SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57681
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
Dosya No53146
Yılı2019
Konu: Mevzuatta belirlenen koşulları taşımayan kişinin müdür kadrosuna atanması.
4-179 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’in 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükmüne aykırı olarak “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadan 30.09.2016 tarihli-ardından 09.04.2019 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile bilgi işlem müdürlüğüne atanması sonucu oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yöneticiler; ... (Belediye Başkanı) ve ...(Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müdür V./Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı), ...(Başkan Yardımcısı), ... (Özel Kalem Müd. V.)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Ayrıca sorumlu ...’in 53145 sayılı dosyasında bulunan temyiz dilekçesinde, Ek İlam maddesinde tazminine hükmedilen … TL kamu zararının tamamının ahizi ... tarafından 13.12.2022 tarihinde Belediyenin banka hesabına yatırıldığı ve bu tutarın 13.12.2022/8639 tarih ve sayılı muhasebe işlem fişi ile gelir kayıtlarına alındığı bildirilmiş ve tahsilat belgeleri dilekçe ekinde gönderilmiştir. Yapılan tahsilatın temyize konu Ek İlam hükmünün karar tarihinden (18.10.2022’den) sonra gerçekleştiği, bu anlamda ilamın infazı mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, bu hususta Temyiz Kurulu’nca yapılacak bir işlem bulunmamaktadır.
Somut uygulama:
..., ... Belediyesinde tekniker olarak çalışırken önce özel kalem müdürü olarak atanmış, kısa bir süre sonra da 30.09.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile bilgi işlem müdürü olarak asaleten atanmıştır. 31.01.2019 tarihinde belediye başkan yardımcısı kadrosuna 657 sayılı Kanunun 68/B maddesine istinaden ataması yapılmış, 09.04.2019 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile belediye başkan yardımcısı kadrosundan alınarak tekrar bilgi işlem müdürü kadrosuna atanmıştır.
..., bilgi işlem müdürü olarak atandığı tarihler itibariyle 2 yıl süreli … Üniversitesi Beyşehir Meslek Yüksek Okul mezunu olup, müdür olarak görevdeyken 27.05.2019 tarihinde 4 yıl süreli … Üniversitesi İktisat Fakültesinden mezun olmuştur.
Kendisine 2019 yılında (Belediye Başkan Yardımcılığı yaptığı dönem dışında) müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’in müdürlük kadrosuna atanması için mevzuatın aradığı “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadığı, özel kalem müdürlüğünden ayrıldıktan sonra hakettiği (aynı zamanda önceki kadrosu olan) tekniker kadrosu yerine müdürlük kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu, yapılan ödemelerle 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına neden olunduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde istisnai memurların bulundukları kadroların, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı hükmü getirilmiştir.
657 sayılı Kanunun 68/B’inci maddesinde;
“B) (Değişik: 4/5/1984 – KHK-199/1 md.) Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.
(Değişik ikinci paragraf: 13/2/2011 - 6111/101 md.) Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;
a) 1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,
b) 1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,
c) 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,
hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır. Dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edilir. Bu sürelerin hesabında; 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi kapsamına dâhil kurumlarda fiilen çalışılan süreler ile Yasama Organı Üyeliğinde, belediye başkanlığında, belediye ve il genel meclisi üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte, okul devresi dâhil yedek astsubaylık ve yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı ile yükseköğrenim gördükten sonra özel kurumlarda veya serbest olarak çalıştıkları sürenin; Başbakanlık ve bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarının müsteşar ve müsteşar yardımcıları ile en üst yönetici konumundaki genel müdür ve başkan kadrolarına atanacaklar için tamamı, diğer kadrolara atanacaklar için altı yılı geçmemek üzere dörtte üçü dikkate alınır.”
18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin;
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı,
“Görevde Yükselmeye İlişkin Esaslar” başlıklı ikinci bölümünün “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde, Devlet memurlarının müdür ve şube müdürlüğüne atanabilmesi için en az dört yıllık yükseköğrenim, şef kadrosuna atanabilmesi için en az iki yıllık yükseköğrenim görmüş olmaları gerektiği,
“Görevde Yükselme Sınav Esasları” başlıklı üçüncü bölümünün “Sınav şartı” başlıklı 11’inci maddesinde, görevde yükselme eğitiminde başarılı olanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için, kurumlarınca çıkarılacak görevde yükselme yönetmeliğine uygun olarak yapılacak sınava katılarak başarılı bulunmalarının şart olduğu,
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, kurumların bu yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak şartıyla atamalarda öğrenim düzeyi, hizmet süresi, alt görevlerde bulunma, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile görevde yükselme sınavına ilişkin usul ve esaslar gibi hususları kendi çıkaracakları yönetmelikler ile düzenleyebileceği, belirtilmiştir.
Atama tarihinde yürürlükte olan 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin;
(07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonucu değişen maddelerinde;)
"Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar" başlıklı 5’inci maddesinde;
"(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü, ..."
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.”
“Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak, (Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kararı ile anılan düzenleyici işlemin iptaline karar verilmiş, söz konusu iptal kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/04/2021 günlü, E:2020/1158; K:2021/863 sayılı kararıyla kesin olarak onanmıştır.)
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak, ... gerekir.” denilmektedir.
Müdürlük kadrosu görevde yükselmeye tabi bir kadro unvanı olup, bu kadroya görevde yükselme suretiyle veya kurum içi-dışı naklen atamalarda mevzuatın aradığı genel ve özel şartların birlikte sağlanması gerekmektedir. Somut olayda, ...’in bilgi işlem müdürlüğü kadrosuna atanabilmesi için; “657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen sürelerde hizmete sahip olmak”, “Görevde yükselme sınavında başarılı olmak”, “Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak” şartlarını birlikte taşıması gerekmektedir. ..., atamanın yapıldığı tarih ve denetimin yapıldığı 2019 yılı itibariyle, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını yerine getirmemiştir.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/b maddesinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğü ile aynı düzeydeki bilgi işlem müdürlüğüne sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, direkt geçiş yapılamaz. Ayrıca Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/c maddesinde; “Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, “araştırma, planlama ve savunma hizmetleri” hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” denildiğinden altı aydan kısa süre belediye başkan yardımcılığı görevinde bulunan ilgili kişinin bu maddeye göre de müdürlük kadrosuna sınavsız geçmesi mümkün değildir.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Sonuç olarak ...’in özel kalem müdürlüğü görevinden ayrıldıktan sonra görevde yükselme sınavına girmeden iki kez bilgi işlem müdürü olarak atanması mevzuata aykırı olduğundan, yapılan atama işlemlerinden kaynaklı 2019 yılında yapılan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; kamu zararından atama sürecinde yer alan ve atama belgelerinde imzaları veya parafları bulunanlar sorumlu tutulmuştur. Buna göre … TL kamu zararının;
… TL’sinin Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müd. V./Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (Özel Kalem Müd. V.)’den,
… TL’sinin Üst Yönetici ...(Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müd. V./Kalem Görevlisi), ...(Başkan Yardımcısı)’dan müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin atama konusunda yetkileri olmadığı gibi parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevk için parafladıkları, personelin özlük dosyalarının İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce incelendiği, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığını öne sürmüşlerdir.
Kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı işlem, müdürlük kadrosunun koşullarını taşımayan ...’in müdürlük kadrosuna atanması ve atama işlemine bağlı olarak kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’’in 30.09.2016 tarihli müdürlüğe ilk atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Kalem Görevlisi ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile Belediye Başkan Yardımcısı ...’in parafı bulunmaktadır.
...’’in 09.04.2019 tarihli müdürlüğe ikinci kez atama yazısında Belediye Başkanı …’nın imzası, Veri Hazırlama Kontrol İşletmeni ...ile Müdür Vekili ...’in parafı bulunmaktadır. İlam hükmünde …’ın ünvanı Belediye Başkan Yardımcısı olarak belirtilmişse de bu yazılışın hatalı olduğu, sözü edilen kişinin VHKİ olduğu görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu ve Başkan’ın bu görevi bizzat veya görevlendireceği Başkan Yardımcısı eliyle yürütebileceği, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün bağlı bulunduğu Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’n her iki atama yazısını Belediye Başkanı ... ile Belediye Başkanı …’nın 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile yine Müdür V. olarak görevli ...’in temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak (vekaleten de olsa asilin tüm yetkilerine sahip olduğundan) personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı, Belediye Başkan Yardımcısı ...’in de aynı şekilde ilgili Müdürlüğün bağlı olduğu idare amiri olması hasebiyle yapılan iş ve işlemleri mevzuata uygun yürütülmesini sağlama ve bunları takip ve kontrol etme konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Sorumlular tam da bu noktada, atama yazısının oluşması için tanımlanan sevk zincirinin tamamlanması adına evrakı görmeden parafladığını iddia etseler de kurumda evrak akış sürecinin mevzuata göre atama yapmaya yetkili görevliler adına tanımlandığı görülmüş olup, bu görevlilerin paraf-imza atmadan önce evrakı incelemesi gerektiği değerlendirildiğinden, söz konusu iddia kabul edilmemiştir. Dolayısıyla Belediye Başkanları ... ile …’nın, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür vekilleri ... ile ...’in ve Belediye Başkan Yardımcısı ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı, dolayısıyla da adı geçen kamu görevlilerinin imzasının/parafının bulunduğu atamayla ilgili hesaplanan kamu zararından sorumluluğunun bulunduğu anlaşılmıştır.
İlk atama yazısını kalem görevlisi olarak paraflayan ... ile ikinci atama yazısını veri hazırlama kontrol işletmeni olarak paraflayan …’ın ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendilerinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, kalem görevlisi ve veri hazırlama kontrol işletmeninin üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla bu ünvanlarda çalışan kamu görevlilerinin attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği anlaşıldığından, kalem görevlisi ...’in 30.09.2016 tarihli atamadan kaynaklı kamu zararından, vhki …’ın da 09.04.2019 tarihli atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’in bilgi işlem müdürlüğüne atanmasına ilişkin 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama onayları ile işe başlama yazıları atamaları müteakip düzenlenen ilk ödeme belgelerine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk ödeme emri belgelerini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamaların mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama işlemlerini müteakip ilk ödeme emri belgelerini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgelerinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onaylarını ve işe başlama yazılarını görmemektedir. Dolayısı ile ...’in bilgi işlem müdürlüğüne atanmasına ilişkin 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama onaylarını takip eden maaş ödemelerinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işlemlerinin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atama yapan Üst Yönetici Belediye Başkanları ... ile …, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. vekilleri ... ile ... ve Belediye Başkan Yardımcısı ... imzaladıkları-parafladıkları her iki atama belgesinden kaynaklı kamu zararlarının tamamından sorumludur. Atamaları müteakip ilk maaşı ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Kalem Görevlisi ... ise ilk müdürlük ataması, VHKİ ...da ikinci müdürlük ataması dolayısıyla hesaplanan kamu zararından sorumlu değildir. (...’in ikinci müdürlük ataması sırasında İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür Vekilliği görevi nedeniyle bu atamayla ilgili kamu zararı sorumluluğu devam etmektedir.) Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye ...’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57681 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye ...:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onaylarına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ...:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde; 1 ve 2’nci dereceli kadrolara en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için ise en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ... 30.09.2016 tarihli ve ardından 09.04.2019 tarihli Olur ile bilgi işlem müdürü kadrosuna atanmıştır. Atandığı bilgi işlem müdürü kadrosu için öngörülen hizmet süresi ve öğrenim şartını sağlamaktadır.
Adı geçen, bilgi işlem müdürlüğüne, özel kalem müdürlüğü görevini yaptıktan sonra atanmıştır. Bu nedenle görevde yükselme suretiyle bir atama söz konusu değildir. Bu kadro için mevzuatın öngördüğü koşulları taşımaktadır. Eşdeğer bir göreve atandığı için görevde yükselme sınavına girme zorunluluğu bulunmamaktadır.
Atama yasal düzenlemelere uygun olduğundan ortada bir kamu zararı bulunmamaktadır. Tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.
Üye ...:
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesinin 2’nci fıkrası gereğince, kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler dikkate alındığında; hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır. Diğer taraftan ilgilinin, bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme de bulunmadığı görülmektedir.
Yapılan işlemler; idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu işlem nedeniyle 5018 sayılı kanunun 71’inci maddesinde belirtilen kriterler muvacehesinde; “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan veya vekalet edilen kadro için belirlenen tutardan fazla veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.
Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyarak bu görevi fiilen yerine getiren ilgiliye yapılmış olan ödemelerin; mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
4-179 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’in 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik hükmüne aykırı olarak “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadan 30.09.2016 tarihli-ardından 09.04.2019 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile bilgi işlem müdürlüğüne atanması sonucu oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yöneticiler; ... (Belediye Başkanı) ve ...(Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müdür V./Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı), ...(Başkan Yardımcısı), ... (Özel Kalem Müd. V.)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Ayrıca sorumlu ...’in 53145 sayılı dosyasında bulunan temyiz dilekçesinde, Ek İlam maddesinde tazminine hükmedilen … TL kamu zararının tamamının ahizi ... tarafından 13.12.2022 tarihinde Belediyenin banka hesabına yatırıldığı ve bu tutarın 13.12.2022/8639 tarih ve sayılı muhasebe işlem fişi ile gelir kayıtlarına alındığı bildirilmiş ve tahsilat belgeleri dilekçe ekinde gönderilmiştir. Yapılan tahsilatın temyize konu Ek İlam hükmünün karar tarihinden (18.10.2022’den) sonra gerçekleştiği, bu anlamda ilamın infazı mahiyetinde olduğu anlaşıldığından, bu hususta Temyiz Kurulu’nca yapılacak bir işlem bulunmamaktadır.
Somut uygulama:
..., ... Belediyesinde tekniker olarak çalışırken önce özel kalem müdürü olarak atanmış, kısa bir süre sonra da 30.09.2016 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile bilgi işlem müdürü olarak asaleten atanmıştır. 31.01.2019 tarihinde belediye başkan yardımcısı kadrosuna 657 sayılı Kanunun 68/B maddesine istinaden ataması yapılmış, 09.04.2019 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile belediye başkan yardımcısı kadrosundan alınarak tekrar bilgi işlem müdürü kadrosuna atanmıştır.
..., bilgi işlem müdürü olarak atandığı tarihler itibariyle 2 yıl süreli … Üniversitesi Beyşehir Meslek Yüksek Okul mezunu olup, müdür olarak görevdeyken 27.05.2019 tarihinde 4 yıl süreli … Üniversitesi İktisat Fakültesinden mezun olmuştur.
Kendisine 2019 yılında (Belediye Başkan Yardımcılığı yaptığı dönem dışında) müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’in müdürlük kadrosuna atanması için mevzuatın aradığı “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını sağlamadığı, özel kalem müdürlüğünden ayrıldıktan sonra hakettiği (aynı zamanda önceki kadrosu olan) tekniker kadrosu yerine müdürlük kadrosuna atanmasının mevzuata aykırı olduğu, yapılan ödemelerle 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına neden olunduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde istisnai memurların bulundukları kadroların, diğer memurluklara naklen atanmalarında herhangi bir sınıf için kazanılmış hak sayılmayacağı hükmü getirilmiştir.
657 sayılı Kanunun 68/B’inci maddesinde;
“B) (Değişik: 4/5/1984 – KHK-199/1 md.) Eğitim ve Öğretim Hizmetleri Sınıfı ile Sağlık Hizmetleri ve Yardımcı Sağlık Hizmetleri Sınıfı hariç, sınıfların 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerindeki kadrolarına, derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki usule göre daha aşağıdaki derecelerden atama yapılabilir.
(Değişik ikinci paragraf: 13/2/2011 - 6111/101 md.) Ancak, bu şekilde bir atamanın yapılabilmesi için ilgilinin;
a) 1 inci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl,
b) 1 inci ve 2 nci dereceli kadrolardan ek göstergesi 5300’den az olanlar için en az 10 yıl,
c) 3 üncü ve 4 üncü dereceli kadrolar için en az 8 yıl,
hizmetinin bulunması ve yükseköğrenim görmüş olması şarttır. Dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edilir. Bu sürelerin hesabında; 8/6/1984 tarihli ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 2 nci maddesi kapsamına dâhil kurumlarda fiilen çalışılan süreler ile Yasama Organı Üyeliğinde, belediye başkanlığında, belediye ve il genel meclisi üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte, okul devresi dâhil yedek astsubaylık ve yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı ile yükseköğrenim gördükten sonra özel kurumlarda veya serbest olarak çalıştıkları sürenin; Başbakanlık ve bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşlarının müsteşar ve müsteşar yardımcıları ile en üst yönetici konumundaki genel müdür ve başkan kadrolarına atanacaklar için tamamı, diğer kadrolara atanacaklar için altı yılı geçmemek üzere dörtte üçü dikkate alınır.”
18.04.1999 tarih ve 23670 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin;
“Kapsam” başlıklı 2’nci maddesinde, bu Yönetmeliğin belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelere ait memur kadrolarında istihdam edilen personelin, müdür ve daha alt görevlere yapılacak görevde yükselme mahiyetindeki asaleten atamaları ile en az ortaöğretim düzeyinde mesleki veya teknik eğitim sonucu ihraz edilen unvanlara ilişkin unvan değişikliği mahiyetindeki asaleten atamaları hakkında uygulanacağı,
“Görevde Yükselmeye İlişkin Esaslar” başlıklı ikinci bölümünün “Öğrenim düzeyi” başlıklı 5’inci maddesinde, Devlet memurlarının müdür ve şube müdürlüğüne atanabilmesi için en az dört yıllık yükseköğrenim, şef kadrosuna atanabilmesi için en az iki yıllık yükseköğrenim görmüş olmaları gerektiği,
“Görevde Yükselme Sınav Esasları” başlıklı üçüncü bölümünün “Sınav şartı” başlıklı 11’inci maddesinde, görevde yükselme eğitiminde başarılı olanların bu Yönetmelik kapsamında bulunan görevlere atanabilmeleri için, kurumlarınca çıkarılacak görevde yükselme yönetmeliğine uygun olarak yapılacak sınava katılarak başarılı bulunmalarının şart olduğu,
“Görevde yükselme yönetmelikleri” başlıklı 15’inci maddesinde, kurumların bu yönetmelik hükümlerine aykırı olmamak şartıyla atamalarda öğrenim düzeyi, hizmet süresi, alt görevlerde bulunma, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile görevde yükselme sınavına ilişkin usul ve esaslar gibi hususları kendi çıkaracakları yönetmelikler ile düzenleyebileceği, belirtilmiştir.
Atama tarihinde yürürlükte olan 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin;
(07.05.2014 tarih ve 28993 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği sonucu değişen maddelerinde;)
"Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar" başlıklı 5’inci maddesinde;
"(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:
a) Yönetim hizmetleri grubu;
1) Müdür, şube müdürü, ..."
“Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aşağıdaki genel şartlar aranır.
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak.”
“Görevde Yükselme Sınavına Tabi Olarak Atanacaklarda Aranacak Özel Şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak, (Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kararı ile anılan düzenleyici işlemin iptaline karar verilmiş, söz konusu iptal kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/04/2021 günlü, E:2020/1158; K:2021/863 sayılı kararıyla kesin olarak onanmıştır.)
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak, ... gerekir.” denilmektedir.
Müdürlük kadrosu görevde yükselmeye tabi bir kadro unvanı olup, bu kadroya görevde yükselme suretiyle veya kurum içi-dışı naklen atamalarda mevzuatın aradığı genel ve özel şartların birlikte sağlanması gerekmektedir. Somut olayda, ...’in bilgi işlem müdürlüğü kadrosuna atanabilmesi için; “657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen sürelerde hizmete sahip olmak”, “Görevde yükselme sınavında başarılı olmak”, “Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak” şartlarını birlikte taşıması gerekmektedir. ..., atamanın yapıldığı tarih ve denetimin yapıldığı 2019 yılı itibariyle, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” şartını yerine getirmemiştir.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/b maddesinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğü ile aynı düzeydeki bilgi işlem müdürlüğüne sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, direkt geçiş yapılamaz. Ayrıca Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19/c maddesinde; “Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, “araştırma, planlama ve savunma hizmetleri” hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” denildiğinden altı aydan kısa süre belediye başkan yardımcılığı görevinde bulunan ilgili kişinin bu maddeye göre de müdürlük kadrosuna sınavsız geçmesi mümkün değildir.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Sonuç olarak ...’in özel kalem müdürlüğü görevinden ayrıldıktan sonra görevde yükselme sınavına girmeden iki kez bilgi işlem müdürü olarak atanması mevzuata aykırı olduğundan, yapılan atama işlemlerinden kaynaklı 2019 yılında yapılan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; kamu zararından atama sürecinde yer alan ve atama belgelerinde imzaları veya parafları bulunanlar sorumlu tutulmuştur. Buna göre … TL kamu zararının;
… TL’sinin Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müd. V./Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (Özel Kalem Müd. V.)’den,
… TL’sinin Üst Yönetici ...(Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (İnsan Kaynakları Eğitim Müd. V./Kalem Görevlisi), ...(Başkan Yardımcısı)’dan müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin atama konusunda yetkileri olmadığı gibi parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevk için parafladıkları, personelin özlük dosyalarının İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce incelendiği, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığını öne sürmüşlerdir.
Kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı işlem, müdürlük kadrosunun koşullarını taşımayan ...’in müdürlük kadrosuna atanması ve atama işlemine bağlı olarak kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’’in 30.09.2016 tarihli müdürlüğe ilk atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Kalem Görevlisi ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile Belediye Başkan Yardımcısı ...’in parafı bulunmaktadır.
...’’in 09.04.2019 tarihli müdürlüğe ikinci kez atama yazısında Belediye Başkanı …’nın imzası, Veri Hazırlama Kontrol İşletmeni ...ile Müdür Vekili ...’in parafı bulunmaktadır. İlam hükmünde …’ın ünvanı Belediye Başkan Yardımcısı olarak belirtilmişse de bu yazılışın hatalı olduğu, sözü edilen kişinin VHKİ olduğu görülmüştür.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu ve Başkan’ın bu görevi bizzat veya görevlendireceği Başkan Yardımcısı eliyle yürütebileceği, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün bağlı bulunduğu Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’n her iki atama yazısını Belediye Başkanı ... ile Belediye Başkanı …’nın 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile yine Müdür V. olarak görevli ...’in temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak (vekaleten de olsa asilin tüm yetkilerine sahip olduğundan) personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı, Belediye Başkan Yardımcısı ...’in de aynı şekilde ilgili Müdürlüğün bağlı olduğu idare amiri olması hasebiyle yapılan iş ve işlemleri mevzuata uygun yürütülmesini sağlama ve bunları takip ve kontrol etme konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Sorumlular tam da bu noktada, atama yazısının oluşması için tanımlanan sevk zincirinin tamamlanması adına evrakı görmeden parafladığını iddia etseler de kurumda evrak akış sürecinin mevzuata göre atama yapmaya yetkili görevliler adına tanımlandığı görülmüş olup, bu görevlilerin paraf-imza atmadan önce evrakı incelemesi gerektiği değerlendirildiğinden, söz konusu iddia kabul edilmemiştir. Dolayısıyla Belediye Başkanları ... ile …’nın, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür vekilleri ... ile ...’in ve Belediye Başkan Yardımcısı ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı, dolayısıyla da adı geçen kamu görevlilerinin imzasının/parafının bulunduğu atamayla ilgili hesaplanan kamu zararından sorumluluğunun bulunduğu anlaşılmıştır.
İlk atama yazısını kalem görevlisi olarak paraflayan ... ile ikinci atama yazısını veri hazırlama kontrol işletmeni olarak paraflayan …’ın ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendilerinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, kalem görevlisi ve veri hazırlama kontrol işletmeninin üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla bu ünvanlarda çalışan kamu görevlilerinin attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği anlaşıldığından, kalem görevlisi ...’in 30.09.2016 tarihli atamadan kaynaklı kamu zararından, vhki …’ın da 09.04.2019 tarihli atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’in bilgi işlem müdürlüğüne atanmasına ilişkin 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama onayları ile işe başlama yazıları atamaları müteakip düzenlenen ilk ödeme belgelerine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk ödeme emri belgelerini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamaların mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama işlemlerini müteakip ilk ödeme emri belgelerini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgelerinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onaylarını ve işe başlama yazılarını görmemektedir. Dolayısı ile ...’in bilgi işlem müdürlüğüne atanmasına ilişkin 30.09.2016 tarihli ve 09.04.2019 tarihli atama onaylarını takip eden maaş ödemelerinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işlemlerinin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atama yapan Üst Yönetici Belediye Başkanları ... ile …, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. vekilleri ... ile ... ve Belediye Başkan Yardımcısı ... imzaladıkları-parafladıkları her iki atama belgesinden kaynaklı kamu zararlarının tamamından sorumludur. Atamaları müteakip ilk maaşı ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Kalem Görevlisi ... ise ilk müdürlük ataması, VHKİ ...da ikinci müdürlük ataması dolayısıyla hesaplanan kamu zararından sorumlu değildir. (...’in ikinci müdürlük ataması sırasında İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdür Vekilliği görevi nedeniyle bu atamayla ilgili kamu zararı sorumluluğu devam etmektedir.) Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 4’üncü maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye ...’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57681 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye ...:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onaylarına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ...:
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) maddesinde; 1 ve 2’nci dereceli kadrolara en az 10 yıl, 3 ve 4’üncü dereceli kadrolar için ise en az 8 yıl hizmeti bulunan ve yükseköğrenim görenlerin atanabileceği, dört yıldan az süreli yükseköğrenim görenler için bu sürelere iki yıl ilave edileceği belirtilmiştir. ... 30.09.2016 tarihli ve ardından 09.04.2019 tarihli Olur ile bilgi işlem müdürü kadrosuna atanmıştır. Atandığı bilgi işlem müdürü kadrosu için öngörülen hizmet süresi ve öğrenim şartını sağlamaktadır.
Adı geçen, bilgi işlem müdürlüğüne, özel kalem müdürlüğü görevini yaptıktan sonra atanmıştır. Bu nedenle görevde yükselme suretiyle bir atama söz konusu değildir. Bu kadro için mevzuatın öngördüğü koşulları taşımaktadır. Eşdeğer bir göreve atandığı için görevde yükselme sınavına girme zorunluluğu bulunmamaktadır.
Atama yasal düzenlemelere uygun olduğundan ortada bir kamu zararı bulunmamaktadır. Tazmin hükmünün kaldırılmasına karar verilmesi gerekir.
Üye ...:
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesinin 2’nci fıkrası gereğince, kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler dikkate alındığında; hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır. Diğer taraftan ilgilinin, bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme de bulunmadığı görülmektedir.
Yapılan işlemler; idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, bu işlem nedeniyle 5018 sayılı kanunun 71’inci maddesinde belirtilen kriterler muvacehesinde; “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır.” İlgiliye hizmet yaptırılmadan veya vekalet edilen kadro için belirlenen tutardan fazla veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır.
Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyarak bu görevi fiilen yerine getiren ilgiliye yapılmış olan ödemelerin; mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.