin sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında çalışan personele verilmesi gerektiğini belirtmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararının belirlenmesinde; alınan malın karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, mal alınmadan, ödeme yapılması, malın rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması hususlarının esas alınması gerektiği ifade edilmiştir. Oysa söz konusu giyim malzemeleri için belirlenen tutardan fazla ödeme yapıldığına, mal alınmadan ödeme yapıldığına, malın rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alındığına dair bir tespit bulunmamakta, mevzuatında öngörülmekle birlikte ödeme yapılması hususunda yoruma açık, tereddütlü bir uygulama bulunduğu anlaşılmaktadır.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu gereği Sayıştay daireleri tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği gibi bu hükümler dışında, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine de karar verilebilmektedir.
Toplu sözleşme gereği ülke genelinde birçok kurumda personele koruyucu giyim malzemesi verildiği, bu nedenle konuya geçmiş yıllar Sayıştay Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporlarında yer verildiği, ancak Sayıştay yargı raporlarında sınırlı olarak yer verildiği de görülmektedir. Bilindiği gibi Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu Sayıştay tarafından parlamentoya sunulmaktadır. Oysa ihtilafın kaynağı parlamentonun düzenleyebileceği bir kanun değil, taraflar arasında akdedilmiş toplu sözleşmedir. 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin Birinci Kısmının 3’üncü maddesinde sözleşmede ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığının görevli ve yetkili olduğu belirtilmiştir.
Bu çerçevede ülke genelinde tereddüdün giderilmesi için konunun öncelikle toplu sözleşmede tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye yetkili kılınmış olan, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığına yazılması uygun olur. Bu yazışma sonrasında çıkacak sonuca göre, her kurumun ve kurum personelinin fiili durumuna göre konunun Sayıştay yargısınca hükme bağlanmasına engel bir durum da bulunmamaktadır. Yazışma sonrası oluşacak duruma göre hüküm vermek için konunun bu aşamada hüküm dışı bırakılmasına karar verilmesi gerekir.
... Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görevli tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmiştir.
Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Enerji, Sanayi ve Madencilik Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı onuncu bölümünün “Koruyucu giyim malzemesi” başlıklı 1’inci maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personeline, hizmetin gereği olarak görev esnasında giyilmesi gereken koruyucu malzemesi ayni olarak verilir. Giyim malzemesinin standartları ile hangi personele ne kadar süreyle verileceği ve nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasları kurumlar ve bu hizmet kolunda yetkili sendika ile birlikte belirlenir.” hükmü yer almaktadır.
Bu hüküm uyarınca, koruyucu giyim malzemesinin, sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele ayni olarak verilmesi gerekmektedir. Bu yerlerde çalışanlar dışındaki personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi mümkün değildir. Ancak koruyucu giyim malzemesi verilecek personel listesi incelendiğinde, görev ayrımı yapılmaksızın tüm memur ve sözleşmeli personele listede yer verildiği, dolayısıyla mevzuatın öngördüğü sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele verilmesi kıstaslarına uyulmadığı, koruyucu giyim malzemesi verilen kişilerin kadro ve görev unvanları itibariyle şantiye, atölye, laboratuvar, yeraltı ve açık arazi şartlarında görevlendirilmesi gerekmeyen kişiler olmasının yanında yıl içerisinde görevlendirmesi olmayan personele de giyim yardımında bulunulduğu görülmüştür.
Yukarıda yazılı maddede ayrıca, giyim malzemelerinin standartları, hangi personele ne kadar süreyle verileceği, nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasların kurum ile yetkili sendikanın birlikte belirleyeceği hükme bağlanmıştır.
Bu hüküm doğrultusunda Bakanlık ile yetkili ... Sendikası üst yöneticilerinden oluşan komisyon tarafından birlikte belirlenen “... Bakanlığı Personeline Verilecek 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 1’inci maddesinde Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görev yapan tüm personele Ek-1’de yer alan koruyucu giyim malzemesinin ayni olarak verileceği ifade edilmiştir. Söz konusu “Ek-1: 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesi Listesi”nde koruyucu giyim malzemesi olarak personele 1 adet bere, atkı veya eldiven, 1 adet yazlık pantolon, 1 adet kışlık pantolon, 2 adet gömlek, 1 adet yağmurluk, 1 adet yazlık ayakkabı, 1 adet kışlık ayakkabı, 1 adet yelek ve 1 adet mont verileceği belirtilmiştir.
Personele verilecek koruyucu giyim malzemesinin temini amacıyla 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesi Alım İşi adı ile ... tarihinde ihale yapılmış, ... tarihinde yüklenici ile sözleşme imzalanmış, muayene kabul komisyon tutanağı düzenlenmiş, ... tarihinde ihale konusu malzemelere ilişkin taşınır işlem fişi düzenlenerek taşınır giriş kayıtları yapılmış ve bunu takiben ... tarihinde de yükleniciye ödeme yapılmıştır.
İşe ait sözleşmenin “Malın/İşin teslim alma şekil ve şartları ile teslim programı” başlıklı 10’uncu maddesinde;
“10.1 Malın teslim edilme/işin yapılma yeri veya yerleri
10.1.1 T.C. ..... Bakanlığı 81 ilde Merkez ve Taşra Teşkilatıyla hizmet vermekte olup İdare Adresleri Teknik Şartname EK-1’de belirtilmiştir. Merkez ve Taşra Teşkilatları ile yüklenicinin kendisine veya anlaşmalı üye iş yerlerine ait mağazalar, işin yapılacağı, teslim edileceği yerlerdir.
10.2. İşe başlama tarihi
10.2.1 Sözleşmenin imzalanmasını takip eden ilk takvim günüdür.
10.3 Teslim programı ve teslim tarihi
10.3.1 İşin teslim süresi 15 gündür. Teslim yeri T.C. ..... Bakanlığı Merkez ve Taşra Teşkilatı ile yüklenicinin kendisine veya anlaşmalı üye işyerlerine ait mağazalardır. Yüklenici tarafından hazırlanan değişim belgeleri veya değişim kartları EK-1 listesinde bulunan İdare Merkez Teşkilatı ile il müdürlüklerine her birim için ayrı ayrı alfabetik olarak sıralanıp paketlenerek gönderilecektir.
Yüklenici her bir personel için düzenlenecek Değişim kartı vb.ni 15 gün içinde İdareye teslim edecektir. Değişim Kartı vb.ni alan personel, yüklenicinin kendi veya üye işyeri sözleşmeli/anlaşmalı mağazalarından ürünleri ayni olarak teslim alacaktır.
Koruyucu giyim malzemeleri ayni olarak teslim edilecek olup değişim belgesi veya değişim kartı karşılığında nakdi ödeme yapılmayacaktır.
…” hükmü yer almaktadır.
Sözleşmenin bu hükmünden, giyim malzemelerinin yüklenici tarafından doğrudan idareye teslim edilmeyeceği, bunun yerine Bakanlığa yüklenici tarafından hazırlanan değişim kartlarının teslim edileceği, söz konusu kartların da Bakanlık tarafından personele verileceği, kartını alan personel tarafından sözleşme kapsamındaki mağazalardan giyim malzemelerinin alınacağı ve bu suretle teslim işlemlerinin gerçekleşmiş sayılacağı anlaşılmaktadır. Uygulama da bu hükme uygun olarak gerçekleşmiştir. Yükleniciden alınan değişim kartı (alışveriş kartı) Bakanlık tarafından merkez ve taşra teşkilatında çalışan tüm personele verilmiş, personel tarafından da sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzemeler alınmış, işe ait teknik şartnamenin ekinde yer alan teslim-tesellüm tutanağının ilgili personel ve yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanmak suretiyle koruyucu giyim malzemelerinin sağlam ve eksiksiz olarak alındığı personel tarafından kabul ve taahhüt edilmiştir.
Söz konusu alım işinde yüklenici tarafından Bakanlığa doğrudan bir malzeme teslimi yapılmadığından, malzemelerin muayene ve kabul işlemleri personelin yüklenici ile birlikte imzaladıkları teslim tutanaklarındaki beyanları esas alınması suretiyle gerçekleşmiştir. Yani muayene ve kabul komisyonu tarafından giyim malzemelerinin sözleşme ve şartnameye uygunluğuna malzemeler görülmeden ve incelenmeden karar verilmiştir. Bu durum, Mal Alımları Denetim Muayene ve Kabul İşlemlerine Dair Yönetmelik’in “İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde yer alan, “Satın alınan mal yüklenici tarafından idareye teslim edilmedikçe muayene ve kabul işlemleri yapılamaz.” hükmüne aykırıdır. Bu nedenle, koruyucu giyim malzemelerinin personele teslim şekli de ilgili yönetmeliğine uygun değildir.
Diğer taraftan, Taşınır Mal Yönetmeliği’nin “Belge ve cetveller” başlıklı 10’uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde; taşınır işlem fişinin, ilgili mevzuatı çerçevesinde kabul edilerek teslim alınan taşınırların girişleri ile taşınırların çıkış kayıtları esas olmak üzere düzenleneceği ifade edilmiştir. Merkezi Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Tüketim mal ve malzemeleri, demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alım giderleri” başlıklı 48’inci maddesinde ise; her türlü tüketim mal ve malzemeleri ile demirbaş, makine, teçhizat ve taşıt alımlarına ilişkin giderlerin ödenmesinde taşınır işlem fişinin ödeme emri belgesine bağlanacağı belirtilmiştir. Söz konusu alım işinde Bakanlık tarafından giyim malzemeleri doğrudan teslim alınmamasına rağmen malzemenin tamamı için taşınır işlem fişi düzenlenerek taşınır giriş kayıtlarının yapılması da ilgili yönetmeliklere aykırıdır.
Sonuç olarak; sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personele ayni olarak verilebilen koruyucu giyim malzemesinin tüm personele verilmesi sonucunda kamu zararı oluşmuştur. Ayrıca, malzemeler doğrudan Bakanlığa teslim edilmemesine rağmen, yüklenicinin verdiği kart karşılığı sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzeme verilen her bir personel ile yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanan tutanaklar esas alınarak malzemeler Bakanlığa doğrudan teslim edilmiş gibi muayene kabul komisyon tutanağı ile taşınır işlem fişi düzenlenmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde, her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda olduğu,
“Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun kurul, komite veya komisyona ait olduğu,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinin ikinci fıkrasında, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumlu oldukları,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde, bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği, giderlerin gerçekleştirilmesinin harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı, gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanun’un anılan madde hükümleri gereğince;
Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görev yapan tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi hususunu içeren ..... Bakanlığı Personeline Verilecek 2023 Yılı Koruyucu Giyim Malzemesine İlişkin Usul ve Esaslar’ı belirleyen komisyonda Bakanlık adına imzası olanlar,
Anılan Usul ve Esaslar çerçevesinde işlem yapılması ile tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi hususlarını üst yönetici Olur’una arz edenler ve buna Olur veren üst yönetici,
İşe ait sözleşme ve teknik şartnameyi imzalayanlar, malzemeler doğrudan Bakanlığa teslim edilmemesine rağmen, yüklenicinin verdiği kart karşılığı sözleşme kapsamındaki mağazalardan malzeme verilen her bir personel ile yüklenici tarafından karşılıklı olarak imzalanan tutanaklar esas alınarak malzemeler Bakanlığa teslim edilmiş gibi düzenlenen muayene kabul komisyon tutanağında imzası olanlar ile taşınır işlem fişini düzenleyen taşınır kayıt yetkilisi ve ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi oluşan kamu zararından birlikte sorumludurlar.
Bu itibarla, toplam .... TL kamu zararının sorumlularına müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,
Anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca işbu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, Üye ...........’nün karşı oyu ile oy çokluğuyla karar verildi.
Karşı Oy Gerekçesi:
Üye ........... ’nün karşı oy gerekçesi:
Bakanlık merkez ve taşra teşkilatındaki tüm personele koruyucu giyim malzemesi verildiği anlaşılmaktadır.
Kamu İşveren Heyeti ile Kamu Görevlileri Sendikaları Heyeti arasında imzalanan 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin onuncu bölümünde yer alan “..... Koluna İlişkin Toplu Sözleşme “nin 1’inci maddesinde;
“Bu hizmet kolu kapsamında bulunan kurum ve kuruluşların fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında görev yapan personeline, hizmetin gereği olarak görev esnasında giyilmesi gereken koruyucu malzemesi ayni olarak verilir. Giyim malzemesinin standartları ile hangi personele ne kadar süreyle verileceği ve nasıl muhafaza edileceği hususları ile bu malzemelerin kullanımına ilişkin usul ve esasları kurumlar ve bu hizmet kolunda yetkili sendika ile birlikte belirlenir.” denilmektedir.
Bu hüküm doğrultusunda Bakanlık ve sendika temsilcileri tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulan Usul ve Esaslar’ın 1’inci maddesinde, Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatında görevli tüm personele koruyucu giyim malzemesinin aynı olarak verileceğinin belirtildiği, gerekli üst yönetici Olur’unun alındığı giyim malzemelerinin ihale yöntemiyle temin edildiği ve yapılan sözleşmeye istinaden de personele yüklenicinin de imzaladığı teslim tutanağı ile verildiği anlaşılmaktadır.
Bu aşamaya kadar prosedüre dair mevzuata aykırı bir uygulama tespit edilmemekle birlikte denetim ekibi ile idare arasındaki ihtilafın koruyucu giyim malzemesinin fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında fiilen görev yapan personele verilmesi gerektiği noktasında doğduğu anlaşılmaktadır. Sorumlular 1 No’lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin ... maddesi ile Bakanlığa verilen görevlerin tamamına yakın kısmının merkez ve taşra teşkilatı hizmet birimleri tarafından sahada icra edilmesi gereken görevler olduğu, bu nedenle tüm personele koruyucu giyim malzemesi verilmesi gerektiğini ifade etmekte, denetim ekibi ise, koruyucu giyim malzemesinin sadece fabrika, atölye, laboratuvar, maden ocakları, sanayi tesisleri ve akaryakıt istasyonları ile petrol boru hatları veya açık arazi şartlarında çalışan personele verilmesi gerektiğini belirtmektedir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinde kamu zararının belirlenmesinde; alınan malın karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, mal alınmadan, ödeme yapılması, malın rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması hususlarının esas alınması gerektiği ifade edilmiştir. Oysa söz konusu giyim malzemeleri için belirlenen tutardan fazla ödeme yapıldığına, mal alınmadan ödeme yapıldığına, malın rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alındığına dair bir tespit bulunmamakta, mevzuatında öngörülmekle birlikte ödeme yapılması hususunda yoruma açık, tereddütlü bir uygulama bulunduğu anlaşılmaktadır.
6085 sayılı Sayıştay Kanunu gereği Sayıştay daireleri tarafından yapılan hesap yargılaması sonucunda; hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna veya kamu zararının sorumlulardan tazminine hükmedildiği gibi bu hükümler dışında, gerekli görülen hususların ilgili mercilere bildirilmesine de karar verilebilmektedir.
Toplu sözleşme gereği ülke genelinde birçok kurumda personele koruyucu giyim malzemesi verildiği, bu nedenle konuya geçmiş yıllar Sayıştay Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporlarında yer verildiği, ancak Sayıştay yargı raporlarında sınırlı olarak yer verildiği de görülmektedir. Bilindiği gibi Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporu Sayıştay tarafından parlamentoya sunulmaktadır. Oysa ihtilafın kaynağı parlamentonun düzenleyebileceği bir kanun değil, taraflar arasında akdedilmiş toplu sözleşmedir. 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin Birinci Kısmının 3’üncü maddesinde sözleşmede ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığının görevli ve yetkili olduğu belirtilmiştir.
Bu çerçevede ülke genelinde tereddüdün giderilmesi için konunun öncelikle toplu sözleşmede tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye yetkili kılınmış olan, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı ile Strateji ve Bütçe Başkanlığına yazılması uygun olur. Bu yazışma sonrasında çıkacak sonuca göre, her kurumun ve kurum personelinin fiili durumuna göre konunun Sayıştay yargısınca hükme bağlanmasına engel bir durum da bulunmamaktadır. Yazışma sonrası oluşacak duruma göre hüküm vermek için konunun bu aşamada hüküm dışı bırakılmasına karar verilmesi gerekir.