SayıştaySayıştay Daire Kararı524
İhale Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
İlam No69
Madde No5
Yılı2023
Teknik şartnamede belirtilen usul ve esaslarda danışmanlık hizmeti sunulmamasına karşın ödeme yapılması
“… Hizmet Alımı” ihalesi kapsamında yer alan işlerin, Belediye personelinin yerine getirmekle yükümlü bulunduğu asli görevlerden olduğunun ve bu sebeple ihale edilemeyeceğinin, ayrıca söz konusu hizmet alımının, Teknik Şartnamesinde öngörüldüğü şekilde temin edildiğine dair belgelerin hakediş raporunun eklerinde bulunmadığının anlaşılması neticesinde, yapılan hakediş ödemeleri toplamı olan … TL için kamu zararı oluştuğu yönünde hüküm verilmesi talebiyle ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler incelenmiştir.
22.01.2022 tarihli ve 24648 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Danışmanlık hizmetleri” başlıklı 48 inci maddesinde;
“Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.
Danışmanlık hizmetleri, bu bölümde yer alan hükümlere uygun olarak sadece belli istekliler arasında ihale usulü ile ihale edilir. Ancak yaklaşık maliyeti 13 üncü maddenin (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde hizmet alımları için öngörülen üst limit tutarının dört katının altında kalan danışmanlık hizmetleri, hizmet alımı ihalesiyle gerçekleştirilebilir.” hükmü yer almakta olup İdare tarafından … kayıt numaralı “… … Hizmet Alımı” İşi ile … kayıt numaralı “… Hizmet Alımı” İşinin, 4734 sayılı Kanun’un “Pazarlık usulü” başlıklı 21 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca ihale edilmesi neticesinde, … Ticaret Limited Şirketi ile … tarihli olmak üzere … TL bedel üzerinden, … tarihli olmak üzere … TL bedel üzerinden birim fiyat sözleşmeler akdedilmiştir. İnceleme konusu her iki “İş”e ilişkin İdari Şartname, Teknik Şartname ve Sözleşmede yer alan esaslı hükümler “sözleşme bedeli” ile “sözleşme başlangıç ve bitiş tarihleri” dışında aynı nitelikli olduğundan, Rapora konu edilen husus, … tarihli ve … TL bedelli sözleşme üzerinden değerlendirilmiştir.
İşin teknik şartnamesinin “Hizmetin konusu” başlıklı 1 inci maddesinde:
“... Belediyesinin … yılında kurumsal itibarına yönelik yaptığı hizmetlerin halka tanıtımı çalışmalarında kavramların oluşturulması, ... Belediyesinin tanınırlığı ve bilinirliğinin arttırılması için çalışmalar yapılması, önemli gün ve haftalar için kullanılacak mesajların belirlenmesi ve tanıtım hizmetlerinde bulunulması.”,
“İletişim Danışmanlığı Tanıtımı Kapsamında Yapılacak Hizmetler” başlıklı 3 üncü maddesinin ilk paragrafında:
“... Belediyesinin kurumsal iş hedefleri, misyon ve vizyonu doğrultusunda hazırlanacaktır. Yüklenici: idarenin taleplerine iş suresince 7/24 saat hizmet verecektir. İletişim danışmanlığı kapsamına giren Kurum İtibar Yönetimi, Kamu ve Günden Yönetimi, Yerel ve Ulusal Medya İlişkilerinin Yönetimi ve İletişim Tasarımı, iletişim Yöntemlerinin Belirlenmesi ve Uygulanması gibi tüm alanlarda danışmanlık hizmeti verilecektir.” ifadeleri yer almakta olup,
Söz konusu 3 üncü maddenin devamında, yüklenicinin; söylem geliştirilmesi, imaj inşası, konuşma yazımı, organizasyon yönetimi, sosyal medya yönetimi, görsel içerik temini, sosyal hesap performanslarının raporlanması ile sosyal medya ve iletişim eğitimleri verilmesi hizmetlerini, ilgili alt maddelerde belirtilen usul ve esaslar uyarınca ifa edeceği düzenlenmiştir.
Denetçi Sorgusunda; “… Hizmet Alımı” kapsamındaki işler, Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığının Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği’nin 8 inci maddesinde hüküm altına alındığı üzere, anılan birimin görevleri ile örtüştüğünden, Belediye personelinin yerine getirmekle yükümlü olduğu asli ve sürekli hizmetlerin ihale yoluyla temin edilmesi sonucunda ödenen hakedişler suretiyle sebebiyet verilen kamu zararının izahı istenilmiş,
Sorumluların savunmalarında; “İşin” teknik şartnamesinde, yüklenicinin idarenin taleplerine iş süresince 7/24 saat hizmet vereceğinin hüküm altına alındığı, hizmet alımının konusunun söz konusu işlerin dokümante edilmesini de kapsadığı, özel uzmanlık ve deneyim gerektiren söz konusu işler vasıtasıyla kamu görevlilerine danışmanlık desteği sunulduğu, bu suretle, hizmet alımının mevzuata uygun olduğu ifadelerine yer verilmiş, ancak Sorumluların savunmalarında, özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiğini iddia ettikleri söz konusu işlerin çıktılarına ilişkin herhangi bir belge veya dokümana yer verilmemiştir.
Yapılan incelemede;
… ay süre ile ifa edilecek toplam bedeli … TL olan “İşe” ilişkin sözleşmenin “Sözleşmenin türü ve bedeli” başlıklı 6 ncı maddesinde, İdarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için Yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarın Yükleniciye ödeneceğinin ifade edildiği,
İdarece hazırlanan söz konusu cetvelde; iş kaleminin götürü bir suretle “… Hizmeti” olarak, işe ilişkin birim miktarın ise “ay” olarak belirlendiği,
“Hizmet Alımı” kapsamında her bir ay için düzenlenen hakedişlerin “Yapılan İşler Listesi”nde bir aylık “iletişim danışmanlığı tanıtım hizmeti”nin sunulduğunun gösterildiği ve toplam sözleşme bedeli olan … TL tutarının, … uncu hakediş itibarıyla Yükleniciye ödendiği
Görülmüştür.
İşe ilişkin sözleşmenin eki olan 04.03.2009 tarihli ve 27159 sayılı mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde; “Kontrol Teşkilatı”nın, idare tarafından işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilen gerçek veya tüzel kişi veya kişileri ifade ettiği belirtildikten sonra,
“Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26 ncı maddesinde; “Sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır. Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir.Sözleşme konusu iş süreklilik gösteren bir mahiyette ise, işin yapılmasına ilişkin kayıtlar sözleşmesinde belirtilen sıklıkta tutulur ve bu tutanaklar yüklenici tarafından da imzalanır. İşlerin eksik, kötü ve sözleşmeye aykırı olarak yapılması durumunda sözleşmede belirtilen cezalar uygulanır.”,
“Onay verilmesinin sorumluluğu ortadan kaldırmaması” başlıklı 27 nci maddesinde; “Herhangi bir işin, kontrol teşkilatının denetimi altında yapılmış veya işe onay verilmiş olması, yüklenicinin üstlenmiş olduğu işi bütünüyle projelerine, sözleşme ve şartnamelerine, teknik ve sanat kurallarına uygun olarak yapmak hususundaki yükümlülüklerini ve bu konudaki sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” hükümleri yer almaktadır.
Diğer yandan, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Ödeme belgeleri ve bağlanacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasında; “Kanıtlayıcı belgeler, kamu harcamalarının belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak yapıldığına ve gerçekleştirildiğine ilişkin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca düzenlenip onaylanan belgelerdir. (…)” şeklindeki düzenlemeye yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; kontrol teşkilatı, işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetimi yürütme ve işlerin düzeltilmesi ile sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesine ilişkin her türlü talimatı ve onayı verme konusunda yetkilendirilmiş olup Şartname’nin “Hakediş ödemeleri” başlıklı 42 nci maddesi uyarınca sözleşme başlangıcından itibaren meydana getirilen işlerin miktarı, anılan teşkilat ile yüklenici tarafından birlikte hesaplanacak ve bulunan miktarlar, teklif edilen birim fiyatlarla çarpılmak suretiyle hakediş raporuna geçirilecek, işlerin şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirildiğine ilişkin dokümanlar ve çıktılar ise hakedişe eklenecektir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca gerçekleştirilen incelemenin devamında;
İşin teknik şartnamesinde, 8 ayrı maddede olmak üzere; söylem geliştirilmesi, imaj inşası, konuşma yazımı, organizasyon yönetimi, sosyal medya yönetimi, görsel içerik temini, sosyal hesap performanslarının raporlanması ile sosyal medya ve iletişim eğitimleri verilmesi şeklinde tanımlanan ve ayrıntılarına yer verilen hizmetlerin, hakedişlere ekli “Yapılan İşler Listesi”nde, götürü bir suretle “… Hizmeti” şeklinde tek bir kalemde gösterilerek yerine getirildiğinin belirtildiği,
Hakediş eklerinde, söz konusu muhtelif nitelikteki hizmetlerin teknik şartnamede belirtilen usul ve esaslara göre sunulduğuna dair herhangi bir kanıtlayıcı belge veya dokümana yer verilmediği,
Sorumluların savunmalarında, “Hizmet Alımı” kapsamındaki işlerin özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiğinin ifade edilmesine karşın, söz konusu işlerin bu niteliğini kanıtlayıcı herhangi bir dokümana savunmaların ekinde yer verilmediği,
Hakediş eklerinde, söz konusu muhtelif nitelikteki hizmetlere ilişkin herhangi bir çıktıya yer verilmediği gibi Sorumluların savunmalarında da, özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiği iddia olunan “Hizmet Alımı” kapsamındaki işlerin bu niteliğini kanıtlayıcı herhangi bir belgenin sunulmadığı
Tespit edilmiştir.
Bu itibarla, … ve … ihale kayıt numaralı işlere ilişkin teknik şartnamelerin “İletişim Danışmanlığı Tanıtımı Kapsamında Yapılacak Hizmetler” başlıklı 3 üncü maddesinde detaylarına yer verilen usul ve esaslarda bir hizmet sunulmamasına rağmen Yükleniciye ödeme yapılması suretiyle, 24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Oluşan kamu zararından sorumlular:
5018 sayılı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde yer alan “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. (…)
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. (…)” hükmü gereği gerçekleştirme belgesi niteliğini haiz, ilişikli ödeme emirlerinin eki hakediş raporlarını, düzenleyen ve onaylayan ilgililerin,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereği ilişikli ödeme emri belgelerini düzenleyen gerçekleştirme görevlilerinin,
5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereği hakediş tutarlarının, ilişikli ödeme emri belgeleri ile ödenmesi talimatını veren harcama yetkililerinin,
Oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.
Sonuç:
Yukarıda ayrıntılı olarak yer verilen gerekçeler uyarınca oluşan … TL kamu zararının;
… TL’sinin Gerek Harcama Yetkilisi gerekse de hakediş raporunu onaylamasından dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Özel Kalem Müdür Vekili) ..., gerek Gerçekleştirme Görevlisi gerekse de hakediş raporun düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Bilgisayar İşletmeni) ... ve hakediş raporunu düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Sözleşmeli Personel) ...’a
… TL’sinin Gerek Harcama Yetkilisi gerekse de hakediş raporunu onaylamasından dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Özel Kalem Müdür Vekili) ..., gerek Gerçekleştirme Görevlisi gerekse de hakediş raporun düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Bilgisayar İşletmeni) ... ve hakediş raporunu düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Tekniker) Berna ...’e müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine oy çokluğuyla, (Daire Başkanı ... ve Üye ... bu Karara katılmamışlardır.)
6085 sayılı Kanun’un 55 inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı ...’ın karşı oy gerekçesi:
“Raporda; 2023 yılı için, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesine istinaden pazarlık usulü suretiyle gerçekleştirilen ve tek teklif sahibi … Limited Şirketi ile Belediye arasında … tarihinde … aylık olmak üzere sözleşme imzalanan “… hizmet alımı işi”nin, Belediye bünyesindeki birimlerden Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığının görevleriyle ilgili olduğu, alıma konu iletişim danışmanlığı işinin, Belediye’de görevli personelin yapmakla yükümlü olduğu asli ve sürekli bir görev olduğu, bu sebeple bu nevi danışmanlık hizmet alımının mevzuata uygun olmadığı ve bu iş için yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı niteliğinde olduğu iddia edilmiştir.
Raporda ayrıca, Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığı Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği’nin 8 inci maddesinde Daire Başkanlığının görevlerinin tek tek sayıldığını ve “… hizmet alımı işi” kapsamındaki işlerin bu birime verilen görevlerle örtüştüğünü, Sorumlular ise savunmalarında, danışmanlık hizmet alımının tanımının geniş yorumlanması gerektiğini, hizmet sunucusu olan firmanın yaptığı işin teknik şartnamede belirtilen konularda kamu görevlilerine danışmanlık desteği sağlamak olduğunu, danışmalık hizmet alımı işinin Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığına Yönetmelik ile verilen işlerle örtüşmediğini, yapılan harcamaların mevzuata uygun olduğunu ve kamu zararı oluşturmadığını ifade etmişlerdir.
Bu iş kapsamında yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olduğu iddia edilmiş ise de mevcut bilgi ve belgelere göre, söz konusu hizmet alım işi kapsamında yaptırılan işlerin hangilerinin asli ve sürekli işler kapsamında Belediye görevlileri tarafından yapılması gereken işlerden olduğunu tespit etmek mümkün değildir. Ayrıca söz konusu işin bedeli götürü olarak tespit edildiğinden, bu sebeple Belediye görevlilerince yapılması gerekmeyen ancak hizmet alımı kapsamında yapılan işlerin bedelini belirlemek mümkün olmadığından, kamu zararı hesabının yapılabilmesi de mümkün değildir.
Yukarıda yazılı gerekçelerle, konunun daha detaylı incelenmesi, inceleme neticesine göre gerekirse sorumlu kamu görevlileriyle ilgili disiplin ve cezai işlemlerin yapılması için “… Bakanlığı’na” yazılmasına, karar verilmesi gerekir.”
Üye ...’nin karşı oy gerekçesi:
“4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Danışmanlık İhaleleri” başlıklı 48 inci maddesinde; “Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.”
Öte yandan 5216 sayılı Kanun’un “Büyükşehir Belediyesinin giderleri” başlıklı 24 üncü maddesinin birinci fıkrasının (l) bendi; temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderlerini büyükşehir belediyesinin giderleri arasında saymıştır. Dolayısıyla Belediyenin tanıtım amaçlı gider yapmasında ve bununla ilgili hizmet almasında bir engel bulunmamaktadır.
Danışmanlık alımı söz konusu maddede yer alan konularda ihtiyaç halinde alınabilecek bir hizmettir. Sınırlı sayma yoluyla belirlenen danışmanlık hizmet alımı ihaleleri ilgili maddede düzenlenen “özel ihale yöntemi” kullanılmak suretiyle alınan hizmetlere ilişkin bir sınırlandırmadır. Ancak Rapora konu “İletişim danışmanlığı tanıtım hizmet alımı”, Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesindeki belli bir limitin altında kalan ihalelerin pazarlıkla yapılmasına ilişkin hükme istinaden yapılmıştır. İhaleye konu iletişim danışmanlığı tanıtım hizmet alımı, iletişim ve sosyal medya alanlarında danışmanlığı da içeren tanıtıma yönelik bir hizmet alımıdır. Bu konularda hizmet alınamayacağına ilişkin bir yasak olmadığı gibi tanıtım giderleri de belediye giderleri arasında sayılmıştır. Dolayısıyla teknik anlamda bir danışmanlık hizmet alımından bahsedilemez. Belediyenin gider yapabileceği bir konuda genel ihale yöntemlerini kullanarak hizmet almasının önünde bir engel bulunmamaktadır.
Bu itibarla belediyenin giderleri arasında sayılan tanıtım faaliyetlerine yönelik iletişim ve sosyal medya konularını içerecek şekilde hizmet alınması mevzuata uygun olup ilişiksiz kararı verilmesi gerekmektedir.”
Karar verildi.
“… Hizmet Alımı” ihalesi kapsamında yer alan işlerin, Belediye personelinin yerine getirmekle yükümlü bulunduğu asli görevlerden olduğunun ve bu sebeple ihale edilemeyeceğinin, ayrıca söz konusu hizmet alımının, Teknik Şartnamesinde öngörüldüğü şekilde temin edildiğine dair belgelerin hakediş raporunun eklerinde bulunmadığının anlaşılması neticesinde, yapılan hakediş ödemeleri toplamı olan … TL için kamu zararı oluştuğu yönünde hüküm verilmesi talebiyle ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler incelenmiştir.
22.01.2022 tarihli ve 24648 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Danışmanlık hizmetleri” başlıklı 48 inci maddesinde;
“Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.
Danışmanlık hizmetleri, bu bölümde yer alan hükümlere uygun olarak sadece belli istekliler arasında ihale usulü ile ihale edilir. Ancak yaklaşık maliyeti 13 üncü maddenin (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde hizmet alımları için öngörülen üst limit tutarının dört katının altında kalan danışmanlık hizmetleri, hizmet alımı ihalesiyle gerçekleştirilebilir.” hükmü yer almakta olup İdare tarafından … kayıt numaralı “… … Hizmet Alımı” İşi ile … kayıt numaralı “… Hizmet Alımı” İşinin, 4734 sayılı Kanun’un “Pazarlık usulü” başlıklı 21 inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca ihale edilmesi neticesinde, … Ticaret Limited Şirketi ile … tarihli olmak üzere … TL bedel üzerinden, … tarihli olmak üzere … TL bedel üzerinden birim fiyat sözleşmeler akdedilmiştir. İnceleme konusu her iki “İş”e ilişkin İdari Şartname, Teknik Şartname ve Sözleşmede yer alan esaslı hükümler “sözleşme bedeli” ile “sözleşme başlangıç ve bitiş tarihleri” dışında aynı nitelikli olduğundan, Rapora konu edilen husus, … tarihli ve … TL bedelli sözleşme üzerinden değerlendirilmiştir.
İşin teknik şartnamesinin “Hizmetin konusu” başlıklı 1 inci maddesinde:
“... Belediyesinin … yılında kurumsal itibarına yönelik yaptığı hizmetlerin halka tanıtımı çalışmalarında kavramların oluşturulması, ... Belediyesinin tanınırlığı ve bilinirliğinin arttırılması için çalışmalar yapılması, önemli gün ve haftalar için kullanılacak mesajların belirlenmesi ve tanıtım hizmetlerinde bulunulması.”,
“İletişim Danışmanlığı Tanıtımı Kapsamında Yapılacak Hizmetler” başlıklı 3 üncü maddesinin ilk paragrafında:
“... Belediyesinin kurumsal iş hedefleri, misyon ve vizyonu doğrultusunda hazırlanacaktır. Yüklenici: idarenin taleplerine iş suresince 7/24 saat hizmet verecektir. İletişim danışmanlığı kapsamına giren Kurum İtibar Yönetimi, Kamu ve Günden Yönetimi, Yerel ve Ulusal Medya İlişkilerinin Yönetimi ve İletişim Tasarımı, iletişim Yöntemlerinin Belirlenmesi ve Uygulanması gibi tüm alanlarda danışmanlık hizmeti verilecektir.” ifadeleri yer almakta olup,
Söz konusu 3 üncü maddenin devamında, yüklenicinin; söylem geliştirilmesi, imaj inşası, konuşma yazımı, organizasyon yönetimi, sosyal medya yönetimi, görsel içerik temini, sosyal hesap performanslarının raporlanması ile sosyal medya ve iletişim eğitimleri verilmesi hizmetlerini, ilgili alt maddelerde belirtilen usul ve esaslar uyarınca ifa edeceği düzenlenmiştir.
Denetçi Sorgusunda; “… Hizmet Alımı” kapsamındaki işler, Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığının Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği’nin 8 inci maddesinde hüküm altına alındığı üzere, anılan birimin görevleri ile örtüştüğünden, Belediye personelinin yerine getirmekle yükümlü olduğu asli ve sürekli hizmetlerin ihale yoluyla temin edilmesi sonucunda ödenen hakedişler suretiyle sebebiyet verilen kamu zararının izahı istenilmiş,
Sorumluların savunmalarında; “İşin” teknik şartnamesinde, yüklenicinin idarenin taleplerine iş süresince 7/24 saat hizmet vereceğinin hüküm altına alındığı, hizmet alımının konusunun söz konusu işlerin dokümante edilmesini de kapsadığı, özel uzmanlık ve deneyim gerektiren söz konusu işler vasıtasıyla kamu görevlilerine danışmanlık desteği sunulduğu, bu suretle, hizmet alımının mevzuata uygun olduğu ifadelerine yer verilmiş, ancak Sorumluların savunmalarında, özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiğini iddia ettikleri söz konusu işlerin çıktılarına ilişkin herhangi bir belge veya dokümana yer verilmemiştir.
Yapılan incelemede;
… ay süre ile ifa edilecek toplam bedeli … TL olan “İşe” ilişkin sözleşmenin “Sözleşmenin türü ve bedeli” başlıklı 6 ncı maddesinde, İdarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için Yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan tutarın Yükleniciye ödeneceğinin ifade edildiği,
İdarece hazırlanan söz konusu cetvelde; iş kaleminin götürü bir suretle “… Hizmeti” olarak, işe ilişkin birim miktarın ise “ay” olarak belirlendiği,
“Hizmet Alımı” kapsamında her bir ay için düzenlenen hakedişlerin “Yapılan İşler Listesi”nde bir aylık “iletişim danışmanlığı tanıtım hizmeti”nin sunulduğunun gösterildiği ve toplam sözleşme bedeli olan … TL tutarının, … uncu hakediş itibarıyla Yükleniciye ödendiği
Görülmüştür.
İşe ilişkin sözleşmenin eki olan 04.03.2009 tarihli ve 27159 sayılı mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan Hizmet İşleri Genel Şartnamesi’nin “Tanımlar” başlıklı 4 üncü maddesinde; “Kontrol Teşkilatı”nın, idare tarafından işlerin denetimi için idare içinden görevlendirilmiş bir kişi veya bir komisyonu ve/veya idare dışından bu işleri yapmak üzere görevlendirilen gerçek veya tüzel kişi veya kişileri ifade ettiği belirtildikten sonra,
“Kontrol teşkilatı ve yetkileri” başlıklı 26 ncı maddesinde; “Sözleşmeye bağlanan her türlü iş, idare tarafından görevlendirilen kontrol teşkilatının denetimi altında, yüklenici tarafından yönetilir ve gerçekleştirilir. Yüklenici, bütün işleri kontrol teşkilatının sözleşme ve eklerindeki hükümlere aykırı olmamak şartı ile vereceği talimata göre yapmak zorundadır. Kontrol teşkilatının yetkileri sözleşmede belirtilir. Sözleşmede aksine bir hüküm yoksa kontrol teşkilatı; işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetim, malzeme, işlerin ve sözleşmesinde onaya sunulması gerektiği belirtilen yüklenici personelinin onay veya reddi, ödeme miktarlarının tespiti, işlerin düzeltilmesi ve sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesi konusunda talimat vermeye ve uygulamaya yetkili olup, fesih, tasfiye, süre uzatımı, iş artışı, iş eksilişi, kabul, yüklenici nam ve hesabına iş yaptırma ve alt yüklenicileri onaylama hususlarında ise idareye görüş bildirir.Sözleşme konusu iş süreklilik gösteren bir mahiyette ise, işin yapılmasına ilişkin kayıtlar sözleşmesinde belirtilen sıklıkta tutulur ve bu tutanaklar yüklenici tarafından da imzalanır. İşlerin eksik, kötü ve sözleşmeye aykırı olarak yapılması durumunda sözleşmede belirtilen cezalar uygulanır.”,
“Onay verilmesinin sorumluluğu ortadan kaldırmaması” başlıklı 27 nci maddesinde; “Herhangi bir işin, kontrol teşkilatının denetimi altında yapılmış veya işe onay verilmiş olması, yüklenicinin üstlenmiş olduğu işi bütünüyle projelerine, sözleşme ve şartnamelerine, teknik ve sanat kurallarına uygun olarak yapmak hususundaki yükümlülüklerini ve bu konudaki sorumluluğunu ortadan kaldırmaz.” hükümleri yer almaktadır.
Diğer yandan, 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliğinin “Ödeme belgeleri ve bağlanacak kanıtlayıcı belgeler” başlıklı 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasında; “Kanıtlayıcı belgeler, kamu harcamalarının belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak yapıldığına ve gerçekleştirildiğine ilişkin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca düzenlenip onaylanan belgelerdir. (…)” şeklindeki düzenlemeye yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; kontrol teşkilatı, işlerin yürütülmesiyle ilgili olarak her türlü denetimi yürütme ve işlerin düzeltilmesi ile sözleşmenin gereklerinin yerine getirilmesine ilişkin her türlü talimatı ve onayı verme konusunda yetkilendirilmiş olup Şartname’nin “Hakediş ödemeleri” başlıklı 42 nci maddesi uyarınca sözleşme başlangıcından itibaren meydana getirilen işlerin miktarı, anılan teşkilat ile yüklenici tarafından birlikte hesaplanacak ve bulunan miktarlar, teklif edilen birim fiyatlarla çarpılmak suretiyle hakediş raporuna geçirilecek, işlerin şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirildiğine ilişkin dokümanlar ve çıktılar ise hakedişe eklenecektir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca gerçekleştirilen incelemenin devamında;
İşin teknik şartnamesinde, 8 ayrı maddede olmak üzere; söylem geliştirilmesi, imaj inşası, konuşma yazımı, organizasyon yönetimi, sosyal medya yönetimi, görsel içerik temini, sosyal hesap performanslarının raporlanması ile sosyal medya ve iletişim eğitimleri verilmesi şeklinde tanımlanan ve ayrıntılarına yer verilen hizmetlerin, hakedişlere ekli “Yapılan İşler Listesi”nde, götürü bir suretle “… Hizmeti” şeklinde tek bir kalemde gösterilerek yerine getirildiğinin belirtildiği,
Hakediş eklerinde, söz konusu muhtelif nitelikteki hizmetlerin teknik şartnamede belirtilen usul ve esaslara göre sunulduğuna dair herhangi bir kanıtlayıcı belge veya dokümana yer verilmediği,
Sorumluların savunmalarında, “Hizmet Alımı” kapsamındaki işlerin özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiğinin ifade edilmesine karşın, söz konusu işlerin bu niteliğini kanıtlayıcı herhangi bir dokümana savunmaların ekinde yer verilmediği,
Hakediş eklerinde, söz konusu muhtelif nitelikteki hizmetlere ilişkin herhangi bir çıktıya yer verilmediği gibi Sorumluların savunmalarında da, özel uzmanlık ve deneyim gerektirdiği iddia olunan “Hizmet Alımı” kapsamındaki işlerin bu niteliğini kanıtlayıcı herhangi bir belgenin sunulmadığı
Tespit edilmiştir.
Bu itibarla, … ve … ihale kayıt numaralı işlere ilişkin teknik şartnamelerin “İletişim Danışmanlığı Tanıtımı Kapsamında Yapılacak Hizmetler” başlıklı 3 üncü maddesinde detaylarına yer verilen usul ve esaslarda bir hizmet sunulmamasına rağmen Yükleniciye ödeme yapılması suretiyle, 24.12.2003 tarihli ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Oluşan kamu zararından sorumlular:
5018 sayılı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 üncü maddesinde yer alan “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. (Değişik son cümle: 22/12/2005-5436/10 md.) Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. (…)
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar. (…)” hükmü gereği gerçekleştirme belgesi niteliğini haiz, ilişikli ödeme emirlerinin eki hakediş raporlarını, düzenleyen ve onaylayan ilgililerin,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar’ın “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereği ilişikli ödeme emri belgelerini düzenleyen gerçekleştirme görevlilerinin,
5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereği hakediş tutarlarının, ilişikli ödeme emri belgeleri ile ödenmesi talimatını veren harcama yetkililerinin,
Oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmaktadır.
Sonuç:
Yukarıda ayrıntılı olarak yer verilen gerekçeler uyarınca oluşan … TL kamu zararının;
… TL’sinin Gerek Harcama Yetkilisi gerekse de hakediş raporunu onaylamasından dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Özel Kalem Müdür Vekili) ..., gerek Gerçekleştirme Görevlisi gerekse de hakediş raporun düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Bilgisayar İşletmeni) ... ve hakediş raporunu düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Sözleşmeli Personel) ...’a
… TL’sinin Gerek Harcama Yetkilisi gerekse de hakediş raporunu onaylamasından dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Özel Kalem Müdür Vekili) ..., gerek Gerçekleştirme Görevlisi gerekse de hakediş raporun düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Bilgisayar İşletmeni) ... ve hakediş raporunu düzenlemesinden dolayı Diğer Sorumlu sıfatı ile (Tekniker) Berna ...’e müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine oy çokluğuyla, (Daire Başkanı ... ve Üye ... bu Karara katılmamışlardır.)
6085 sayılı Kanun’un 55 inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Azınlık Görüşü:
Daire Başkanı ...’ın karşı oy gerekçesi:
“Raporda; 2023 yılı için, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesine istinaden pazarlık usulü suretiyle gerçekleştirilen ve tek teklif sahibi … Limited Şirketi ile Belediye arasında … tarihinde … aylık olmak üzere sözleşme imzalanan “… hizmet alımı işi”nin, Belediye bünyesindeki birimlerden Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığının görevleriyle ilgili olduğu, alıma konu iletişim danışmanlığı işinin, Belediye’de görevli personelin yapmakla yükümlü olduğu asli ve sürekli bir görev olduğu, bu sebeple bu nevi danışmanlık hizmet alımının mevzuata uygun olmadığı ve bu iş için yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı niteliğinde olduğu iddia edilmiştir.
Raporda ayrıca, Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığı Görev ve Çalışma Esasları Yönetmeliği’nin 8 inci maddesinde Daire Başkanlığının görevlerinin tek tek sayıldığını ve “… hizmet alımı işi” kapsamındaki işlerin bu birime verilen görevlerle örtüştüğünü, Sorumlular ise savunmalarında, danışmanlık hizmet alımının tanımının geniş yorumlanması gerektiğini, hizmet sunucusu olan firmanın yaptığı işin teknik şartnamede belirtilen konularda kamu görevlilerine danışmanlık desteği sağlamak olduğunu, danışmalık hizmet alımı işinin Basın Yayın ve Halkla İlişkiler Daire Başkanlığına Yönetmelik ile verilen işlerle örtüşmediğini, yapılan harcamaların mevzuata uygun olduğunu ve kamu zararı oluşturmadığını ifade etmişlerdir.
Bu iş kapsamında yapılan ödemelerin tamamının kamu zararı olduğu iddia edilmiş ise de mevcut bilgi ve belgelere göre, söz konusu hizmet alım işi kapsamında yaptırılan işlerin hangilerinin asli ve sürekli işler kapsamında Belediye görevlileri tarafından yapılması gereken işlerden olduğunu tespit etmek mümkün değildir. Ayrıca söz konusu işin bedeli götürü olarak tespit edildiğinden, bu sebeple Belediye görevlilerince yapılması gerekmeyen ancak hizmet alımı kapsamında yapılan işlerin bedelini belirlemek mümkün olmadığından, kamu zararı hesabının yapılabilmesi de mümkün değildir.
Yukarıda yazılı gerekçelerle, konunun daha detaylı incelenmesi, inceleme neticesine göre gerekirse sorumlu kamu görevlileriyle ilgili disiplin ve cezai işlemlerin yapılması için “… Bakanlığı’na” yazılmasına, karar verilmesi gerekir.”
Üye ...’nin karşı oy gerekçesi:
“4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Danışmanlık İhaleleri” başlıklı 48 inci maddesinde; “Mimarlık ve mühendislik, etüt ve proje, harita ve kadastro, her ölçekte imar planı, imar uygulama, ÇED raporu hazırlanması, plan, yazılım geliştirme, tasarım, teknik şartname hazırlanması, denetim ve kontrolörlük gibi teknik, mali, hukuki veya benzeri alanlardaki hizmetler, danışmanlık hizmet sunucularından alınır.”
Öte yandan 5216 sayılı Kanun’un “Büyükşehir Belediyesinin giderleri” başlıklı 24 üncü maddesinin birinci fıkrasının (l) bendi; temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderlerini büyükşehir belediyesinin giderleri arasında saymıştır. Dolayısıyla Belediyenin tanıtım amaçlı gider yapmasında ve bununla ilgili hizmet almasında bir engel bulunmamaktadır.
Danışmanlık alımı söz konusu maddede yer alan konularda ihtiyaç halinde alınabilecek bir hizmettir. Sınırlı sayma yoluyla belirlenen danışmanlık hizmet alımı ihaleleri ilgili maddede düzenlenen “özel ihale yöntemi” kullanılmak suretiyle alınan hizmetlere ilişkin bir sınırlandırmadır. Ancak Rapora konu “İletişim danışmanlığı tanıtım hizmet alımı”, Kamu İhale Kanunu’nun 21/f maddesindeki belli bir limitin altında kalan ihalelerin pazarlıkla yapılmasına ilişkin hükme istinaden yapılmıştır. İhaleye konu iletişim danışmanlığı tanıtım hizmet alımı, iletişim ve sosyal medya alanlarında danışmanlığı da içeren tanıtıma yönelik bir hizmet alımıdır. Bu konularda hizmet alınamayacağına ilişkin bir yasak olmadığı gibi tanıtım giderleri de belediye giderleri arasında sayılmıştır. Dolayısıyla teknik anlamda bir danışmanlık hizmet alımından bahsedilemez. Belediyenin gider yapabileceği bir konuda genel ihale yöntemlerini kullanarak hizmet almasının önünde bir engel bulunmamaktadır.
Bu itibarla belediyenin giderleri arasında sayılan tanıtım faaliyetlerine yönelik iletişim ve sosyal medya konularını içerecek şekilde hizmet alınması mevzuata uygun olup ilişiksiz kararı verilmesi gerekmektedir.”
Karar verildi.