SayıştaySayıştay Temyiz Kararı51487
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire5
Dosya No49814
Yılı2017
Konu: Yiyecek yardımı.
294 sayılı Ek İlamın 1. Maddesi ile Dairece, 139 sayılı asıl ilamın 1. Maddesi ile verilen kararda ısrar edilerek, ... Belediyesince memur personele yapılan yiyecek yardımında, yemek maliyetinin yarısının personelden kesilmesi gerekirken bu kesintinin yapılmayarak toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğine,
Söz konusu kamu zararının tazmininden ise ilişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte ihale komisyon başkan ve üyelerinin de sorumluluklarına hükmedilmiştir.
Bu karara karşı Sayıştay Başsavcılığınca Temyiz Kanun Yoluna başvurulmuştur.
Başsavcılık Temyiz Dilekçesi
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi zorunlu bulunmaktadır. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.
Bu kapsamda, Devlet memurlarının hizmet şartları, nitelikleri, atama ve yetiştirilmesi, ilerleme ve yükselmeleri, ödev, hak ve sorumlulukları, aylık ve ödenekleri ile özlük işleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda düzenlenmiştir. Bu Kanunla memurlara tanınan sosyal yardımlardan birisi de yiyecek yardımıdır.
Anılan Kanunun 146 ncı maddesinin ikinci fıkrasında, memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemeyeceği ve hiçbir yarar sağlanamayacağı hükme bağlanmış, 212 nci maddesinde de, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ve ne şekilde faydalanacakları ile bu yardımın uygulanmasına ilişkin esasların Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelikle tespit edileceği belirtilmiştir.
Bu madde uyarınca hazırlanarak 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve yardımın uygulanması ile ilgili esaslar belirtilmiş bulunmaktadır.
Söz konusu Yönetmelikte;
-Yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı,
-Yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı,
Yemek maliyetinin hesabında, kurum kadrolarında olup yemek servislerinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin dikkate alınmayacağı,
-Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı,
-Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği,
-Yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği,
-Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı ve bunların karşılığında memurlardan ücret alınmayacağı,
-Tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli personelin bu yardımdan faydalanamayacağı ve bunların yemek servislerinden yemek yemeleri halinde yemek bedelinin tamamının kendilerinden alınacağı,
-Servis hesap ve işlemlerinin kurumun teftişe yetkili amir ve elemanları tarafından yılda bir defadan az olmamak üzere denetleneceği, hususları düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari yemek bedelleri; 12/1/2017 tarihli ve 29946 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maliye Bakanlığının (Seri No:l) numaralı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenmiştir.
Buna göre, memurlara, Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla yemek yedirilmesi mümkün bulunmaktadır.
Yukarıda Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ve ne şekilde faydalanacakları ile bu yardımın uygulanmasına ilişkin esaslara, ilgili mevzuat hükümleri özetlenmek suretiyle yer verilmiştir.
Belirtilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, memurlara yemek yardımının yapılabilmesi için öncelikle anılan Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması ve kurum bütçesine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, yemekhanenin hizmetlerini yürütmek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşun bu amaç için açılmış olan hesabına aktarılması, ayrıca yemek yardımından faydalanan memurlardan da her yıl yayımlanan Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla mümkün bulunmaktadır. Bu nedenle, memurlara nakden veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yemek yardımı yapılmasına imkan bulunmamaktadır.
10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamın 1 inci maddesinde ve Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararında;
"Mezkur Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir. " hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; yemek hizmetinin Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi bir durum söz konusu olacağından bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir."
"Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı anlaşılmıştır."
"...yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda Belediye'de çalışan personele mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi yapılarak kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
"Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen ... TL kamu zararının da;" denilmek suretiyle, Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla, personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi suretiyle yemek yemelerinin hukuken mümkün olduğu kararına varılmıştır.
İlam hükmünde yer verilen, "özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de" ibaresiyle yapılan uygulamanın mevzuat aykırı olduğunun açıkça ifade edilmiş olması ve Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, personele yapılacak yiyecek yardımının, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla yemek verme şeklinde yapılabilecek bir yardım olduğu, bu yardımın elektronik karta para yüklenmesi veya kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılmasına hukuken imkan bulunmadığı değerlendirilmektedir.
Diğer taraftan, kararlarda yer verilen;
" 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 2 inci maddesi;" Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:
a) Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler... "
Aynı Kanunun 4 üncü maddesi ise; "Bu Kanunun uygulanmasında; "Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları, Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (...) (2), tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ...ifade eder. " hükümlerini içermektedir.
"Yapılan incelemelerde Belediye tarafından memurlara sunulacak yemek hizmetinin 4734 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi hükmü gereği açık ihale yoluyla hizmet satın alma usulüyle sağlandığı,"
konusu hakkında ise;
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinin "hizmet" tanımı kapsamında yer alan " yemek hazırlama ve dağıtım" ibaresinin, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasını öngörmediği değerlendirilmektedir. Bu ibarenin,657 sayılı Kanunun 212 nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulmuş olan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri ile birlikte değerlendirildiğinde, kurumlar çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde, kurum bütçelerine bu amaçla konulan ödeneğin yukarıda belirtilen Yönetmelikte belirtilen esaslar çerçevesinde oluşturulacak yemek servisine aktarılması ve kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin de söz konusu yemek servisince, bu amaçla bütçeye konulan ödenek ile yemek yiyecek personelden alınacak yemek bedelleri dikkate alınmak suretiyle ihale edilerek piyasadan satın alınmasını öngördüğü değerlendirilmektedir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında "yemek hazırlama ve dağıtım" hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracıyla yapılması şeklinde) ihale edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Dolayısıyla, Kamu İhale Kanunu ile diğer mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerektiğinden, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasına ilişkin yapılan ihale, mevzuat hükümlerine aykırıdır.
Diğer taraftan, Danıştay Beşinci Dairesinin 2012/2685 Esas, 2013/7986 sayılı kararında;
"İşin esasına ilişkin olarak ise; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." hükmüne yer verilmiş, anılan maddenin çıkarılmasını öngördüğü, 11.12.1986 günlü, 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz……….. ", 4. maddesinde, "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır…….. ", 5. maddesinin birinci fıkrasında; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.", ikinci fıkrasında; "Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir." kuralı yer almıştır.
Yukarıda sözü edilen Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesi belirli kural ve koşullara bağlanmıştır. Bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiği düzenlenmiş, bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir yöntem izlenmesi engellenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile, yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağladıktan sonra, 5. maddesi ile de, bu yardım biçiminin koşulları düzenlenmiştir. Buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerekmektedir. Bu iki koşul gerçekleştiği takdirde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesi mümkün olup, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesi söz konusu olamayacaktır.
Nitekim Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nce, Kamu İhale Kurumu Başkanlığı tarafından talep edilen görüş üzerine verilen 07.05.2008 günlü, 115458-44 sayılı görüş yazısında; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yemek yardımı yapılabilmesi için öncelikle Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması gerektiği, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirmek suretiyle yemek yedirilmesine imkan bulunmadığı, kurumların çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin ihale edilerek piyasadan alınabilmesinin mümkün olabileceği bildirilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda; ? İl Özel İdaresi personeline yemek ücreti olarak verilen yemek kartının kendisine de verilmesi istemini içeren 04.01.2011 günlü davacı başvurusunun, yukarıda sayılan kural ve koşullar dahilinde yapılmış bir başvuru olmadığı açıktır. Her ne kadar dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda, ? İl Özel İdaresi'nce kendi personeline her ay peşin olarak yemek kartı/kuponu verilmek suretiyle yiyecek yardımı yapıldığının sabit olduğu görülmüş ise de, yukarıda yer verildiği üzere mevzuatta, yemek verme dışında başka bir şekilde yiyecek yardımı biçimi öngörülmediği gibi, açık bir şekilde bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılamayacağının vurgulanması karşısında, bu açık hükme rağmen davalı idarece yapılan mevzuat hükümlerine uygun olmayan uygulamanın emsal teşkil edemeyeceği ve bu bakımdan davacı lehine bir hak doğuramayacağı sonucuna ulaşılmıştır."
Danıştay Onikinci Dairesini 2018/7539 Esas. 2019/4996 sayılı Kararında:
" Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde ise, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesi belirli kural ve koşullara bağlanmıştır. Bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiği düzenlenmiş, bu yardım karşılığında nakten bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle, aynî yiyecek yardımı dışında bir başka yöntem izlenmesi engellenmiştir.
Buna göre, yemek servisi yapılabilmesi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması koşuluna bağlı bulunduğundan, bu iki koşulun gerçekleşmesi halinde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesi mümkün olup, bunun dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesi söz konusu olamayacaktır."
Danıştay Onikinci Dairesini 2018/4418 Esas. 2019/5865 sayılı Kararında:
"Bu durumda, Devlet memurlarının yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanmasıyla ilgili esasların belirlenmesi konusunda idareye verilen yetki uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliği'nin 3. Maddesinin birinci fıkrasında yer alan "...Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz." ibaresinde kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Nitekim iptali istenilen Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle itiraz yoluna başvurulmuş, Anayasa Mahkemesi'nin 14 Şubat 2012 tarih ve 28204 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 22/12/2011 tarih ve E:2010/96, K:2011/168 sayılı kararıyla, Yasayla düzenleme ilkesinin, düzenlenen alanda temel ilkelerin yasayla konulmasını ve çerçevenin yasayla çizilmesini ifade ettiği, bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, yasal düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmadığı, yiyecek yardımının bir sosyal yardım olmakla birlikte, diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kıldığından, söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemeyeceğinden yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında yasayla düzenleme ilkesine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle istem reddedilmiştir."
Danıştay Dava Daireleri Kurulunun 2016/1286 Esas, 2018/1773 sayılı Kararında;
"Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca dosya incelendi, gereği görüşüldü:
Dava; Malatya İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü'nde görev yapan davacının, tarafına yiyecek yardımı ödenmesi istemini içeren başvurusunun reddine ilişkin 09/12/2010 günlü, 13622 sayılı işlemin iptali ile yoksun kaldığı yemek yardımı tutarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Malatya İdare Mahkemesinin 25/04/2012 günlü, E:2011/325, K:2012/2193 sayılı kararıyla; İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinde görevli memurların yemek giderlerinin İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin "personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamalar" dışında kalan bütün harcamalarından sorumlu tutulan İl Özel İdaresi bütçesinden karşılanması gerektiği; öte yandan, Malatya İdare Mahkemesi'nin E:2011/320 esasına kayıtlı dosyadaki ara kararına verilen 06/04/2012 günlü, 3237 sayılı davalı idare cevabında; 2010 yılında kurumda çalışan memur personele yemek yardımı yapıldığının, yemek yardımının hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yapılmakta olduğunun ve yaklaşık 160 personelin yemek yardımından yararlandırıldığının belirtilmiş olması karşısında; Malatya İl Özel İdaresinde 657 sayılı Yasa'ya tabi olarak görev yapan diğer personele uygulanmakta olan yiyecek yardımından Malatya İl Özel İdaresinde memur kadrosunda görev yapan davacının da yararlandırılmasının eşitlik ilkesi gereği olduğu belirtilerek, davacının yemek yardımı yapılması yolundaki başvurusunun, kurumun 2011 Mali Yılı Bütçesi yetersiz olduğundan bahisle reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline; yoksun kaldığı yemek yardımları karşılığı olarak uğradığı zararın başvuru tarihinden itibaren hesaplanarak yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
Anılan karar, Danıştay Beşinci Dairesinin 26/11/2013 günlü, E2012/8209, K:2013/8469 sayılı kararıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesinin belirli kural ve koşullara bağlandığı, bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiğinin düzenlendiği, bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir yöntem izlenmesinin engellendiği, olayda; tarafına "yiyecek yardımı ödenmesi" istemini içeren davacı başvurusunun, yukarıda sayılan kural ve koşullar dahilinde yapılmış bir başvuru olmadığı, her ne kadar dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda, Malatya İl Özel İdaresi'nce kendi personeline hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yiyecek yardımı yapıldığının sabit olduğu görülmüş ise de, yukarıda yer verildiği üzere mevzuatta, yemek verme dışında başka bir şekilde yiyecek yardımı biçimi öngörülmediği gibi, açık bir şekilde bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılamayacağının vurgulanması karşısında, bu açık hükme rağmen davalı idarece yapılan hukuka aykırı uygulamanın emsal teşkil edemeyeceği ve bu bakımdan davacı lehine bir hak doğuramayacağı, dolayısıyla söz konusu mevzuat hükümlerine uygun olmayan davacı başvurusunun reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle bozulmuş ise de; İdare Mahkemesi, bozma kararına uymayarak ilk kararında ısrar etmiştir. Davalı idare, Malatya İdare Mahkemesi'nin 10/12/2015 günlü, E:2015/1106, K:2015/1527 sayılı ısrar kararını temyiz etmekte ve bozulmasını istemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." hükmüne yer verildiği, anılan maddenin çıkarılmasını öngördüğü, 11/12/1986 günlü, 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz……. ", 4. maddesinde, "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır……… ", 5. maddesinin birinci fıkrasında ise; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.", ikinci fıkrasında; "Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile, yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağlandıktan sonra, 5. maddesi ile de, bu yardım biçiminin koşullarının düzenlendiği, buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerektiği, bu iki koşul gerçekleştiği takdirde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesinin mümkün olduğu, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesinin söz konusu olamayacağı tartışmasızdır.
Nitekim Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nce, Kamu İhale Kurumu Başkanlığı tarafından talep edilen görüş üzerine verilen 07/05/2008 günlü, 115458-44 sayılı görüş yazısında; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yemek yardımı yapılabilmesi için öncelikle Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması gerektiği, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirmek suretiyle yemek yedirilmesine imkan bulunmadığı, kurumların çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin ihale edilerek piyasadan alınabilmesinin mümkün olabileceği bildirilmiştir.
Bu durumda, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde yer alan, yiyecek yardımı biçiminin sadece yemek verme şeklinde olması gerektiği ve bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı yönündeki açık düzenlemeler karşısında, davacının tarafına yemek yardımı ödenmesi istemini içeren başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, anılan işlemi iptal eden idare mahkemesi kararında ise, hukuka uyarlık görülmemiştir.
Diğer taraftan, davacı, Malatya İl Özel İdaresi'nce kendi personeline hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yiyecek yardımı yapılmasını emsal göstererek eşitlik ilkesi gereği kendisine de ödeme yapılmasını istemiş ise de; hukuka aykırı şekilde yapılan bu uygulamanın emsal teşkil etmeyeceği ve davacı yönünden kazanılmış hak oluşturmayacağı açık olduğundan, bu iddiaya itibar edilmesi mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne, Malatya İdare Mahkemesi'nin 10/12/2015 günlü, E:2015/1106, K:2015/1527 sayılı ısrar kararının BOZULMASINA, dosyanın anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 12/04/2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi." hükümleri ile, "yiyecek yardımı biçiminin sadece yemek verme şeklinde olması gerektiği ve bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı." çok açık ve net bir şekilde ifade edilerek Yönetmelik hükümlerinin nasıl yorumlanması gerektiği konusu açıklığa kavuşturulmuştur.
Benzer şekilde, Sayıştay Temyiz Kurulunun da bu yönde kararları mevcuttur. Örneğin 17.3.2015 tarihli ve 40131 tutanak sayılı Kararında "?657 sayılı Kanun'a tabi ?? personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.
...Bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamının tazminine karar verilmesi gerekirken, üçte birine tazmin kararı verilmesi mevzuata aykırıdır. Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerekmektedir." şeklinde karar vermiştir
Ayrıca, Hazine ve Maliye Bakanlığının yemek yardımının ancak yemek verme şeklinde yapılabileceği, bu yardımın kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesinin mümkün olmadığına yönelik (özellikle mahalli idarelere hitaben) yazılmış çok sayıda görüşlerinin de bulunduğu bilinmektedir.(bunlardan bazıları halen https://www.hmb.gov.tr/bumko-kamu-personel-mevzuati
örnek görüşler bölümünde de mevcut).
Yukarıda konuya ilişkin mahkeme kararlarına yer vermemizin ve yapmaya çalıştığımız açıklamaların tek amacı Yönetmelik hükümlerine göre "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılan yemek yardımının mevzuata dolayısıyla hukuka aykırı bir ödeme olduğunu ortaya koyabilmekti. Dolayısıyla elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılan yemek yardımının mevzuatta öngörülmeyen diğer bir ifadeyle hukuka aykırı bir ödeme olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Keza, mevzuat hükümlerine uyulmadan "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılmış olan yemek yardımının, yemek maliyetinin yarısı olan tutarı tespit ederek buna kamu zararı kararı vermek, mevzuata aykırı olarak yapılmış bir işleme hukukilik kazandırmayacağı gibi, idareleri yemek maliyetinin yarısından az olmamak üzere Bütçe Uygulama Tebliğinde belirlenen bedelin alınması kaydıyla istediğin tutarda ve şekilde yemek yardımı yapabilirsin gibi bir düşünceye sevk edebileceği değerlendirilmektedir. Nitekim, kamu idarelerinin harcama sürecinde mali mevzuatı yorumlarken Sayıştay kararlarını dikkate aldığını, diğer bir ifadeyle Sayıştay kararlarının uygulamaya yön verdiği hususu da göz önünde bulundurulması gerektiği düşünülmektedir.
Diğer taraftan, yemek yardımının 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesinde memurlar için öngörülmüş bir sosyal yardım olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Burada karar verilmesi gereken husus bu yardım yapılırken mevzuat hükümlerinin dışına çıkılıp çıkılamayacağıdır.
5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde "h) Kamu gideri: Kanunlarına veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri," şeklinde tanımlanmıştır. Kamu zararına konu olan olayda ilgili İdarenin mevzuatın yemek yardımının Yönetmelik hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklemesi yapılarak verilmesi açıkça mevzuata aykırılık teşkil etmektedir. Bu durum, çeşitli mazeretler ileri sürülerek memurun yemek hakkının varlığı noktasından hiçbir şekilde mazur görülemez. Bunun kabulü idarenin/yürütmenin kanun koyucunun yerine geçmesi anlamına gelir ki bu yetki gaspı anlamına gelir ve hukuk düzeninin ortadan kalkmasına neden olur. İdarelerin usulüne göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere uyma yükümlülüğü vardır. Eğer Kanunun Anayasaya aykırılığı iddia ediliyorsa yargı yolu ile Anayasa Mahkemesine götürülmesi, eğer ki yönetmeliğin Kanuna aykırılığı düşünülüyorsa buna karşı işletilecek mekanizma hukuk devletinde yönetmeliğin yargısal denetime götürülmesi yani Danıştay'da iptal davası açılmasıdır. Hukuk devletinin gereği olarak yürütmenin yasama ya da yargı yerine, yargının yasama ya da yürütme yerine, yasamanın yürütme veya yargı yerine geçmesi güçler ayrılığı prensibine aykırıdır.
Bu nedenle, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL ödemeden ilgili personelden kesilen ... TL arasındaki fark tutarı olan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir.
Sorumluluğa ilişkin olarak;
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasında, "Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür." hükmünün yer aldığı, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinin birinci fıkrasında bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, üçüncü fıkrasında Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş; 32 nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları; 33 üncü maddesinde de, bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği, bir giderin gerçekleştirilmesinin harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı, gerçekleştirme görevlilerinin harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Ayrıca, yazımızın "YARGILAMA SÜRECİ" bölümünün 5 inci sırasında özetle ifade edilen, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilam hükmünde sorumluluğa ilişkin ortaya konan gerekçelerin de yerinde olduğu değerlendirilmektedir.
Buna göre, mevzuata aykırı yemek yardımı yapılmasından dolayı oluşan kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte ihale kararının mevzuata aykırı olduğundan ve bu işlem neticesinde gerçekleşen kamu zararından ihale komisyonu başkanı ve üyelerinin de sorumlu tutulmaları gerektiği düşünülmektedir.
Nitekim, Temyiz Kurulunun 24.3.2021 tarihli ve 49270 tutanak sayılı kararında, "5018 sayılı
Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, "Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile Van Büyükşehir Belediyesi yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu sebeple, sorumluluk tesisinde ilişikli ödeme emrinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile ihale komisyon üyeleri ve bu ihaleye olur veren kişilerin de dahil edilerek hüküm tanzim edilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla; 5. Dairece 140 sayılı ilamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde incelenerek yeniden hüküm tesisini teminen BOZULARAK Dairesine gönderilmesine" denilerek, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması sonucu oluşan kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte ihale komisyon üyeleri ve bu ihaleye olur veren kişilerin de dahil edilmesine karar verilmiştir.
Buna göre, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 31 inci, 32 nci ve 33 üncü maddeleri, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 nci maddesi ile Temyiz Kurulunun 24.3.2021 tarihli ve 49270 tutanak sayılı kararına göre tespit edilen kamu zararından, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ile birlikte ihale komisyon üyelerinin de sorumluluklarının bulunduğu değerlendirildiğinden, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının sorumluğa ilişkin Kararının isabetli olduğu düşünülmektedir.
-Diğer bir husus ise, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 23 üncü maddesinin birinci fıkrasının (8) numaralı bendinde, " Hizmet erbabına işverenlerce yemek verilmek suretiyle sağlanan menfaatler (işverenlerce, işyerinde veya müştemilatında yemek verilmeyen durumlarda çalışılan günlere ait bir günlük yemek bedelinin 6.000.000 lirayı (296 seri no.lu GVK Tebliği ile 2017 yılı için günlük 14 TL) aşmaması ve buna ilişkin ödemenin yemek verme hizmetini sağlayan mükelleflere yapılması şarttır. Ödemenin bu tutarı aşması halinde, aşan kısım ile hizmet erbabına yemek bedeli olarak nakten yapılan ödemeler ve bu amaçla sağlanan menfaatler ücret olarak vergilendirilir.);" in gelir vergisinden istisna edileceği hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede, vergisel yükümlülüklerin tespiti için Gelir İdaresi Başkanlığına yazılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
SONUÇ VE TALEP
1- Yukarıda açıklandığı üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulmuş olan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yemek yardımı yapılmasının mümkün olmadığı,
2- 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinin "hizmet" tanımı kapsamında yer alan " yemek hazırlama ve dağıtım" ibaresinin, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasını öngörmediği, Kamu İhale Kanunu ile diğer mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerektiği, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasına ilişkin yapılan ihalenin mevzuat hükümlerine aykırı olduğu, değerlendirildiğinden,
- Mevzuat hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL yemek yardımı ödemesinden, ilgili personelden kesilen ... TL'nin çıkarılması sonucu oluşan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu,
Buna göre, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının vergisel yükümlülüklerin tespiti için ayrıca Gelir İdaresi Başkanlığına yazılması gerektiği hususunun belirtilmesi suretiyle düzeltilerek tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.”
Denilmektedir.
Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ
Muhakeme süreci şu şekildedir;
2017 yılı hesabına ilişkin 5. Dairece yapılan yargılama neticesinde 139 sayılı asıl ilamın 1. Maddesi ile özetle;
Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı,
Kamu zararında, ödemeyi yapan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumluluğu bulunduğu,
Belediyede çalışan personele mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi yapılarak kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının; sorumlulara ödettirilmesine karar verilmiştir.
Sayıştay 5 inci Dairesinin 139 sayılı ilam hükmüne karşı sorumluların esas ve sorumluluk yönünden itirazı üzerine Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararında, 5 inci Dairenin 139 sayılı ilam hükmünde yer verilen mevzuat hükümlerine ve yapılan açıklamalara yer verildikten sonra, özetle;
Yemek yardımından yararlananlardan kesilmesi gereken tutar ile ilgili personelden kesilen tutar arasındaki farkın kamu zararı olduğu,
İhale komisyonu başkan ve üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olduğu ve sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerektiği,
İhale komisyonu başkan ve üyeleri, ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumlu oldukları,
Yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu başkan ve üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisinin bulunmadığı,
Somut olayda ilgili ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararından da ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumlu tutulmaması gerektiği,
139 sayılı ilamın l inci maddesi ile verilen hüküm esas ve sorumluluk yönünden yapılan inceleme neticesinde;
Devlet Memurlarına Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin ilgili hükümleri gereğince yemek yardımından yararlananlardan kesilmesi gereken tutar ile idarece ilgili personelden kesilen tutar arasında ... TL'lik fark bulunduğu tespit edilmekte olup, esasa ilişkin yapılan itirazların REDDİNE,
İhale komisyon üyesi olarak sorumluluğuna hükmedilen dilekçilerce yapılan sorumluluk itirazlarının kabulü ile 139 sayılı ilamın l inci maddesinin SORUMLULUK YÖNÜNDEN BOZULMASINA karar verilmiştir.
Sayıştay 5 inci Dairesinin 139 sayılı ilamı, Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararı ve 10.02.2021 tarihli Yargılamaya Esas Ek Rapor üzerine Sayıştay 5 inci Dairesi 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilam hükmünde; 139 sayılı ilam hükmünde konunun esasına yönelik yer verilen gerekçelere aynı şekilde yer yerilmiş, 139 sayılı ilamın Temyiz Kurulunun sorumluluk yönünden bozulması nedeniyle ilam hükmünde sorumluluk yönünden ise özetle;
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde, kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır, şeklinde tanımlanmıştır. Mevzuata aykırı işlem veya eylemlerin neticesinde ortaya çıkan bu zararı; kamu zararının objektif unsuru olarak kavramsallaştırılabiliriz. Kamu görevlilerinin varlığı, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı ve kusur derecesinin belirlenmesine ilişkin hususları da kamu zararının sübjektif unsurları kapsamında değerlendirmek gerektiği,
Nitekim 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, "Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür. " denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmış olduğu,
Hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde oluşan bu zarardan söz konusu sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği,
Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde herkes ortaya çıkan zarardan sorumlu tutulması gerektiği,
5018 sayılı Kanunun; "Harcama Yetkisi ve Yetkilisi" başlıklı 31 inci maddesi üçüncü fıkrasında; "Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur. "hükmünün yer aldığı, "Harcama Talimatı ve Sorumluluk" başlıklı 32 nci maddesinde, bütçelerden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları, "Giderin gerçekleştirilmesi" başlıklı 33 üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları, ifade edildiği,
Bu kapsamda, somut olayda ihale yetkilisince ihale onay belgesi düzenlenmesi ve bu ihale ile ilgili sözleşmenin imzalanması işlemi 5018 sayılı Kanunun yukarıda anılan hükümleri çerçevesinde harcama talimatı olduğu ve ihale komisyon üyeleri ise vermiş oldukları ihale kararı ile bu talimatı gerçekleştirmiş oldukları,
Diğer bir ifadeyle, harcama talimatı olan onay belgesi/sözleşme ile bu talimatın gerçekleştirilmesi yönündeki ihale kararı ile birlikte hukuka aykırı işlemin sübut bulduğu dikkate alınarak oluşan kamu zararında, ödemeyi yapan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumlulukları bulunduğu ifade edilerek,
Kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının harcama yetkili, gerçekleştirme görevlisi ve ihale komisyonu üyelerine ödettirilmesine yönelik 09.04.2019 tarih ve 139 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile verilen ilk kararında ısrar edilmesine karar verilmiştir.
Temyiz Başvurusu yapan Sayıştay Savcılığının İddia ve İtirazları
Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı,
Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, personele yapılacak yiyecek yardımının, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla yemek verme şeklinde yapılabilecek bir yardım olduğu, bu yardımın elektronik karta para yüklenmesi veya kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılmasına hukuken imkân bulunmadığı belirtilerek,
Mevzuat hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL yemek yardımı ödemesinden, ilgili personelden kesilen ... TL'nin çıkarılması sonucu oluşan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu,
Buna göre, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının vergisel yükümlülüklerin tespiti için ayrıca Gelir İdaresi Başkanlığına yazılması gerektiği hususunun belirtilmesi suretiyle düzeltilerek tasdikine karar verilmesi şeklindedir.
İlgili Hukuki Düzenlemeler
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212’nci maddesi;
“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.”
19.11.1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği
“Yardımın Şekli
Madde 3: “Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz. …”
Yemek Servisi Giderleri
Madde 4: “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.
Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.
Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.”
Yardımın Şartları
Madde 5: ‘‘Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.
Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir...’’
Maddi Unsurlar Bağlamında Daire Kararının Esas Yönünden İncelenmesi;
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Yardımın Şekli’ başlıklı 3. Maddesi gereğince memurlara yemeğin kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığı ile verilmesi usulü üzerine düzenlendiği, ‘Yemek Servisi Giderleri’ başlıklı 4. Maddesi gereğince yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Yemek verme şeklinde yapılması gereken yiyecek yardımı karşılığında nakden bir ödemede bulunulması mümkün olmadığı gibi kurum bütçelerine konulan ödeneğin lokanta, market ve benzeri yerlere aktarılmasına ve yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirilmesi suretiyle yemek yedirilmesine de imkân bulunmamaktadır.
Daire ilamında; ... Belediyesinde ... tarihli ve ... ihale kayıt numaralı, ... TL sözleşme bedelli ihale çerçevesinde yüklenici firma tarafından memurlara elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yemek yardımında bulunulduğu, bu kapsamda yemek yiyen memurlar için ... TL ödendiği, ancak bu tutara ilişkin sadece ... TL'lik kısmın yemek yiyen personelin ödemelerinden kesildiği anlaşılmaktadır.
Netice itibariyle, Yönetmeliğe göre yemek bedelinin yarısının yemek yiyen personelden tahsil edilmesi gerektiği açık olup, yemek yiyen personelden herhangi bir kesinti yapılmamış olması nedeniyle yemek bedeli olarak Belediye bütçesinden karşılanan kısmın yarısı olan ve personelden tahsil edilmesi gereken kısma karşılık gelen tutar kamu zararı olarak kabul edilmelidir.
Dolayısıyla, kamu zararının hesabında; yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden ilgili personellerin ödemelerinde kesilen tutar dışında, mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği tespit edilmektedir.
HÜKÜM
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde kamu zararı tutarının ... TL olduğu anlaşılmış olup, Daire kararının esasına ilişkin olarak denilecek bulunmamakta olup,
Bu itibarla, Sayıştay Savcılığının temyiz talebinin REDDİNE ve 5. Dairece 294 sayılı ek ilamın 1. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (….Daire Başkanı … ile Üye …. ve …’in Daire kararının sorumluluk yönünden bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 23.03.2022 tarih ve 51487 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı Oy Gerekçeleri
... Daire Başkanı … ile Üye … ve …’in karşı oy gerekçesi;
Esas yönünden karara iştirak edilmekle birlikte, ihale komisyon başkan ve üyelerinin sorumluluğuna hükmedilemeyeceği nedeniyle Daire kararının sorumluluk yönünden bozulmasına karar verilmesi gerekir. Şöyle ki;
Yemek yardımının personele hangi usul ile veya nasıl yapılacağına ilişkin karar, İdarelerin üst kademe yöneticileri tarafından alınmakta ve alınan bu kararın gereğinin yerine getirilmesi için kurulan ihale komisyonu da ihale işlemlerini yürütmektedir. Bu süreçte ihale komisyonunun, ihale süreci ve “ihale” mevzuatı ile hiçbir ilgisi bulunmayan “yemek yardımının hangi usul ile veya nasıl yapılacağı” konusunu araştırma yetkisi ve sorumluluğu bulunmamaktadır. Çünkü ihale komisyonunun ancak; ihale işlem dosyasının, verilen tekliflerin, ihale sürecinde gerçekleşen işlemlerin, bir başka deyişle doğrudan “ihale” ile ilgili olan hususların, yine ihale mevzuatına uygunluğunu incelemek ve değerlendirmek yükümlülüğü vardır. Dolayısıyla ihale komisyonu üyeleri, sadece ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumludur.
Bu sebeple yemek maliyetinin yarısının yemek yiyen personelden kesilmemesi sonucu sebep olunan kamu zararından sadece yemek maliyetinin yarısının yemek yiyen personelden kesilmesi ile görevli personelin sorumlu olacağı, ihale komisyonu üyelerinin sorumlu olmayacağından Daire kararın sorumluluk yönünden bozulması gerekir.
294 sayılı Ek İlamın 1. Maddesi ile Dairece, 139 sayılı asıl ilamın 1. Maddesi ile verilen kararda ısrar edilerek, ... Belediyesince memur personele yapılan yiyecek yardımında, yemek maliyetinin yarısının personelden kesilmesi gerekirken bu kesintinin yapılmayarak toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiğine,
Söz konusu kamu zararının tazmininden ise ilişikli ödeme emirlerinde imzaları bulunan Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte ihale komisyon başkan ve üyelerinin de sorumluluklarına hükmedilmiştir.
Bu karara karşı Sayıştay Başsavcılığınca Temyiz Kanun Yoluna başvurulmuştur.
Başsavcılık Temyiz Dilekçesi
Anayasanın 128 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi zorunlu bulunmaktadır. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.
Bu kapsamda, Devlet memurlarının hizmet şartları, nitelikleri, atama ve yetiştirilmesi, ilerleme ve yükselmeleri, ödev, hak ve sorumlulukları, aylık ve ödenekleri ile özlük işleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda düzenlenmiştir. Bu Kanunla memurlara tanınan sosyal yardımlardan birisi de yiyecek yardımıdır.
Anılan Kanunun 146 ncı maddesinin ikinci fıkrasında, memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemeyeceği ve hiçbir yarar sağlanamayacağı hükme bağlanmış, 212 nci maddesinde de, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ve ne şekilde faydalanacakları ile bu yardımın uygulanmasına ilişkin esasların Maliye Bakanlığı ile Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelikle tespit edileceği belirtilmiştir.
Bu madde uyarınca hazırlanarak 19/11/1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde, ne şekilde faydalanacakları ve yardımın uygulanması ile ilgili esaslar belirtilmiş bulunmaktadır.
Söz konusu Yönetmelikte;
-Yiyecek yardımının yemek verme şeklinde yapılacağı ve bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmayacağı,
-Yiyecek yardımının gerektirdiği giderlerin yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanacağı,
Yemek maliyetinin hesabında, kurum kadrolarında olup yemek servislerinde görevlendirilen personel giderleri, kira, amortisman, su, elektrik ve havagazı giderlerinin dikkate alınmayacağı,
-Yemek bedelinin bütçeden karşılanmayan kısmının yemek yiyenlerden alınacağı,
-Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödeneceği,
-Yemek servisinin, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabileceği,
-Yemek servisi için gerekli bina, tesis ve demirbaş eşyanın kurumlarca sağlanacağı ve bunların karşılığında memurlardan ücret alınmayacağı,
-Tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli personelin bu yardımdan faydalanamayacağı ve bunların yemek servislerinden yemek yemeleri halinde yemek bedelinin tamamının kendilerinden alınacağı,
-Servis hesap ve işlemlerinin kurumun teftişe yetkili amir ve elemanları tarafından yılda bir defadan az olmamak üzere denetleneceği, hususları düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, öğle yemeği servisinden faydalanacak olan memurlardan ve sözleşmeli personelden alınacak asgari yemek bedelleri; 12/1/2017 tarihli ve 29946 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maliye Bakanlığının (Seri No:l) numaralı 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Uygulama Tebliği ile belirlenmiştir.
Buna göre, memurlara, Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla yemek yedirilmesi mümkün bulunmaktadır.
Yukarıda Devlet memurlarının yiyecek yardımından hangi hallerde ve ne şekilde faydalanacakları ile bu yardımın uygulanmasına ilişkin esaslara, ilgili mevzuat hükümleri özetlenmek suretiyle yer verilmiştir.
Belirtilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, memurlara yemek yardımının yapılabilmesi için öncelikle anılan Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması ve kurum bütçesine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödeneğin, yemekhanenin hizmetlerini yürütmek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşun bu amaç için açılmış olan hesabına aktarılması, ayrıca yemek yardımından faydalanan memurlardan da her yıl yayımlanan Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla mümkün bulunmaktadır. Bu nedenle, memurlara nakden veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yemek yardımı yapılmasına imkan bulunmamaktadır.
10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamın 1 inci maddesinde ve Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararında;
"Mezkur Yönetmeliğin "Yardımın Şartları" başlıklı 5 inci maddesinde yer alan; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı konulan ödenek memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyette kuruluşa ödenir. " hükmü karşısında, özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de; yemek hizmetinin Kanunda öngörülmüş sosyal bir hak oluşu, bu hakkın bir şekilde yerine getirilmesi gerekliliği; aksi halde yemek yardımından yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluş vasıtasıyla faydalanan memurlara nazaran Kanunda öngörülmüş bir haktan mahrum bırakılma gibi bir durum söz konusu olacağından bu tür bir uygulamanın memur lehine değerlendirilerek kabul edilmesi gerekmektedir."
"Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı anlaşılmıştır."
"...yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda Belediye'de çalışan personele mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi yapılarak kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
"Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ve ayrıntılı hesabı tabloda gösterilen ... TL kamu zararının da;" denilmek suretiyle, Bütçe Uygulama Tebliğinde yer alan esaslar çerçevesinde yemek maliyetinin yarısından az olmamak kaydıyla bedel alınması kaydıyla, personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi suretiyle yemek yemelerinin hukuken mümkün olduğu kararına varılmıştır.
İlam hükmünde yer verilen, "özel firmalardan yemek teminine açıkça cevaz verilmediği anlaşılmakta ise de" ibaresiyle yapılan uygulamanın mevzuat aykırı olduğunun açıkça ifade edilmiş olması ve Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, personele yapılacak yiyecek yardımının, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla yemek verme şeklinde yapılabilecek bir yardım olduğu, bu yardımın elektronik karta para yüklenmesi veya kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılmasına hukuken imkan bulunmadığı değerlendirilmektedir.
Diğer taraftan, kararlarda yer verilen;
" 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 2 inci maddesi;" Aşağıda belirtilen idarelerin kullanımında bulunan her türlü kaynaktan karşılanan mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihaleleri bu Kanun hükümlerine göre yürütülür:
a) Değişik: 1/6/2007-5680/1 md.) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı; döner sermayeli kuruluşlar, birlikler (meslekî kuruluş şeklinde faaliyet gösterenler ile bunların üst kuruluşları hariç), tüzel kişiler... "
Aynı Kanunun 4 üncü maddesi ise; "Bu Kanunun uygulanmasında; "Mal: Satın alınan her türlü ihtiyaç maddeleri ile taşınır ve taşınmaz mal ve hakları, Hizmet: (Değişik: 30/7/2003-4964/3 md.) Bakım ve onarım, taşıma, haberleşme, sigorta, araştırma ve geliştirme, muhasebe, piyasa araştırması ve anket, danışmanlık, (...) (2), tanıtım, basım ve yayım, temizlik, yemek hazırlama ve dağıtım, toplantı, organizasyon, sergileme, koruma ve güvenlik, meslekî eğitim, fotoğraf, film, fikrî ve güzel sanat, bilgisayar sistemlerine yönelik hizmetler ile yazılım hizmetlerini, taşınır ve taşınmaz mal ve hakların kiralanmasını ve benzeri diğer hizmetleri, ...ifade eder. " hükümlerini içermektedir.
"Yapılan incelemelerde Belediye tarafından memurlara sunulacak yemek hizmetinin 4734 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi hükmü gereği açık ihale yoluyla hizmet satın alma usulüyle sağlandığı,"
konusu hakkında ise;
4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinin "hizmet" tanımı kapsamında yer alan " yemek hazırlama ve dağıtım" ibaresinin, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasını öngörmediği değerlendirilmektedir. Bu ibarenin,657 sayılı Kanunun 212 nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulmuş olan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri ile birlikte değerlendirildiğinde, kurumlar çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde, kurum bütçelerine bu amaçla konulan ödeneğin yukarıda belirtilen Yönetmelikte belirtilen esaslar çerçevesinde oluşturulacak yemek servisine aktarılması ve kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin de söz konusu yemek servisince, bu amaçla bütçeye konulan ödenek ile yemek yiyecek personelden alınacak yemek bedelleri dikkate alınmak suretiyle ihale edilerek piyasadan satın alınmasını öngördüğü değerlendirilmektedir. Kaldı ki 4734 sayılı Kanun, kamu idarelerinin hangi tür harcamaları yapabileceklerini düzenleyen ve bunlara izin veren bir kanun değildir. 4734 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde tanımlanan hizmet kavramı kapsamında "yemek hazırlama ve dağıtım" hizmetinin sayılmış olması, idarelere sınırsız bir şekilde bu hizmeti diledikleri gibi (yiyecek yardımının, restoran, cafe, market vb. yerlerde para yerine geçen bir ödeme aracıyla yapılması şeklinde) ihale edebilecekleri anlamına gelmemektedir. Dolayısıyla, Kamu İhale Kanunu ile diğer mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerektiğinden, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasına ilişkin yapılan ihale, mevzuat hükümlerine aykırıdır.
Diğer taraftan, Danıştay Beşinci Dairesinin 2012/2685 Esas, 2013/7986 sayılı kararında;
"İşin esasına ilişkin olarak ise; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." hükmüne yer verilmiş, anılan maddenin çıkarılmasını öngördüğü, 11.12.1986 günlü, 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz……….. ", 4. maddesinde, "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır…….. ", 5. maddesinin birinci fıkrasında; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.", ikinci fıkrasında; "Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir." kuralı yer almıştır.
Yukarıda sözü edilen Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesi belirli kural ve koşullara bağlanmıştır. Bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiği düzenlenmiş, bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir yöntem izlenmesi engellenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile, yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağladıktan sonra, 5. maddesi ile de, bu yardım biçiminin koşulları düzenlenmiştir. Buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerekmektedir. Bu iki koşul gerçekleştiği takdirde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesi mümkün olup, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesi söz konusu olamayacaktır.
Nitekim Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nce, Kamu İhale Kurumu Başkanlığı tarafından talep edilen görüş üzerine verilen 07.05.2008 günlü, 115458-44 sayılı görüş yazısında; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yemek yardımı yapılabilmesi için öncelikle Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması gerektiği, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirmek suretiyle yemek yedirilmesine imkan bulunmadığı, kurumların çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin ihale edilerek piyasadan alınabilmesinin mümkün olabileceği bildirilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda; ? İl Özel İdaresi personeline yemek ücreti olarak verilen yemek kartının kendisine de verilmesi istemini içeren 04.01.2011 günlü davacı başvurusunun, yukarıda sayılan kural ve koşullar dahilinde yapılmış bir başvuru olmadığı açıktır. Her ne kadar dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda, ? İl Özel İdaresi'nce kendi personeline her ay peşin olarak yemek kartı/kuponu verilmek suretiyle yiyecek yardımı yapıldığının sabit olduğu görülmüş ise de, yukarıda yer verildiği üzere mevzuatta, yemek verme dışında başka bir şekilde yiyecek yardımı biçimi öngörülmediği gibi, açık bir şekilde bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılamayacağının vurgulanması karşısında, bu açık hükme rağmen davalı idarece yapılan mevzuat hükümlerine uygun olmayan uygulamanın emsal teşkil edemeyeceği ve bu bakımdan davacı lehine bir hak doğuramayacağı sonucuna ulaşılmıştır."
Danıştay Onikinci Dairesini 2018/7539 Esas. 2019/4996 sayılı Kararında:
" Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde ise, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesi belirli kural ve koşullara bağlanmıştır. Bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiği düzenlenmiş, bu yardım karşılığında nakten bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle, aynî yiyecek yardımı dışında bir başka yöntem izlenmesi engellenmiştir.
Buna göre, yemek servisi yapılabilmesi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması koşuluna bağlı bulunduğundan, bu iki koşulun gerçekleşmesi halinde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesi mümkün olup, bunun dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesi söz konusu olamayacaktır."
Danıştay Onikinci Dairesini 2018/4418 Esas. 2019/5865 sayılı Kararında:
"Bu durumda, Devlet memurlarının yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanmasıyla ilgili esasların belirlenmesi konusunda idareye verilen yetki uyarınca hazırlanan Devlet Memurları Yiyecek Yardım Yönetmeliği'nin 3. Maddesinin birinci fıkrasında yer alan "...Bu yardım karşılığında nakden bir ödemede bulunulmaz." ibaresinde kamu yararı ve hizmet gerekleri ile üst hukuk normlarına aykırılık görülmemiştir.
Nitekim iptali istenilen Yönetmeliğin dayanağı olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 212. maddesinin Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle itiraz yoluna başvurulmuş, Anayasa Mahkemesi'nin 14 Şubat 2012 tarih ve 28204 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 22/12/2011 tarih ve E:2010/96, K:2011/168 sayılı kararıyla, Yasayla düzenleme ilkesinin, düzenlenen alanda temel ilkelerin yasayla konulmasını ve çerçevenin yasayla çizilmesini ifade ettiği, bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, yasal düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmadığı, yiyecek yardımının bir sosyal yardım olmakla birlikte, diğer sosyal yardımlardan farklı olarak ayrıntılı düzenlemeyi gerekli kıldığından, söz konusu teknik ve ayrıntılı düzenlemenin ise mutlaka yasa ile yapılması zorunluluğundan bahsedilemeyeceğinden yiyecek yardımından faydalanılmasının usul ve esaslarının düzenlenmesinin yürütme organına bırakılmasında yasayla düzenleme ilkesine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle istem reddedilmiştir."
Danıştay Dava Daireleri Kurulunun 2016/1286 Esas, 2018/1773 sayılı Kararında;
"Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca dosya incelendi, gereği görüşüldü:
Dava; Malatya İl Afet ve Acil Durum Müdürlüğü'nde görev yapan davacının, tarafına yiyecek yardımı ödenmesi istemini içeren başvurusunun reddine ilişkin 09/12/2010 günlü, 13622 sayılı işlemin iptali ile yoksun kaldığı yemek yardımı tutarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Malatya İdare Mahkemesinin 25/04/2012 günlü, E:2011/325, K:2012/2193 sayılı kararıyla; İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinde görevli memurların yemek giderlerinin İl Afet ve Acil Durum Müdürlüklerinin "personel harcamaları ve personel ile ilgili diğer harcamalar" dışında kalan bütün harcamalarından sorumlu tutulan İl Özel İdaresi bütçesinden karşılanması gerektiği; öte yandan, Malatya İdare Mahkemesi'nin E:2011/320 esasına kayıtlı dosyadaki ara kararına verilen 06/04/2012 günlü, 3237 sayılı davalı idare cevabında; 2010 yılında kurumda çalışan memur personele yemek yardımı yapıldığının, yemek yardımının hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yapılmakta olduğunun ve yaklaşık 160 personelin yemek yardımından yararlandırıldığının belirtilmiş olması karşısında; Malatya İl Özel İdaresinde 657 sayılı Yasa'ya tabi olarak görev yapan diğer personele uygulanmakta olan yiyecek yardımından Malatya İl Özel İdaresinde memur kadrosunda görev yapan davacının da yararlandırılmasının eşitlik ilkesi gereği olduğu belirtilerek, davacının yemek yardımı yapılması yolundaki başvurusunun, kurumun 2011 Mali Yılı Bütçesi yetersiz olduğundan bahisle reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline; yoksun kaldığı yemek yardımları karşılığı olarak uğradığı zararın başvuru tarihinden itibaren hesaplanarak yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
Anılan karar, Danıştay Beşinci Dairesinin 26/11/2013 günlü, E2012/8209, K:2013/8469 sayılı kararıyla; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesine dayanılarak çıkarılan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde, Devlet memurlarının yiyecek yardımından yararlanabilmesinin belirli kural ve koşullara bağlandığı, bu kapsamda, yiyecek yardımı biçiminin yemek verme şeklinde olması gerektiğinin düzenlendiği, bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı da vurgulanmak suretiyle ayni yiyecek yardımı dışında başkaca bir yöntem izlenmesinin engellendiği, olayda; tarafına "yiyecek yardımı ödenmesi" istemini içeren davacı başvurusunun, yukarıda sayılan kural ve koşullar dahilinde yapılmış bir başvuru olmadığı, her ne kadar dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda, Malatya İl Özel İdaresi'nce kendi personeline hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yiyecek yardımı yapıldığının sabit olduğu görülmüş ise de, yukarıda yer verildiği üzere mevzuatta, yemek verme dışında başka bir şekilde yiyecek yardımı biçimi öngörülmediği gibi, açık bir şekilde bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılamayacağının vurgulanması karşısında, bu açık hükme rağmen davalı idarece yapılan hukuka aykırı uygulamanın emsal teşkil edemeyeceği ve bu bakımdan davacı lehine bir hak doğuramayacağı, dolayısıyla söz konusu mevzuat hükümlerine uygun olmayan davacı başvurusunun reddine ilişkin davalı idare işleminde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle bozulmuş ise de; İdare Mahkemesi, bozma kararına uymayarak ilk kararında ısrar etmiştir. Davalı idare, Malatya İdare Mahkemesi'nin 10/12/2015 günlü, E:2015/1106, K:2015/1527 sayılı ısrar kararını temyiz etmekte ve bozulmasını istemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Sosyal Haklar ve Yardımlar" başlıklı VI. Kısmı'nda yer alan 212. maddesinde, "Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur." hükmüne yer verildiği, anılan maddenin çıkarılmasını öngördüğü, 11/12/1986 günlü, 19308 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nin 3. maddesinde, "Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım karşılığında nakten bir ödemede bulunulmaz……. ", 4. maddesinde, "Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır. Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır……… ", 5. maddesinin birinci fıkrasında ise; "Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.", ikinci fıkrasında; "Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda anılan Yönetmeliğin 3. maddesi ile, yiyecek yardımının yapılma biçimi kurala bağlandıktan sonra, 5. maddesi ile de, bu yardım biçiminin koşullarının düzenlendiği, buna göre, yemek servisi yapılabilmesi için; yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması gerektiği, bu iki koşul gerçekleştiği takdirde atamaya yetkili amirin onayı ile yemek servisi yapılabilmesinin mümkün olduğu, bu kural ve koşullar dışında başka bir ad altında veya biçimde yiyecek yardımı yapılabilmesinin söz konusu olamayacağı tartışmasızdır.
Nitekim Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü'nce, Kamu İhale Kurumu Başkanlığı tarafından talep edilen görüş üzerine verilen 07/05/2008 günlü, 115458-44 sayılı görüş yazısında; Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde yemek yardımı yapılabilmesi için öncelikle Yönetmelik hükümlerine göre yemekhane kurulmuş olması gerektiği, yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirmek suretiyle yemek yedirilmesine imkan bulunmadığı, kurumların çeşitli nedenlerle öğle yemeklerini mutfaklarından sağlayamamaları halinde kurum bünyesinde kurulacak yemekhanede servise sunulacak yemeklerin ihale edilerek piyasadan alınabilmesinin mümkün olabileceği bildirilmiştir.
Bu durumda, Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği'nde yer alan, yiyecek yardımı biçiminin sadece yemek verme şeklinde olması gerektiği ve bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı yönündeki açık düzenlemeler karşısında, davacının tarafına yemek yardımı ödenmesi istemini içeren başvurusunun reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, anılan işlemi iptal eden idare mahkemesi kararında ise, hukuka uyarlık görülmemiştir.
Diğer taraftan, davacı, Malatya İl Özel İdaresi'nce kendi personeline hizmet alımı yöntemiyle (yemek çeki kuponu verilerek) yiyecek yardımı yapılmasını emsal göstererek eşitlik ilkesi gereği kendisine de ödeme yapılmasını istemiş ise de; hukuka aykırı şekilde yapılan bu uygulamanın emsal teşkil etmeyeceği ve davacı yönünden kazanılmış hak oluşturmayacağı açık olduğundan, bu iddiaya itibar edilmesi mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle, davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne, Malatya İdare Mahkemesi'nin 10/12/2015 günlü, E:2015/1106, K:2015/1527 sayılı ısrar kararının BOZULMASINA, dosyanın anılan İdare Mahkemesine gönderilmesine, kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 12/04/2018 tarihinde oybirliği ile karar verildi." hükümleri ile, "yiyecek yardımı biçiminin sadece yemek verme şeklinde olması gerektiği ve bu yardım karşılığında nakden bir ödeme yapılmasına imkan bulunmadığı." çok açık ve net bir şekilde ifade edilerek Yönetmelik hükümlerinin nasıl yorumlanması gerektiği konusu açıklığa kavuşturulmuştur.
Benzer şekilde, Sayıştay Temyiz Kurulunun da bu yönde kararları mevcuttur. Örneğin 17.3.2015 tarihli ve 40131 tutanak sayılı Kararında "?657 sayılı Kanun'a tabi ?? personeline yapılacak yiyecek yardımının kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesi şeklinde yapılması mümkün değildir.
...Bu nedenlerle, söz konusu ödemenin tamamının tazminine karar verilmesi gerekirken, üçte birine tazmin kararı verilmesi mevzuata aykırıdır. Dolayısıyla mevzuat hükümlerine aykırı olarak gerçekleştirilen ihale bedelinin tamamına tazmin hükmü verilmesi gerekmektedir." şeklinde karar vermiştir
Ayrıca, Hazine ve Maliye Bakanlığının yemek yardımının ancak yemek verme şeklinde yapılabileceği, bu yardımın kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilmesinin mümkün olmadığına yönelik (özellikle mahalli idarelere hitaben) yazılmış çok sayıda görüşlerinin de bulunduğu bilinmektedir.(bunlardan bazıları halen https://www.hmb.gov.tr/bumko-kamu-personel-mevzuati
örnek görüşler bölümünde de mevcut).
Yukarıda konuya ilişkin mahkeme kararlarına yer vermemizin ve yapmaya çalıştığımız açıklamaların tek amacı Yönetmelik hükümlerine göre "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılan yemek yardımının mevzuata dolayısıyla hukuka aykırı bir ödeme olduğunu ortaya koyabilmekti. Dolayısıyla elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılan yemek yardımının mevzuatta öngörülmeyen diğer bir ifadeyle hukuka aykırı bir ödeme olduğu konusunda tereddüt bulunmamaktadır. Keza, mevzuat hükümlerine uyulmadan "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yapılmış olan yemek yardımının, yemek maliyetinin yarısı olan tutarı tespit ederek buna kamu zararı kararı vermek, mevzuata aykırı olarak yapılmış bir işleme hukukilik kazandırmayacağı gibi, idareleri yemek maliyetinin yarısından az olmamak üzere Bütçe Uygulama Tebliğinde belirlenen bedelin alınması kaydıyla istediğin tutarda ve şekilde yemek yardımı yapabilirsin gibi bir düşünceye sevk edebileceği değerlendirilmektedir. Nitekim, kamu idarelerinin harcama sürecinde mali mevzuatı yorumlarken Sayıştay kararlarını dikkate aldığını, diğer bir ifadeyle Sayıştay kararlarının uygulamaya yön verdiği hususu da göz önünde bulundurulması gerektiği düşünülmektedir.
Diğer taraftan, yemek yardımının 657 sayılı Kanunun 212 nci maddesinde memurlar için öngörülmüş bir sosyal yardım olduğu hususunda tereddüt bulunmamaktadır. Burada karar verilmesi gereken husus bu yardım yapılırken mevzuat hükümlerinin dışına çıkılıp çıkılamayacağıdır.
5018 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinde "h) Kamu gideri: Kanunlarına veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderleri," şeklinde tanımlanmıştır. Kamu zararına konu olan olayda ilgili İdarenin mevzuatın yemek yardımının Yönetmelik hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklemesi yapılarak verilmesi açıkça mevzuata aykırılık teşkil etmektedir. Bu durum, çeşitli mazeretler ileri sürülerek memurun yemek hakkının varlığı noktasından hiçbir şekilde mazur görülemez. Bunun kabulü idarenin/yürütmenin kanun koyucunun yerine geçmesi anlamına gelir ki bu yetki gaspı anlamına gelir ve hukuk düzeninin ortadan kalkmasına neden olur. İdarelerin usulüne göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere uyma yükümlülüğü vardır. Eğer Kanunun Anayasaya aykırılığı iddia ediliyorsa yargı yolu ile Anayasa Mahkemesine götürülmesi, eğer ki yönetmeliğin Kanuna aykırılığı düşünülüyorsa buna karşı işletilecek mekanizma hukuk devletinde yönetmeliğin yargısal denetime götürülmesi yani Danıştay'da iptal davası açılmasıdır. Hukuk devletinin gereği olarak yürütmenin yasama ya da yargı yerine, yargının yasama ya da yürütme yerine, yasamanın yürütme veya yargı yerine geçmesi güçler ayrılığı prensibine aykırıdır.
Bu nedenle, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL ödemeden ilgili personelden kesilen ... TL arasındaki fark tutarı olan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu değerlendirilmektedir.
Sorumluluğa ilişkin olarak;
6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasında, "Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür." hükmünün yer aldığı, 5018 sayılı Kanunun 31 inci maddesinin birinci fıkrasında bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu, üçüncü fıkrasında Kanunların veya Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olduğu ifade edilmiş; 32 nci maddesinde ise, bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama yetkililerinin sorumlu oldukları; 33 üncü maddesinde de, bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği, bir giderin gerçekleştirilmesinin harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanacağı, gerçekleştirme görevlilerinin harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, gerçekleştirme görevlilerinin bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Ayrıca, yazımızın "YARGILAMA SÜRECİ" bölümünün 5 inci sırasında özetle ifade edilen, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilam hükmünde sorumluluğa ilişkin ortaya konan gerekçelerin de yerinde olduğu değerlendirilmektedir.
Buna göre, mevzuata aykırı yemek yardımı yapılmasından dolayı oluşan kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte ihale kararının mevzuata aykırı olduğundan ve bu işlem neticesinde gerçekleşen kamu zararından ihale komisyonu başkanı ve üyelerinin de sorumlu tutulmaları gerektiği düşünülmektedir.
Nitekim, Temyiz Kurulunun 24.3.2021 tarihli ve 49270 tutanak sayılı kararında, "5018 sayılı
Kanunun 71 inci maddesi 1 inci fıkrasında kamu zararı tanımlanmış, 2 nci fıkrasında da bu zararın belirlenmesinde esas alınacak kriterler düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunda, "Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması" da kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterlerden birisi olarak sayılmıştır. Yukarıdaki açıklamalardan anlaşılacağı üzere, para temsili araçlar ile Van Büyükşehir Belediyesi yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması ile ilgili idare işlemi, Yiyecek Yardımı Yönetmeliği ve Kamu İhale Kanununa aykırı olduğundan, bu işlem neticesi yapılan ödeme, mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme mahiyetindedir. Bu sebeple, sorumluluk tesisinde ilişikli ödeme emrinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlileri ile ihale komisyon üyeleri ve bu ihaleye olur veren kişilerin de dahil edilerek hüküm tanzim edilmesi gerekmektedir.
Bu itibarla; 5. Dairece 140 sayılı ilamın 3. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün yukarıda yer verilen açıklamalar çerçevesinde incelenerek yeniden hüküm tesisini teminen BOZULARAK Dairesine gönderilmesine" denilerek, para temsili araçlar ile yemek ihtiyacının dışarıdan karşılanması sonucu oluşan kamu zararından harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri ile birlikte ihale komisyon üyeleri ve bu ihaleye olur veren kişilerin de dahil edilmesine karar verilmiştir.
Buna göre, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun 31 inci, 32 nci ve 33 üncü maddeleri, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 nci maddesi ile Temyiz Kurulunun 24.3.2021 tarihli ve 49270 tutanak sayılı kararına göre tespit edilen kamu zararından, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ile birlikte ihale komisyon üyelerinin de sorumluluklarının bulunduğu değerlendirildiğinden, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının sorumluğa ilişkin Kararının isabetli olduğu düşünülmektedir.
-Diğer bir husus ise, 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 23 üncü maddesinin birinci fıkrasının (8) numaralı bendinde, " Hizmet erbabına işverenlerce yemek verilmek suretiyle sağlanan menfaatler (işverenlerce, işyerinde veya müştemilatında yemek verilmeyen durumlarda çalışılan günlere ait bir günlük yemek bedelinin 6.000.000 lirayı (296 seri no.lu GVK Tebliği ile 2017 yılı için günlük 14 TL) aşmaması ve buna ilişkin ödemenin yemek verme hizmetini sağlayan mükelleflere yapılması şarttır. Ödemenin bu tutarı aşması halinde, aşan kısım ile hizmet erbabına yemek bedeli olarak nakten yapılan ödemeler ve bu amaçla sağlanan menfaatler ücret olarak vergilendirilir.);" in gelir vergisinden istisna edileceği hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede, vergisel yükümlülüklerin tespiti için Gelir İdaresi Başkanlığına yazılmasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
SONUÇ VE TALEP
1- Yukarıda açıklandığı üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 212 nci maddesi ve bu madde uyarınca yürürlüğe konulmuş olan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği hükümlerine göre "elektronik karta para yüklemesi" suretiyle yemek yardımı yapılmasının mümkün olmadığı,
2- 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun 4 üncü maddesinin "hizmet" tanımı kapsamında yer alan " yemek hazırlama ve dağıtım" ibaresinin, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasını öngörmediği, Kamu İhale Kanunu ile diğer mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerektiği, elektronik karta para yüklenmesi suretiyle personele yemek yardımı yapılmasına ilişkin yapılan ihalenin mevzuat hükümlerine aykırı olduğu, değerlendirildiğinden,
- Mevzuat hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL yemek yardımı ödemesinden, ilgili personelden kesilen ... TL'nin çıkarılması sonucu oluşan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu,
Buna göre, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının vergisel yükümlülüklerin tespiti için ayrıca Gelir İdaresi Başkanlığına yazılması gerektiği hususunun belirtilmesi suretiyle düzeltilerek tasdikine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.”
Denilmektedir.
Dosya ve eki belgelerin incelenmesi neticesinde;
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ
Muhakeme süreci şu şekildedir;
2017 yılı hesabına ilişkin 5. Dairece yapılan yargılama neticesinde 139 sayılı asıl ilamın 1. Maddesi ile özetle;
Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı,
Kamu zararında, ödemeyi yapan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumluluğu bulunduğu,
Belediyede çalışan personele mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi yapılarak kamu zararına sebebiyet verildiği hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının; sorumlulara ödettirilmesine karar verilmiştir.
Sayıştay 5 inci Dairesinin 139 sayılı ilam hükmüne karşı sorumluların esas ve sorumluluk yönünden itirazı üzerine Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararında, 5 inci Dairenin 139 sayılı ilam hükmünde yer verilen mevzuat hükümlerine ve yapılan açıklamalara yer verildikten sonra, özetle;
Yemek yardımından yararlananlardan kesilmesi gereken tutar ile ilgili personelden kesilen tutar arasındaki farkın kamu zararı olduğu,
İhale komisyonu başkan ve üyeleri ihaleleri mevzuata uygun olarak yürütmek ve sonuçlandırmakla yükümlü olduğu ve sorumluluklarının da bu çerçevede belirlenmesi gerektiği,
İhale komisyonu başkan ve üyeleri, ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumlu oldukları,
Yemek yardımının veriliş usulü konusunda ihale komisyonu başkan ve üyelerinin takdir yetkisi veya ihaleyi yapmama yetkisinin bulunmadığı,
Somut olayda ilgili ihalenin yürütülmesi ve sonuçlandırmasıyla ilgili olarak ilamda mevzuata aykırı bir tespit yer almadığından ihalenin uygulanması bir başka deyişle sözleşmenin uygulanması aşamasında ortaya çıkan kamu zararından da ihale komisyonu başkan ve üyelerinin sorumlu tutulmaması gerektiği,
139 sayılı ilamın l inci maddesi ile verilen hüküm esas ve sorumluluk yönünden yapılan inceleme neticesinde;
Devlet Memurlarına Yiyecek Yardımı Yönetmeliğinin ilgili hükümleri gereğince yemek yardımından yararlananlardan kesilmesi gereken tutar ile idarece ilgili personelden kesilen tutar arasında ... TL'lik fark bulunduğu tespit edilmekte olup, esasa ilişkin yapılan itirazların REDDİNE,
İhale komisyon üyesi olarak sorumluluğuna hükmedilen dilekçilerce yapılan sorumluluk itirazlarının kabulü ile 139 sayılı ilamın l inci maddesinin SORUMLULUK YÖNÜNDEN BOZULMASINA karar verilmiştir.
Sayıştay 5 inci Dairesinin 139 sayılı ilamı, Temyiz Kurulunun 26.02.2020 tarih ve 47249 tutanak sayılı kararı ve 10.02.2021 tarihli Yargılamaya Esas Ek Rapor üzerine Sayıştay 5 inci Dairesi 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilam hükmünde; 139 sayılı ilam hükmünde konunun esasına yönelik yer verilen gerekçelere aynı şekilde yer yerilmiş, 139 sayılı ilamın Temyiz Kurulunun sorumluluk yönünden bozulması nedeniyle ilam hükmünde sorumluluk yönünden ise özetle;
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde, kamu zararı; kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır, şeklinde tanımlanmıştır. Mevzuata aykırı işlem veya eylemlerin neticesinde ortaya çıkan bu zararı; kamu zararının objektif unsuru olarak kavramsallaştırılabiliriz. Kamu görevlilerinin varlığı, mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemlerin varlığı ve kusur derecesinin belirlenmesine ilişkin hususları da kamu zararının sübjektif unsurları kapsamında değerlendirmek gerektiği,
Nitekim 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 7 inci maddesinin üçüncü fıkrasında, "Sorumlular; mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri ile illiyet bağı kurularak oluşturulan ilamda yer alan kamu zararından tek başlarına veya birlikte tazmin ile yükümlüdür. " denilerek sorumluların tazmin yükümlülüğü kamu zararı ile mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri arasında illiyet bağının varlığına bağlanmış olduğu,
Hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde oluşan bu zarardan söz konusu sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği,
Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde herkes ortaya çıkan zarardan sorumlu tutulması gerektiği,
5018 sayılı Kanunun; "Harcama Yetkisi ve Yetkilisi" başlıklı 31 inci maddesi üçüncü fıkrasında; "Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk kurul, komite veya komisyona ait olur. "hükmünün yer aldığı, "Harcama Talimatı ve Sorumluluk" başlıklı 32 nci maddesinde, bütçelerden harcama yapılabilmesinin harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkün olabileceği, harcama yetkililerinin harcama talimatlarının, bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından sorumlu oldukları, "Giderin gerçekleştirilmesi" başlıklı 33 üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütecekleri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumlu oldukları, ifade edildiği,
Bu kapsamda, somut olayda ihale yetkilisince ihale onay belgesi düzenlenmesi ve bu ihale ile ilgili sözleşmenin imzalanması işlemi 5018 sayılı Kanunun yukarıda anılan hükümleri çerçevesinde harcama talimatı olduğu ve ihale komisyon üyeleri ise vermiş oldukları ihale kararı ile bu talimatı gerçekleştirmiş oldukları,
Diğer bir ifadeyle, harcama talimatı olan onay belgesi/sözleşme ile bu talimatın gerçekleştirilmesi yönündeki ihale kararı ile birlikte hukuka aykırı işlemin sübut bulduğu dikkate alınarak oluşan kamu zararında, ödemeyi yapan gerçekleştirme görevlisi ve harcama yetkilisi ile birlikte ihale yetkilisi ve ihale komisyon üyelerinin de sorumlulukları bulunduğu ifade edilerek,
Kamu zararının hesabında; yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi, kamu zararı tutarının da, yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden kamu zararı oluşmayan ... TL ile ilgili olarak ilişilecek husus bulunmadığına,
Mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının harcama yetkili, gerçekleştirme görevlisi ve ihale komisyonu üyelerine ödettirilmesine yönelik 09.04.2019 tarih ve 139 sayılı ilamın 1 inci maddesi ile verilen ilk kararında ısrar edilmesine karar verilmiştir.
Temyiz Başvurusu yapan Sayıştay Savcılığının İddia ve İtirazları
Belediye tarafından memur personele yemek yardımı kapsamında çalışılan her gün için elektronik karta para yüklemesi yapıldığı, bu suretle ilgili firmalara 2017 yılı içerisinde toplam ... TL ödemede bulunulduğu, söz konusu yardım nedeniyle memur maaşlarından ise ... TL kesinti yapıldığı,
Yönetmelikte yer alan düzenlemeler göz önünde bulundurulduğunda, personele yapılacak yiyecek yardımının, belli şartların gerçekleşmesi durumunda kurulacak yemek servisi aracılığıyla yemek verme şeklinde yapılabilecek bir yardım olduğu, bu yardımın elektronik karta para yüklenmesi veya kupon, kart, fiş, ticket gibi para temsili araçlar sağlanarak dışarıdan temin edilerek yapılmasına hukuken imkân bulunmadığı belirtilerek,
Mevzuat hükümlerine aykırı olarak elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yapılan ... TL yemek yardımı ödemesinden, ilgili personelden kesilen ... TL'nin çıkarılması sonucu oluşan ... TL'nin tamamının kamu zararı olduğu,
Buna göre, Sayıştay 5 inci Dairesinin 10.06.2021 tarihli ve 294-139 sayılı ek ilamının vergisel yükümlülüklerin tespiti için ayrıca Gelir İdaresi Başkanlığına yazılması gerektiği hususunun belirtilmesi suretiyle düzeltilerek tasdikine karar verilmesi şeklindedir.
İlgili Hukuki Düzenlemeler
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun “Yiyecek Yardımı” başlıklı 212’nci maddesi;
“Devlet memurlarının hangi hallerde yiyecek yardımından ne şekilde faydalanacakları ve bu yardımın uygulanması ile ilgili esaslar Maliye Bakanlığı ile Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının birlikte hazırlayacakları bir yönetmelik ile tespit olunur.”
19.11.1986 tarihli ve 86/11220 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği
“Yardımın Şekli
Madde 3: “Yiyecek yardımı yemek verme şeklinde yapılır. Bu yardım, nakten veya kupon, kart, fiş, bilet ya da bu mahiyette bir ödeme aracı verilmek suretiyle yapılamaz. …”
Yemek Servisi Giderleri
Madde 4: “Yiyecek yardımının gerektirdiği giderler, yemek maliyetlerinin Ankara, İstanbul ve İzmir illeri için üçte ikisini, diğer iller için yarısını aşmamak üzere, bu Yönetmelik kapsamına dahil memur kadrosu adedine göre kurum bütçelerine konulacak ödeneklerle karşılanır.
Ödenek dağıtımı yemek servisi kurulacak kurumdaki memur sayısı dikkate alınmak suretiyle yapılır.
Yemek bedelinin bütçeden karşılanamayan kısmı yemek yiyenlerden alınır. 2155 sayılı Bazı Kamu Personeline Tayın Bedeli Verilmesi Hakkında Kanun'a göre tayın bedeli verilen personel ile sözleşmeli olarak çalıştırılanların, bu Yönetmeliğe göre yiyecek yardımı yapılan yemek servislerinde yemek yemeleri halinde, yemek bedelinin tamamı kendilerinden alınır.”
Yardımın Şartları
Madde 5: ‘‘Kurum bütçelerine yiyecek yardımı karşılığı olarak konulan ödenek, memurlara yemek vermek üzere kurulan yemek servisi, yardım sandığı, dernek veya bu mahiyetteki kuruluşa ödenir.
Yemek servisi, yiyecek yardımından faydalanabilecek personel sayısının asgari 50 olması ve yemekhane için elverişli yer bulunması şartıyla atamaya yetkili amirin onayı ile kurulabilir...’’
Maddi Unsurlar Bağlamında Daire Kararının Esas Yönünden İncelenmesi;
Devlet Memurları Yiyecek Yardımı Yönetmeliği’nin ‘Yardımın Şekli’ başlıklı 3. Maddesi gereğince memurlara yemeğin kurumlarca oluşturulacak veya oluşturulmuş yemek servisleri aracılığı ile verilmesi usulü üzerine düzenlendiği, ‘Yemek Servisi Giderleri’ başlıklı 4. Maddesi gereğince yemek yardımından yararlananlardan yemek maliyetinin yarısının kesilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Yemek verme şeklinde yapılması gereken yiyecek yardımı karşılığında nakden bir ödemede bulunulması mümkün olmadığı gibi kurum bütçelerine konulan ödeneğin lokanta, market ve benzeri yerlere aktarılmasına ve yemek fişi veya yemek kuponu alım ihaleleri gerçekleştirilmesi suretiyle yemek yedirilmesine de imkân bulunmamaktadır.
Daire ilamında; ... Belediyesinde ... tarihli ve ... ihale kayıt numaralı, ... TL sözleşme bedelli ihale çerçevesinde yüklenici firma tarafından memurlara elektronik karta para yüklenmesi suretiyle yemek yardımında bulunulduğu, bu kapsamda yemek yiyen memurlar için ... TL ödendiği, ancak bu tutara ilişkin sadece ... TL'lik kısmın yemek yiyen personelin ödemelerinden kesildiği anlaşılmaktadır.
Netice itibariyle, Yönetmeliğe göre yemek bedelinin yarısının yemek yiyen personelden tahsil edilmesi gerektiği açık olup, yemek yiyen personelden herhangi bir kesinti yapılmamış olması nedeniyle yemek bedeli olarak Belediye bütçesinden karşılanan kısmın yarısı olan ve personelden tahsil edilmesi gereken kısma karşılık gelen tutar kamu zararı olarak kabul edilmelidir.
Dolayısıyla, kamu zararının hesabında; yemek maliyetinin yarısı ile personelden kesilen bütçe uygulama talimatındaki rakamlar arasındaki fark olması gerektiğinden ilgili personellerin ödemelerinde kesilen tutar dışında, mevzuata aykırı bir şekilde yemek yerine elektronik karta para yüklemesi sonucu toplam ... TL kamu zararına sebebiyet verildiği tespit edilmektedir.
HÜKÜM
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde kamu zararı tutarının ... TL olduğu anlaşılmış olup, Daire kararının esasına ilişkin olarak denilecek bulunmamakta olup,
Bu itibarla, Sayıştay Savcılığının temyiz talebinin REDDİNE ve 5. Dairece 294 sayılı ek ilamın 1. Maddesi ile verilen tazmin hükmünün TASDİKİNE (….Daire Başkanı … ile Üye …. ve …’in Daire kararının sorumluluk yönünden bozulması gerekir şeklindeki ayrışık görüşüne karşı) oyçokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57 nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren onbeş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 23.03.2022 tarih ve 51487 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı Oy Gerekçeleri
... Daire Başkanı … ile Üye … ve …’in karşı oy gerekçesi;
Esas yönünden karara iştirak edilmekle birlikte, ihale komisyon başkan ve üyelerinin sorumluluğuna hükmedilemeyeceği nedeniyle Daire kararının sorumluluk yönünden bozulmasına karar verilmesi gerekir. Şöyle ki;
Yemek yardımının personele hangi usul ile veya nasıl yapılacağına ilişkin karar, İdarelerin üst kademe yöneticileri tarafından alınmakta ve alınan bu kararın gereğinin yerine getirilmesi için kurulan ihale komisyonu da ihale işlemlerini yürütmektedir. Bu süreçte ihale komisyonunun, ihale süreci ve “ihale” mevzuatı ile hiçbir ilgisi bulunmayan “yemek yardımının hangi usul ile veya nasıl yapılacağı” konusunu araştırma yetkisi ve sorumluluğu bulunmamaktadır. Çünkü ihale komisyonunun ancak; ihale işlem dosyasının, verilen tekliflerin, ihale sürecinde gerçekleşen işlemlerin, bir başka deyişle doğrudan “ihale” ile ilgili olan hususların, yine ihale mevzuatına uygunluğunu incelemek ve değerlendirmek yükümlülüğü vardır. Dolayısıyla ihale komisyonu üyeleri, sadece ilgili harcama birimi tarafından hazırlanmış ve kendilerine havale edilmiş ihale işlem dosyası çerçevesinde ve ihale mevzuatına uygun olarak ihaleyi gerçekleştirmekten ve sonuçlandırmaktan sorumludur.
Bu sebeple yemek maliyetinin yarısının yemek yiyen personelden kesilmemesi sonucu sebep olunan kamu zararından sadece yemek maliyetinin yarısının yemek yiyen personelden kesilmesi ile görevli personelin sorumlu olacağı, ihale komisyonu üyelerinin sorumlu olmayacağından Daire kararın sorumluluk yönünden bozulması gerekir.