SayıştaySayıştay Temyiz Kararı56931
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire5
Dosya No52670
Yılı2012
Konu: Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi.
571 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen ... TL’lik kamu zararının üst yönetici belediye başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
23.12.2020 tarih ve 48553 Tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, 571 İlam sayılı Daire Kararının Bozularak yeniden hüküm kurulmasını teminen Dosyanın Dairesine Gönderilmesine hükmedilmiştir.
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.
08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla:
“601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile ilgili olarak:
2012 yılının Ocak ve Şubat aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla yapılan ödemeler konusunda, sadece Ocak ve Şubat aylarında yapılan ödemelerle sınırlı olarak DOSYANIN İŞLEMDEN KALDIRILMASINA, oy birliğiyle,
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında oluşan toplam ... TL kamu zararının:
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesi yönündeki hükmün TASDİKİNE (…), oy çokluğuyla,”
Karar verilmiştir.
Karar Düzeltilmesi Dilekçesi
Kararda sorumlu tutulan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... vekili Av...., harcama yetkilisi ... ve gerçekleştirme görevlisi ... tarafından ayrı ayrı karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
Daire Kararının ve bunun Tasdikini içeren Temyiz Kurulu Kararının Kaldırılması talep edildiği,
Daire Kararı ve Temyiz Kurulu Kararında uluslararası hukuk ve iç hukukta netlik kazanmış olan kamu görevlisi tanımı bir tarafa itilmiş olduğu, olabildiğince en dar yorum şekli benimsenmek suretiyle belediye başkanının, sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edildiği, ancak diğer taraftan ise kamu görevlisi tanımında kullanılan dar yorum terk edilerek, belediye başkanının kamu görevlisi olduğu ve yol açtığı kamu zararını tazminle sorumlu tutulması gerektiği hüküm altına alındığı, Sayıştay 5.Dairesince verilen kararda, belediye başkanının mali ve sosyal hak ve menfaatler açısından kamu görevlisi sayılmayıp, cezai yükümlülükler açısından kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin mevzuata açıkça aykırı olduğu gibi hakkaniyete de aykırı olup, adalet duygusunu zedelediği, Temyize konu kararda. Belediye başkanı mevzuatta düzenlendiği gibi kamu görevlisi olarak kabul edilmiş ise hem mali ve sosyal haklar açısından hem de cezai yaptırımlar ve yükümlülükler açısından kamu görevlisi olarak değerlendirilmesi ve bu çerçevede hüküm kurulması geretiği, Bu itibarla kendi içerisinde çelişkili olan Sayıştay 5.Ceza Dairesince verilen kararın öncelikle bu açıdan kaldırılması gerektiği,
Kamu emekçilerinin sendikal haklarının Anayasa ile güvence altına alındığı gibi, bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde de düzenlenmiş olduğu, Sendikal hakların örgütlenme özgürlüğünü, toplu sözleşme yapma hakkını ve grev hakkını kapsadığı,
375 sayılı KHK‘nın Ek 15.maddesine yer verilerek,
4688 sayılı Yasanın 32.maddesi 1. Fıkrasına yer verilerek,
4688 sayılı Yasanın Geçici 14’üncü maddesine yer verilerek,
İlamda, anılan düzenlemelerde sosyal denge ödenebilecek personelin, belediye kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri olduğunun açıkça belirtildiği ifade edilmiş ise de Belediye Başkanının sosyal denge tazminatı ödenebilecek kamu görevlilerinden olmadığından bahisle Belediye Başkanına yapılan sosyal denge ödemeleri nedeniyle kamu zararına sebebiyet verildiği hüküm altına alınmış olduğu,
Anayasa, ilgili mevzuat hükümleri ve uluslararası sözleşme hükümleri ile açıkça çelişen Sayıştay 5.Dairesinin temyize konu iş bu ilamında çok bariz şekilde hukuki nitelendirmede hataya düşülmüş olduğu, İlam metninde bir taraftan Belediye başkanının “Kamu Görevlisi” olduğu belirtilirken, diğer taraftan ise ilam metninde, kadro— pozisyon ayrımına girilerek, çok dar bir yorum yapılmak suretiyle Belediye Başkanının sosyal denge tazminatı ödenebilecek kamu görevlilerinden olmadığı sonucuna varılmasının iş bu kararı kendi içerisinde çelişkili hale getirdiği,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun Belediye başkanının özlük haklan başlıklı 39’uncu maddesi hükmüne yer verilerek, Tüm bu yasa hükümleri çerçevesinde belediye başkanlarının 4688 sayılı Kanun kapsamında yapılan toplu sözleşme hükümlerinden yararlanmasını engelleyici ve yasaklayıcı herhangi bir kanuni düzenleme bulunmadığı, Anılan Kanuni düzenlemeye göre Belediye başkanlarının, devlet memurlarına sağlanan sosyal hak ve yardımlardan, memurlar için geçerli olan aynı esas ve usullere göre yararlanabiliyorken; 4688 sayılı Kanun kapsamında imzalanan toplu sözleşme hükümlerinden yararlanamayacağı, dolayısıyla sosyal denge tazminatı ödenemeyeceğini iddia etmenin mevzuat hükümleri ve uluslararası sözleşmeler karşısında kabul edilebilir olmadığı, Zira Kamu emekçilerinin sendikal haklarının Anayasa ile güvence altına alınmış olup; bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde de düzenlenmiş olduğu, Temel insan hakları içerisinde yer alan sendikal hakların; örgütlenme özgürlüğünü, toplu sözleşme yapma hakkını ve grev hakkını kapsadığı, Yasalarla Kamu görevlisi olduğu kabul edilen belediye başkanlarının bu düzenlemeler dışında tutulmasının mümkün olmadığı,
3-Türk Hukukunda kamu görevlisi kavramı ile ilgili düzenlemeler incelendiğinde; - 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunun Tanımlar başlıklı 3. Maddesinin 1. Fıkrasında “Kamu görevlisi, bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan görevlidir" denildiği, Yapılan bu tanımdan da anlaşılacağı üzere bir kişinin kamu görevlisi sayılabilmesi için bir kamu kurum ve kuruluşunda çalışması, işçi statüsü dışında kadrolu veya sözleşmeli personel statüsünde bulunması ve adaylık ve deneme süresini tamamlamış olması gerektiği, Bu tanımda, kişinin yaptığı iş veya görev değil, çalıştığı yer veya çalışma statüsünün esas alındığı, 4688 sayılı bu özel kanunda yapılan kamu görevlisi tanımının, somut olayda özellikle esas alınması gereken tanım olup, Sayıştay 5, Dairesince bu tanım dışlanarak, dar bir yorumla belediye başkanının sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin kabul edilebilir olmadığı,
5237 sayılı TCK 6’ncı maddesine göre kamu görevlisi tanımına yer verilerek, Bu tanımda kişinin kamu görevlisi sayılması için yaptığı iş esas alındığı, Bir kişinin kamu görevlisi sayılması için yegane ölçütün kişinin, kamusal faaliyete katılması olduğu,
Anayasanın 128 v 129’uncu maddelerine yer verilerek, Anayasa’daki “diğer kamu görevlileri” ifadesinin memurlar ve işçiler dışında kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisi içinde yönetime bağlı olarak çalışan tüm kamu personelini kapsadığı,
657 sayılı Kanunun 4 ve 5’inci maddelerine yer verilerek,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37.maddesine yer verilerek, Belediye başkanının kamu görevlisi olup sözleşme serbestisi çerçevesinde imzalanan ve hiçbir yargı kararı ile iptal edilememiş olan toplu sözleşme ile Belediye Başkanlarına sosyal denge tazminatı ödenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
4-KAMU ZARARININ VARLIĞININ TESPİTİ YÖNÜNDEN DE TEMYİZ İNCELEMESİNE KONU İLAMın, MEVZUATA AÇIKÇA AYKIRI olduğu,
5018 sayılı Kanunun "Kamu zararı" başlıklı 71. Maddesine yer verilerek,
İkinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte, mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması hallerinin sayılmamış olduğu,
Sayıştay 5.Dairesince yukarıda açıklanan tanımlar dışlanarak dar bir yorumla belediye başkanının sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin mevzuata aykırı olduğu,
Somut olayda 5018 Sayılı yasanın “71.maddesi tanımına giren” bir kamu zararı söz konusu olmadığı,
Somut olayda sözleşmenin feshi söz konusu olmadığı, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalanan sözleşmenin yerindelik denetimi görevinin Harcama yetkilisine ve/veya gerçekleştirme görevlisine veren bir yasal düzenleme bulunmadığı,
Kamu çalışanları da dâhil olmak üzere bütün çalışanların toplu sözleşme yapma hakkının, Uluslararası Çalışma Örgütü nün (ILO) 8 temel sözleşme arasında saydığı 98 sayılı Sözleşmesinde yer aldığı, Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik 98 No’lu ILO Sözleşmesinin 08.08.1951 günlü 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunduğu ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, 98 Sayılı Sözleşmenin 4. maddesinin toplu pazarlık hakkını düzenlediği, Bu sözleşme uyarınca tüm çalışanların toplu sözleşme hakkı bulunduğu, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmesi gibi anlaşma ve sözleşmelerle kamu personelinin mali haklarının iyileştirilmesi öngörülmüş olup; bu uluslararası sözleşmelerin Anayasanın 90. maddesine göre kanunlara nazaran öncelikli uygulanması gerektiği,
Anayasanın 53’üncü maddesine yer verilerek,
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 6.maddesine yer verilerek, Bu düzenlemenin Belediyelere, personeline yüksek nitelikli eleman istihdamına imkân verecek ücret olanakları sağlamayı bir görev olarak verdiği,
Anayasa’nın 90. maddesinin son fıkrasına yer verilerek,
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri karşısında Anayasanın 90. maddesi gereğince iç hukuk mevzuatının uluslararası sözleşme ve antlaşmalarla farklı hükümler içermesi halinde yer verilen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile 87 Nolu ILO Sözleşmesi hükümlerinin esas alınması gerektiği, Bu sözleşmelere paralel iç hukukta yapılan düzenlemeler, çeşitli yargı kararlan ve en son Avrupa Konseyi İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin 21.11.2006 tarihli kararı çerçevesinde hareket edilmesi gerektiği,
Anayasanın 55. maddesinde ücretin emeğin karşılığı olduğunun belirtildiği,
5393 sayılı Belediye kanununun 39.maddesinde “Belediye başkanları, devlet memurlarına sağlanan sosyal hak ve yardımlardan, memurlar için geçerli olan aynı esas ve usullere göre yararlanır” denildiği, Dolayısıyla Belediye Başkanlarına, toplu sözleşme hükümlerinden yararlandırılmak suretiyle sosyal denge tazminatı ödenmesinde herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı,
Somut olayda Belediye Başkanının kusurundan veya kastından hiçbir şekilde bahsedilemeyeceği, Esasen somut olaydaki ana sorunun mevzuatın farklı yorumlanmasından kaynaklandığı,
Kaldı ki ... Belediye Meclisinin mevzuatta mevcut olan düzenlemeyi, uluslararası anlaşmalara ve iç hukuka uygun olarak yorumlamak suretiyle karar aldığı ve bu karar çerçevesinde yapılan Sözleşme ile sosyal denge tazminatının ödenmesi kararlaştırıldığı ve Belediye Başkanının ise bu kararı uyguladığı,
4688 sayılı Kanun ve gerekse 375 sayılı KHK’ nun Ek 15.maddesi karşısında, Belediye Başkanının ve seçilmiş başkan yardımcılarının sosyal denge tazminatından yararlanamayacağına ilişkin herhangi bir yasal düzenlemenin bulunmadığı,
4688 Sayılı yasanın 32. maddesine istinaden Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Karan sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesinin 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin hukuken mümkün olmadığı, Tam aksine, sözleşmede belirlenen tutarın, bütçede karşılığı bulunduğu sürece zamanında ödenmemesinin kamu zararına sebebiyet vereceği,
Son olarak Sayıştay 5.Dairesi, 02.07.2019 tarih ve 207 sayılı ilamında 3. Madde sorgusuna ilişkin olarak ilama azınlık oyu veren Üye ...’ un karşı oy gerekçesinde; “... Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşme uyarınca Belediye başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili, denetçi raporunda, Belediye başkanına bu kişinin kadrosunun olmaması ve kamu görevlisi olmadığının kabulüyle bu ödemenin yapılamayacağının değerlendirilmiş olduğu ancak 375 sayılı KHK’ nin ek 15. maddesinde aynen; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı Ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutan geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri Sendikası arasında anılan kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşme ile belirlenir şeklinde olduğu, maddedeki ‘kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri ifadesinde yer alan “POZİSYON” tabirinin işçiler dışında kadrosuz olarak yapılan, kamuda diğer istihdam şekillerini ve durumlarını karşılamak üzere konulmuş geniş kapsamlı bir tabir olduğu, bu nedenle Belediye Başkanının aynı zamanda kamu görevlisi de sayıldığından kendisine sosyal denge tazminatı ödenmesinin hukuki düzenlemelere uygun olduğunun belirtildiği,
İfade edilerek Daire Kararının Kaldırılması talep edilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası
Kararda sorumlu tutulan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... vekili Av...., harcama yetkilisi ... ve gerçekleştirme görevlisi ... tarafından karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulması üzerine verilen Başsavcılık Mütalaasında:
4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesine yer verildikten sonra,
“Yukarıda belirtilen düzenleme uyarınca mali yargılama yapılamayacağından, dosyanın işlemden kaldırılmasının uygun olacağı değerlendirilmekte olup, kararın düzeltilmesine mahal olduğu düşünülmektedir.
Arz olunur.”
Denilmektedir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
571 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen ... TL’lik kamu zararının üst yönetici belediye başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
23.12.2020 tarih ve 48553 Tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, 571 İlam sayılı Daire Kararının Bozularak yeniden hüküm kurulmasını teminen Dosyanın Dairesine Gönderilmesine hükmedilmiştir.
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.
08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla:
“601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile ilgili olarak:
2012 yılının Ocak ve Şubat aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla yapılan ödemeler konusunda, sadece Ocak ve Şubat aylarında yapılan ödemelerle sınırlı olarak DOSYANIN İŞLEMDEN KALDIRILMASINA, oy birliğiyle,
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında oluşan toplam ... TL kamu zararının:
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesi yönündeki hükmün TASDİKİNE (…), oy çokluğuyla,”
Karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yayım tarihinde yürürlüğe giren 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi hükmü, 4688 sayılı Kanun’a geçici madde 14 olarak eklenmiştir. Geçici 14’üncü maddenin ilk fıkrasında:
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. …”
Hükümleri yer almaktadır.
Buna göre, 6289 sayılı Kanun’dan önce belediyeler tarafından sendikalarla toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmeler kapsamında belediye personeline ödenen tutarların tamamı yasal zeminden yoksun iken, 6289 sayılı Kanun’la getirilen ve 357 sayılı KHK ve 4688 sayılı Kanun’da yerlerine işlenen hükümlerle belediyeler tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerine yasal zemin sağlanmıştır.
4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinin “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir” hükmüyle, 6289 sayılı Kanun’dan önce yasal zemini olmaksızın imzalanmış olan sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin bu sözleşmelerde belirtilen yürürlük sürelerinin sonuna kadar geçerli sözleşmeler olarak hüküm ve sonuç doğuracağı açıkça ifade edilmiştir. Ayrıca, 6289 sayılı Kanun’la getirilen ve 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya işlenen hükümlerde, tanınan sözleşmelere dönük olarak sosyal denge tazminatı verilebilecek personel yönünden ve verilebilecek sosyal denge tazminatı miktarı bakımından herhangi bir kısıtlama getirilmediği de görülmektedir.
15.03.2012 tarihinden sonra imzalanan sosyal denge sözleşmeleri ise, 6289 sayılı Kanun’la getirilip 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya işlenen hükümlere tabi olacaktır. Bu kapsamda, belediyelerle sendikalar arasında sosyal denge sözleşmeleri yapılabilecektir; Ancak bu sözleşmelerin, başta sosyal denge tazminatının ödenebileceği kamu personeli ve ödenebilecek üst tutar olmak üzere, 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’da yer alan düzenlemelere uygun olması gerekmektedir.
Özetle, 15.03.2012 tarihinden sonra akdedilen sözleşmelerle ilgili olarak “kamu personeli”nin tanımı ve kapsamı 4688 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinde belirtilmiştir; 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin ise uygulanmasına bu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir, sosyal denge tazminatı ödenebilecek personelin kimler olduğu konusunda sözleşme hükümleri esas alınacaktır.
... ... Belediyesi tarafından 2012 yılında ödenen sosyal denge tazminatlarına esas sözleşme, 13.02.2012 tarihinde imzalanan ve 01.01.2012 – 31.12.2013 tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmedir. Bu sözleşmenin hükümleri incelendiğinde, “iyileştirme zammı” kenar başlıklı 22’nci maddesinde Belediyenin hangi personeline ne tutarda sosyal denge tazminatı ödeneceğinin düzenlendiği görülmektedir. Bu sözleşmenin 22’nci maddesi hükmü aynen aşağıya alınmıştır:
“MADDE 22: İYİLEŞTİRME ZAMMI
a) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına, Meclis Üyesi Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar net iyileştirme zammı ödenir.
b) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen Müdür görevi yapan ve mevzuat gereğince, Müdürlük yaptığı kadronun zam ve tazminatlarından yararlanamayan memur personele, sözleşme dönemince tüm Müdürlerin eşit ücretlendirilmesi için zam ve tazminatlar arasındaki fark kadar (diğer Müdürlerin aldığı iyileştirme zammı hariç) ödeme yapılır.
c c) Belediyemizde fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekâlet ettirilen Müdürlere) Yöneticilerin (İç Denetçilere, Müfettişlere ve Sivil Savunma Uzmanına) maaşına ilave olarak her ay;
1.Yıl net ....-TL. (…)
2.Yıl net % 10 (on) oranında arttırılır. (… TL)
d) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olan memurlara (Başkan Yardımcıları ve Müdürler hariç) maaşına ilave olarak her ay
1.Yıl net ....-TL. (…)
2.Yıl net %10 (on) oranında arttırılır. (… TL)
e) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara ödenen iyileştirme zammı ile, Müdürlere ödenen iyileştirme zammı arasındaki fark kadar ücret, fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekalet ettirilenler dahil) tüm Müdürlere ödenir.”
4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesine göre, Belediye ile Sendika arasında akdedilen bu sözleşme 31.12.2013 tarihine kadar geçerli olarak doğmuş bir sözleşmenin bütün hüküm ve sonuçlarını doğuracaktır. Sözleşmenin incelenmesinde, bu sözleşmede Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı –sözleşmedeki adıyla iyileştirme zammı- ödenmesinin öngörülmemiş olduğu görülmektedir.
Dolayısıyla 2012 yılında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesiyle tanınan ve 2012 ve 2013 yıllarında yürürlükte olan sözleşmenin hükümlerine aykırıdır.
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında yapılan ödemelerin 4688 sayılı Kanunun geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmaması
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesinde:
“MADDE 10-25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”
hükmü yer almaktadır.
Buna göre, Belediye tarafından 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi halinde, yapılan bu ödemelerle ilgili olarak Dosyanın İşlemden Kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.
Somut uygulamada 2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla ödenen tutarların ise 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmadığı anlaşılmıştır. Geçici 16’ncı maddenin kapsamına 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya aykırı ödenen sosyal denge tazminatları girmektedir. Oysa ki somut uygulamada Belediye Başkanına yapılmış olan ödemelerin 375 sayılı KHK, 4688 sayılı Kanun ve dahi Belediye ile sendika arasında akdedilmiş olan sosyal denge tazminatı sözleşmesi dahil herhangi bir sözleşmede dayanağı bulunmamaktadır. Somut uygulamada Belediye Başkanına yapılmış olan ödemeler, fiili durumda yapılmış olan ancak herhangi bir kanun veya yasal sözleşmeye dayanmayan ödemelerdir.
Mevzuatta dayanağı bulunmadan Belediye bütçesinden Belediye Başkanına ödenen ve akdedilmiş olan sosyal denge tazminatı sözleşmesinde dahi dayanağı bulunmayan tutarlar “sosyal denge tazminatı” değildir. Dayanağı bulunmayan bir ödemeye ait ödeme emri belgesinde bu ödemenin sosyal denge tazminatı olduğu yönünde açıklama bulunması, bu ödemenin sosyal denge tazminatı mahiyetini almasını sağlamaz. Buna göre somut uygulamada yapılan ödemeler “sosyal denge tazminatı” kabul edilemeyeceğinden, bu ödemelerin 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmadığı sabit görülmüştür.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının g-bendinde, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararını oluşturan haller arasında sayılmıştır. Somut uygulamada Belediye bütçesinden yapılan ödemeler 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının g-bendi kapsamında kamu zararı oluşturmaktadır.
Sorumlular tarafından öne sürülen diğer hususlar Daire Kararında ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında karşılanmıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda açıklanan gerekçeyle, 08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL BULUNMADIĞINA (Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ...’un aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.06.2024 tarih ve 56931 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ...’un karşı oy gerekçesi
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir. Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi, Belediye ile sendika arasında akdedilen sosyal denge tazminatı sözleşmesinde öngörülmemişti. Fiili durumda Belediye Başkanına yapılan söz konusu ödemeler sosyal denge tazminatı sözleşmesine dayanmamaktadır.
Sorumlular tarafından 601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararına karşı karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesiyle 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na eklenen geçici 16’ncı madde aşağıdadır:
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”
Buna göre, ... ... Belediyesi 2012 yılı hesabına ait 601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesine konu ödemeler sosyal denge tazminatı sözleşmesinde öngörülmemiş olsa da sosyal denge tazminatı niteliğindedir ve 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamındadır. Söz konusu sosyal denge tazminatı ödemelerinde yetkili ve görevli olan sorumlular hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından Daire Kararının 1’inci maddesiyle ilgili karar düzeltilmesi başvurusuna esas Dosyanın İşlemden Kaldırılması gerekir.)
571 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen ... TL’lik kamu zararının üst yönetici belediye başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
23.12.2020 tarih ve 48553 Tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, 571 İlam sayılı Daire Kararının Bozularak yeniden hüküm kurulmasını teminen Dosyanın Dairesine Gönderilmesine hükmedilmiştir.
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.
08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla:
“601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile ilgili olarak:
2012 yılının Ocak ve Şubat aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla yapılan ödemeler konusunda, sadece Ocak ve Şubat aylarında yapılan ödemelerle sınırlı olarak DOSYANIN İŞLEMDEN KALDIRILMASINA, oy birliğiyle,
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında oluşan toplam ... TL kamu zararının:
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesi yönündeki hükmün TASDİKİNE (…), oy çokluğuyla,”
Karar verilmiştir.
Karar Düzeltilmesi Dilekçesi
Kararda sorumlu tutulan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... vekili Av...., harcama yetkilisi ... ve gerçekleştirme görevlisi ... tarafından ayrı ayrı karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
Daire Kararının ve bunun Tasdikini içeren Temyiz Kurulu Kararının Kaldırılması talep edildiği,
Daire Kararı ve Temyiz Kurulu Kararında uluslararası hukuk ve iç hukukta netlik kazanmış olan kamu görevlisi tanımı bir tarafa itilmiş olduğu, olabildiğince en dar yorum şekli benimsenmek suretiyle belediye başkanının, sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edildiği, ancak diğer taraftan ise kamu görevlisi tanımında kullanılan dar yorum terk edilerek, belediye başkanının kamu görevlisi olduğu ve yol açtığı kamu zararını tazminle sorumlu tutulması gerektiği hüküm altına alındığı, Sayıştay 5.Dairesince verilen kararda, belediye başkanının mali ve sosyal hak ve menfaatler açısından kamu görevlisi sayılmayıp, cezai yükümlülükler açısından kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin mevzuata açıkça aykırı olduğu gibi hakkaniyete de aykırı olup, adalet duygusunu zedelediği, Temyize konu kararda. Belediye başkanı mevzuatta düzenlendiği gibi kamu görevlisi olarak kabul edilmiş ise hem mali ve sosyal haklar açısından hem de cezai yaptırımlar ve yükümlülükler açısından kamu görevlisi olarak değerlendirilmesi ve bu çerçevede hüküm kurulması geretiği, Bu itibarla kendi içerisinde çelişkili olan Sayıştay 5.Ceza Dairesince verilen kararın öncelikle bu açıdan kaldırılması gerektiği,
Kamu emekçilerinin sendikal haklarının Anayasa ile güvence altına alındığı gibi, bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde de düzenlenmiş olduğu, Sendikal hakların örgütlenme özgürlüğünü, toplu sözleşme yapma hakkını ve grev hakkını kapsadığı,
375 sayılı KHK‘nın Ek 15.maddesine yer verilerek,
4688 sayılı Yasanın 32.maddesi 1. Fıkrasına yer verilerek,
4688 sayılı Yasanın Geçici 14’üncü maddesine yer verilerek,
İlamda, anılan düzenlemelerde sosyal denge ödenebilecek personelin, belediye kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri olduğunun açıkça belirtildiği ifade edilmiş ise de Belediye Başkanının sosyal denge tazminatı ödenebilecek kamu görevlilerinden olmadığından bahisle Belediye Başkanına yapılan sosyal denge ödemeleri nedeniyle kamu zararına sebebiyet verildiği hüküm altına alınmış olduğu,
Anayasa, ilgili mevzuat hükümleri ve uluslararası sözleşme hükümleri ile açıkça çelişen Sayıştay 5.Dairesinin temyize konu iş bu ilamında çok bariz şekilde hukuki nitelendirmede hataya düşülmüş olduğu, İlam metninde bir taraftan Belediye başkanının “Kamu Görevlisi” olduğu belirtilirken, diğer taraftan ise ilam metninde, kadro— pozisyon ayrımına girilerek, çok dar bir yorum yapılmak suretiyle Belediye Başkanının sosyal denge tazminatı ödenebilecek kamu görevlilerinden olmadığı sonucuna varılmasının iş bu kararı kendi içerisinde çelişkili hale getirdiği,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun Belediye başkanının özlük haklan başlıklı 39’uncu maddesi hükmüne yer verilerek, Tüm bu yasa hükümleri çerçevesinde belediye başkanlarının 4688 sayılı Kanun kapsamında yapılan toplu sözleşme hükümlerinden yararlanmasını engelleyici ve yasaklayıcı herhangi bir kanuni düzenleme bulunmadığı, Anılan Kanuni düzenlemeye göre Belediye başkanlarının, devlet memurlarına sağlanan sosyal hak ve yardımlardan, memurlar için geçerli olan aynı esas ve usullere göre yararlanabiliyorken; 4688 sayılı Kanun kapsamında imzalanan toplu sözleşme hükümlerinden yararlanamayacağı, dolayısıyla sosyal denge tazminatı ödenemeyeceğini iddia etmenin mevzuat hükümleri ve uluslararası sözleşmeler karşısında kabul edilebilir olmadığı, Zira Kamu emekçilerinin sendikal haklarının Anayasa ile güvence altına alınmış olup; bütün evrensel insan hakları ve özgürlükleri ile ilgili belgelerde de düzenlenmiş olduğu, Temel insan hakları içerisinde yer alan sendikal hakların; örgütlenme özgürlüğünü, toplu sözleşme yapma hakkını ve grev hakkını kapsadığı, Yasalarla Kamu görevlisi olduğu kabul edilen belediye başkanlarının bu düzenlemeler dışında tutulmasının mümkün olmadığı,
3-Türk Hukukunda kamu görevlisi kavramı ile ilgili düzenlemeler incelendiğinde; - 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunun Tanımlar başlıklı 3. Maddesinin 1. Fıkrasında “Kamu görevlisi, bu Kanun kapsamında yer alan kurum ve kuruluşların kadro veya pozisyonlarında istihdam edilenlerden işçi statüsü dışında çalışan görevlidir" denildiği, Yapılan bu tanımdan da anlaşılacağı üzere bir kişinin kamu görevlisi sayılabilmesi için bir kamu kurum ve kuruluşunda çalışması, işçi statüsü dışında kadrolu veya sözleşmeli personel statüsünde bulunması ve adaylık ve deneme süresini tamamlamış olması gerektiği, Bu tanımda, kişinin yaptığı iş veya görev değil, çalıştığı yer veya çalışma statüsünün esas alındığı, 4688 sayılı bu özel kanunda yapılan kamu görevlisi tanımının, somut olayda özellikle esas alınması gereken tanım olup, Sayıştay 5, Dairesince bu tanım dışlanarak, dar bir yorumla belediye başkanının sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin kabul edilebilir olmadığı,
5237 sayılı TCK 6’ncı maddesine göre kamu görevlisi tanımına yer verilerek, Bu tanımda kişinin kamu görevlisi sayılması için yaptığı iş esas alındığı, Bir kişinin kamu görevlisi sayılması için yegane ölçütün kişinin, kamusal faaliyete katılması olduğu,
Anayasanın 128 v 129’uncu maddelerine yer verilerek, Anayasa’daki “diğer kamu görevlileri” ifadesinin memurlar ve işçiler dışında kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisi içinde yönetime bağlı olarak çalışan tüm kamu personelini kapsadığı,
657 sayılı Kanunun 4 ve 5’inci maddelerine yer verilerek,
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 37.maddesine yer verilerek, Belediye başkanının kamu görevlisi olup sözleşme serbestisi çerçevesinde imzalanan ve hiçbir yargı kararı ile iptal edilememiş olan toplu sözleşme ile Belediye Başkanlarına sosyal denge tazminatı ödenmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı,
4-KAMU ZARARININ VARLIĞININ TESPİTİ YÖNÜNDEN DE TEMYİZ İNCELEMESİNE KONU İLAMın, MEVZUATA AÇIKÇA AYKIRI olduğu,
5018 sayılı Kanunun "Kamu zararı" başlıklı 71. Maddesine yer verilerek,
İkinci fıkra ile belirlenen kapsam içinde, kamu malına zarar verilmesi, kamu görevlilerinin hukuka aykırı eylemleri nedeniyle kişilere verdikleri zararın kamu tarafından ödenmek zorunda kalınması ya da mevzuatta ödenmesi öngörülmekle birlikte, mevzuatın yorumunda hataya düşülmek veya ihmal ve kasıt yoluyla fazla ödeme yapılması hallerinin sayılmamış olduğu,
Sayıştay 5.Dairesince yukarıda açıklanan tanımlar dışlanarak dar bir yorumla belediye başkanının sosyal denge tazminatı alamayacak kamu görevlisi olarak kabul edilmesinin mevzuata aykırı olduğu,
Somut olayda 5018 Sayılı yasanın “71.maddesi tanımına giren” bir kamu zararı söz konusu olmadığı,
Somut olayda sözleşmenin feshi söz konusu olmadığı, Belediye Başkanının teklifi ve Belediye Meclisinin onayı sonrasında imzalanan sözleşmenin yerindelik denetimi görevinin Harcama yetkilisine ve/veya gerçekleştirme görevlisine veren bir yasal düzenleme bulunmadığı,
Kamu çalışanları da dâhil olmak üzere bütün çalışanların toplu sözleşme yapma hakkının, Uluslararası Çalışma Örgütü nün (ILO) 8 temel sözleşme arasında saydığı 98 sayılı Sözleşmesinde yer aldığı, Teşkilatlanma ve Kolektif Müzakere Hakkı Prensiplerinin Uygulanmasına Müteallik 98 No’lu ILO Sözleşmesinin 08.08.1951 günlü 5834 sayılı yasayla onaylanması uygun bulunduğu ve 14.08.1951 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdiği, 98 Sayılı Sözleşmenin 4. maddesinin toplu pazarlık hakkını düzenlediği, Bu sözleşme uyarınca tüm çalışanların toplu sözleşme hakkı bulunduğu, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmesi gibi anlaşma ve sözleşmelerle kamu personelinin mali haklarının iyileştirilmesi öngörülmüş olup; bu uluslararası sözleşmelerin Anayasanın 90. maddesine göre kanunlara nazaran öncelikli uygulanması gerektiği,
Anayasanın 53’üncü maddesine yer verilerek,
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 6.maddesine yer verilerek, Bu düzenlemenin Belediyelere, personeline yüksek nitelikli eleman istihdamına imkân verecek ücret olanakları sağlamayı bir görev olarak verdiği,
Anayasa’nın 90. maddesinin son fıkrasına yer verilerek,
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri karşısında Anayasanın 90. maddesi gereğince iç hukuk mevzuatının uluslararası sözleşme ve antlaşmalarla farklı hükümler içermesi halinde yer verilen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile 87 Nolu ILO Sözleşmesi hükümlerinin esas alınması gerektiği, Bu sözleşmelere paralel iç hukukta yapılan düzenlemeler, çeşitli yargı kararlan ve en son Avrupa Konseyi İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin 21.11.2006 tarihli kararı çerçevesinde hareket edilmesi gerektiği,
Anayasanın 55. maddesinde ücretin emeğin karşılığı olduğunun belirtildiği,
5393 sayılı Belediye kanununun 39.maddesinde “Belediye başkanları, devlet memurlarına sağlanan sosyal hak ve yardımlardan, memurlar için geçerli olan aynı esas ve usullere göre yararlanır” denildiği, Dolayısıyla Belediye Başkanlarına, toplu sözleşme hükümlerinden yararlandırılmak suretiyle sosyal denge tazminatı ödenmesinde herhangi bir hukuka aykırılık bulunmadığı,
Somut olayda Belediye Başkanının kusurundan veya kastından hiçbir şekilde bahsedilemeyeceği, Esasen somut olaydaki ana sorunun mevzuatın farklı yorumlanmasından kaynaklandığı,
Kaldı ki ... Belediye Meclisinin mevzuatta mevcut olan düzenlemeyi, uluslararası anlaşmalara ve iç hukuka uygun olarak yorumlamak suretiyle karar aldığı ve bu karar çerçevesinde yapılan Sözleşme ile sosyal denge tazminatının ödenmesi kararlaştırıldığı ve Belediye Başkanının ise bu kararı uyguladığı,
4688 sayılı Kanun ve gerekse 375 sayılı KHK’ nun Ek 15.maddesi karşısında, Belediye Başkanının ve seçilmiş başkan yardımcılarının sosyal denge tazminatından yararlanamayacağına ilişkin herhangi bir yasal düzenlemenin bulunmadığı,
4688 Sayılı yasanın 32. maddesine istinaden Belediye Başkanın teklifi ve Belediye Meclisi Karan sonrasında imzalanan sözleşmeye istinaden Belediye bütçesine konan ödeneğin ilgili kişilere ödenmesinin 5018 sayılı Kamu Mali Kontrol Kanunu kapsamında kamu zararı olarak nitelendirilmesinin hukuken mümkün olmadığı, Tam aksine, sözleşmede belirlenen tutarın, bütçede karşılığı bulunduğu sürece zamanında ödenmemesinin kamu zararına sebebiyet vereceği,
Son olarak Sayıştay 5.Dairesi, 02.07.2019 tarih ve 207 sayılı ilamında 3. Madde sorgusuna ilişkin olarak ilama azınlık oyu veren Üye ...’ un karşı oy gerekçesinde; “... Belediyesi ile yetkili sendika arasında imzalanan sözleşme uyarınca Belediye başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi ile ilgili, denetçi raporunda, Belediye başkanına bu kişinin kadrosunun olmaması ve kamu görevlisi olmadığının kabulüyle bu ödemenin yapılamayacağının değerlendirilmiş olduğu ancak 375 sayılı KHK’ nin ek 15. maddesinde aynen; “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı Ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutan geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri Sendikası arasında anılan kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşme ile belirlenir şeklinde olduğu, maddedeki ‘kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlileri ifadesinde yer alan “POZİSYON” tabirinin işçiler dışında kadrosuz olarak yapılan, kamuda diğer istihdam şekillerini ve durumlarını karşılamak üzere konulmuş geniş kapsamlı bir tabir olduğu, bu nedenle Belediye Başkanının aynı zamanda kamu görevlisi de sayıldığından kendisine sosyal denge tazminatı ödenmesinin hukuki düzenlemelere uygun olduğunun belirtildiği,
İfade edilerek Daire Kararının Kaldırılması talep edilmektedir.
Başsavcılık Mütalaası
Kararda sorumlu tutulan Üst Yönetici Belediye Başkanı ... vekili Av...., harcama yetkilisi ... ve gerçekleştirme görevlisi ... tarafından karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulması üzerine verilen Başsavcılık Mütalaasında:
4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesine yer verildikten sonra,
“Yukarıda belirtilen düzenleme uyarınca mali yargılama yapılamayacağından, dosyanın işlemden kaldırılmasının uygun olacağı değerlendirilmekte olup, kararın düzeltilmesine mahal olduğu düşünülmektedir.
Arz olunur.”
Denilmektedir.
Dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
571 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri ile ilgili olarak tespit edilen ... TL’lik kamu zararının üst yönetici belediye başkanı, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine ödettirilmesine hükmedilmiştir.
23.12.2020 tarih ve 48553 Tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, 571 İlam sayılı Daire Kararının Bozularak yeniden hüküm kurulmasını teminen Dosyanın Dairesine Gönderilmesine hükmedilmiştir.
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan ... TL kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir.
08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla:
“601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesi ile ilgili olarak:
2012 yılının Ocak ve Şubat aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla yapılan ödemeler konusunda, sadece Ocak ve Şubat aylarında yapılan ödemelerle sınırlı olarak DOSYANIN İŞLEMDEN KALDIRILMASINA, oy birliğiyle,
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında oluşan toplam ... TL kamu zararının:
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
- ... TL’sinin üst yönetici Belediye Başkanı ..., harcama yetkilisi ..., gerçekleştirme görevlisi ...’ya
Müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53’üncü maddesi gereği işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesi yönündeki hükmün TASDİKİNE (…), oy çokluğuyla,”
Karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yayım tarihinde yürürlüğe giren 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi hükmü, 4688 sayılı Kanun’a geçici madde 14 olarak eklenmiştir. Geçici 14’üncü maddenin ilk fıkrasında:
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. …”
Hükümleri yer almaktadır.
Buna göre, 6289 sayılı Kanun’dan önce belediyeler tarafından sendikalarla toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmeler kapsamında belediye personeline ödenen tutarların tamamı yasal zeminden yoksun iken, 6289 sayılı Kanun’la getirilen ve 357 sayılı KHK ve 4688 sayılı Kanun’da yerlerine işlenen hükümlerle belediyeler tarafından personele yapılan sosyal denge tazminatı ödemelerine yasal zemin sağlanmıştır.
4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesinin “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir” hükmüyle, 6289 sayılı Kanun’dan önce yasal zemini olmaksızın imzalanmış olan sosyal denge tazminatı sözleşmelerinin bu sözleşmelerde belirtilen yürürlük sürelerinin sonuna kadar geçerli sözleşmeler olarak hüküm ve sonuç doğuracağı açıkça ifade edilmiştir. Ayrıca, 6289 sayılı Kanun’la getirilen ve 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya işlenen hükümlerde, tanınan sözleşmelere dönük olarak sosyal denge tazminatı verilebilecek personel yönünden ve verilebilecek sosyal denge tazminatı miktarı bakımından herhangi bir kısıtlama getirilmediği de görülmektedir.
15.03.2012 tarihinden sonra imzalanan sosyal denge sözleşmeleri ise, 6289 sayılı Kanun’la getirilip 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya işlenen hükümlere tabi olacaktır. Bu kapsamda, belediyelerle sendikalar arasında sosyal denge sözleşmeleri yapılabilecektir; Ancak bu sözleşmelerin, başta sosyal denge tazminatının ödenebileceği kamu personeli ve ödenebilecek üst tutar olmak üzere, 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’da yer alan düzenlemelere uygun olması gerekmektedir.
Özetle, 15.03.2012 tarihinden sonra akdedilen sözleşmelerle ilgili olarak “kamu personeli”nin tanımı ve kapsamı 4688 sayılı Kanun’un 2’nci maddesinde belirtilmiştir; 15.03.2012 tarihinden önce akdedilen sözleşmelerin ise uygulanmasına bu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilecektir, sosyal denge tazminatı ödenebilecek personelin kimler olduğu konusunda sözleşme hükümleri esas alınacaktır.
... ... Belediyesi tarafından 2012 yılında ödenen sosyal denge tazminatlarına esas sözleşme, 13.02.2012 tarihinde imzalanan ve 01.01.2012 – 31.12.2013 tarihleri arasında yürürlükte olan sözleşmedir. Bu sözleşmenin hükümleri incelendiğinde, “iyileştirme zammı” kenar başlıklı 22’nci maddesinde Belediyenin hangi personeline ne tutarda sosyal denge tazminatı ödeneceğinin düzenlendiği görülmektedir. Bu sözleşmenin 22’nci maddesi hükmü aynen aşağıya alınmıştır:
“MADDE 22: İYİLEŞTİRME ZAMMI
a) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen görev yapan Başkan Yardımcılarına, Meclis Üyesi Başkan Yardımcılarının aldığı ödenek ile kendi aldığı maaş arasındaki fark kadar net iyileştirme zammı ödenir.
b) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi fiilen Müdür görevi yapan ve mevzuat gereğince, Müdürlük yaptığı kadronun zam ve tazminatlarından yararlanamayan memur personele, sözleşme dönemince tüm Müdürlerin eşit ücretlendirilmesi için zam ve tazminatlar arasındaki fark kadar (diğer Müdürlerin aldığı iyileştirme zammı hariç) ödeme yapılır.
c c) Belediyemizde fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekâlet ettirilen Müdürlere) Yöneticilerin (İç Denetçilere, Müfettişlere ve Sivil Savunma Uzmanına) maaşına ilave olarak her ay;
1.Yıl net ....-TL. (…)
2.Yıl net % 10 (on) oranında arttırılır. (… TL)
d) 657 Sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olan memurlara (Başkan Yardımcıları ve Müdürler hariç) maaşına ilave olarak her ay
1.Yıl net ....-TL. (…)
2.Yıl net %10 (on) oranında arttırılır. (… TL)
e) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlara ödenen iyileştirme zammı ile, Müdürlere ödenen iyileştirme zammı arasındaki fark kadar ücret, fiilen görev yapan (görevlendirme ile vekalet ettirilenler dahil) tüm Müdürlere ödenir.”
4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesine göre, Belediye ile Sendika arasında akdedilen bu sözleşme 31.12.2013 tarihine kadar geçerli olarak doğmuş bir sözleşmenin bütün hüküm ve sonuçlarını doğuracaktır. Sözleşmenin incelenmesinde, bu sözleşmede Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı –sözleşmedeki adıyla iyileştirme zammı- ödenmesinin öngörülmemiş olduğu görülmektedir.
Dolayısıyla 2012 yılında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi, 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesiyle tanınan ve 2012 ve 2013 yıllarında yürürlükte olan sözleşmenin hükümlerine aykırıdır.
2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında yapılan ödemelerin 4688 sayılı Kanunun geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmaması
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesinde:
“MADDE 10-25/6/2001 tarihli ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”
hükmü yer almaktadır.
Buna göre, Belediye tarafından 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’nın ek 15’inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödenmesi halinde, yapılan bu ödemelerle ilgili olarak Dosyanın İşlemden Kaldırılmasına karar verilmesi gerekmektedir.
Somut uygulamada 2012 yılının üçüncü ve devam eden aylarında Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı adıyla ödenen tutarların ise 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmadığı anlaşılmıştır. Geçici 16’ncı maddenin kapsamına 4688 sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’ya aykırı ödenen sosyal denge tazminatları girmektedir. Oysa ki somut uygulamada Belediye Başkanına yapılmış olan ödemelerin 375 sayılı KHK, 4688 sayılı Kanun ve dahi Belediye ile sendika arasında akdedilmiş olan sosyal denge tazminatı sözleşmesi dahil herhangi bir sözleşmede dayanağı bulunmamaktadır. Somut uygulamada Belediye Başkanına yapılmış olan ödemeler, fiili durumda yapılmış olan ancak herhangi bir kanun veya yasal sözleşmeye dayanmayan ödemelerdir.
Mevzuatta dayanağı bulunmadan Belediye bütçesinden Belediye Başkanına ödenen ve akdedilmiş olan sosyal denge tazminatı sözleşmesinde dahi dayanağı bulunmayan tutarlar “sosyal denge tazminatı” değildir. Dayanağı bulunmayan bir ödemeye ait ödeme emri belgesinde bu ödemenin sosyal denge tazminatı olduğu yönünde açıklama bulunması, bu ödemenin sosyal denge tazminatı mahiyetini almasını sağlamaz. Buna göre somut uygulamada yapılan ödemeler “sosyal denge tazminatı” kabul edilemeyeceğinden, bu ödemelerin 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamında olmadığı sabit görülmüştür.
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının g-bendinde, “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kamu zararını oluşturan haller arasında sayılmıştır. Somut uygulamada Belediye bütçesinden yapılan ödemeler 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının g-bendi kapsamında kamu zararı oluşturmaktadır.
Sorumlular tarafından öne sürülen diğer hususlar Daire Kararında ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararında karşılanmıştır.
BU İTİBARLA, yukarıda açıklanan gerekçeyle, 08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL BULUNMADIĞINA (Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ...’un aşağıda yer alan karşı oy gerekçesi karşısında), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.06.2024 tarih ve 56931 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
Üyeler ..., ..., ..., ..., ..., ...’un karşı oy gerekçesi
601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesiyle, Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi sonucu oluşan kamu zararının sorumlulara ödettirilmesine hükmedilmiştir. Belediye Başkanına sosyal denge tazminatı ödenmesi, Belediye ile sendika arasında akdedilen sosyal denge tazminatı sözleşmesinde öngörülmemişti. Fiili durumda Belediye Başkanına yapılan söz konusu ödemeler sosyal denge tazminatı sözleşmesine dayanmamaktadır.
Sorumlular tarafından 601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 08.02.2023 tarih ve 53858 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararına karşı karar düzeltilmesi başvurusunda bulunulmuştur.
26.11.2022 tarih ve 32025 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 10’uncu maddesiyle 25.06.2001 tarih ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’na eklenen geçici 16’ncı madde aşağıdadır:
“GEÇİCİ MADDE 16- Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”
Buna göre, ... ... Belediyesi 2012 yılı hesabına ait 601 İlam sayılı Daire Kararının 1’inci maddesine konu ödemeler sosyal denge tazminatı sözleşmesinde öngörülmemiş olsa da sosyal denge tazminatı niteliğindedir ve 4688 sayılı Kanun’un geçici 16’ncı maddesi kapsamındadır. Söz konusu sosyal denge tazminatı ödemelerinde yetkili ve görevli olan sorumlular hakkında mali yargılama ve takibat yapılamayacağından Daire Kararının 1’inci maddesiyle ilgili karar düzeltilmesi başvurusuna esas Dosyanın İşlemden Kaldırılması gerekir.)