Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar

Personel atama

………………. tarih ve ……………. sayılı ilamın………………. inci maddesi ile;

Sınava girmeden İlçe Özel İdare Müdürlüğüne atanıp buradan naklen şube müdürlüğüne atanan ………………..’ın atamasının yönetmeliğe aykırı yapılması sonucu oluşan ………………. TL kamu zararının, Harcama Yetkilisi, Gerçekleştirme Görevlisi ile Diğer Sorumlular; 2014 yılında şube müdürlüğüne ataması yapılırken atamasının yönetmeliğe uygun olup olmadığı konusunda gerekli araştırmayı yapmayan dönemin Büyükşehir Belediyesi ………….. ve ……………… ödettirilmesine karar verilmişti.

Bu defa, sorumluların Temyiz başvurusu üzerine Sayıştay Temyiz Kurulu’nun ……………. tarih …………………. tutanak sayılı kararında,

“İlçe özel idaresinde şef olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanan söz konusu kişinin 31.03.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atanması işleminin hukuka aykırılığı açık olduğundan dilekçilerce Daire kararının esasına ilişkin yapılan itirazların reddine,

Ancak ilişikli ödeme emri belgelerinde imzaları olan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun bulunmadığı tespiti üzerine Daire kararının sorumluluk tesisi yönünden yeniden incelenerek hüküm tesisini teminen ……………. sayılı ilamın ………………….inci maddesinin sorumluluk yönünden bozulmasına”

şeklinde karar verilmiştir.

Söz konusu karar doğrultusunda, ek rapor düzenlenerek Dairemize havale edilmiştir.

Temyiz Kurulunun söz konusu kararı üzerine ……….. sayılı İlamın ……………. inci maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin (7) nci fıkrası hükmü gereğince yeniden görüşülmesine karar verildi.

Temyiz Kurulu’nun …………… tarih ………………….tutanak sayılı kararında;

“Maddi Unsurları Bağlamında Konunun Esastan İncelenmesi

5302 sayılı İl Özel idaresi Kanunu’nun “İl özel idaresi teşkilâtı” başlıklı 35 inci maddesinin dördüncü fıkrasında; “İlçelerde, özel idare işlerini yürütmek amacıyla kaymakama bağlı ilçe özel idare teşkilâtı oluşturulabilir.”, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 36 ncı maddesinde; “Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Bu ilke ve standartlar çerçevesinde norm kadro çalışmasını il özel idaresi yapar veya yaptırır. İl özel idaresi personeli, vali tarafından atanır ve ilk toplantıda il genel meclisinin bilgisine sunulur.”

10.06.2007 gün ve 26548 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin “İlçe özel idaresi kurulması” başlıklı 17 nci maddesinin birinci fıkrasında; “5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 35 inci maddesi çerçevesinde ilçelerde özel idare teşkilatı kurulması durumunda, ildeki ilçe sayısını geçmeyecek sayıda ilçe özel idare müdürü kadrosu bu Yönetmeliğin Ek 4’ünde yer alan (I) sayılı Özel İdareler Memur Kadro Kütüğüne uygun olarak ihdas edilerek özel idarenin kadrolarına eklenir.”

düzenlemeleri yapılmıştır.

Norm kadro yönetmeliği kadrolarda standardı getiren hangi kadroların kullanılacağını, kullanılacak kadroların en üst ve alt derecelerinin belirlendiği düzenlemedir. Norm kadro yönetmeliğinde belirtilen kadrolara yapılacak atamaların nasıl olacağı ile ilgili düzenleme bulunmamaktadır. Kadrolara nasıl atama yapılacağı Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ile 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte belirtilmiştir.

04.07.2009 günlü Yönetmeliğin 5/1/a-1 maddesinde müdürler görevde yükselmeye tabi tutulacak kadrolar arasında sayılmıştır. Yönetmelikte yer alan düzenlemelere göre kişinin müdürlüğe atanabilmesi için dört yıllık okul mezunu olması, belirli görevlerde belirli sürede bulunması ve yazılı sınavda başarılı olması gerekir. İdare/kamu hukukunda atama/görevlendirme belli şart ve niteliklere bağlanmıştır. Belirtilen kadrolara atanma veya görevlendirme ancak şartların sağlanmasıyla mümkündür.

15.05.1989 tarihinde memuriyete başlayan …………………. 03.08.2001 tarihinde ……………… Üniversitesi İşletme Fakültesi İşletme Bölümünün ilk iki yılını (önlisans) bitirmiş, 15.04.2010 tarihinde görevde yükselme sınavıyla şef kadrosuna, şef olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü olarak atanmış ve 31.03.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atanmıştır. Bakıldığında …………………… dört yıl süreli okul mezunu olmadığı anlaşılmaktadır.

İlçe özel idare müdürlüğüne yapılan atamasının geçerli olup olmadığı ile bunun kazanılmış hak oluşturup oluşturmadığı hususuna ilişkin olarak;

Atamanın dayanağı 31.08.2013 gün ve 28751 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 06.05/2013 tarihli ve 2013/4957 sayılı sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Yönetmeliğin 1’inci maddesiyle yapılan “ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere” şeklindeki hükümdür.

İlçe özel idare müdürü kadrolarına atanabilmek için Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelikteki görevde yükselme ve unvan değişikliği için gerekli hizmet süreleri, eğitim düzeyi, sınav ve sınav sonrası eğitim gibi hususlarda yapılan düzenlemelerde gereken şartların yerine getirilmesi gerekmektedir.

02.02.2000 gün ve 23952 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren İl Özel İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelikte ilçe özel idare müdürü yer alırken 04.07.2009 gün ve 27278 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelikte yer almamasının ilçe özel idare müdürlüğüne yapılacak atamanın görevde yükselme sınavına tabi olmadığı anlamına gelmediği açıktır. 04.07.2009 günlü Yönetmelikte “ilçe özel idare” müdürü yer almasa da “müdür” yer aldığı için ve ilçe özel idare müdürü de “müdür” olduğundan sınava tabidir. Diğer taraftan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun 8 inci maddesinde, “İlçe idare kurulu, kaymakamın başkanlığı altında tahrirat katibi, malmüdürü, Hükümet hekimi, milli eğitim memuruyla tarım memuru ve veterinerden teşekkül eder.” denilmekte olup, ilçe özel idare müdürü “ilçe idare şube başkanlıkları ile bunlarla aynı düzeydeki diğer görevlere” kapsamında değildir.

Sınava girmeden ilçe özel idare müdürlüğüne atanıp buradan naklen şube müdürlüğüne geçilmesi mümkün değildir. 657 sayılı Kanun’un 68/B maddesine göre yapılan atama sonucu bu müdürlüğün kazanılmış hak kabul edilerek naklen şube müdürlüğüne atanabileceğini kabul etmek mümkün değildir. İlçe özel idare müdürlüğüne atanmış olma herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmeyeceği gibi şube müdürlüğüne atanmanın basamağı da değildir.

Kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması zorunludur. Bu zorunluluk atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de taşınması gereklidir. Bu çerçevede ilgilinin Büyükşehir Belediyesindeki şube müdürü kadrosuna atanırken bu kadroya atanabilmek için gereken şartı taşımadığı açıktır. Bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olması ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmaz. Söz konusu koşulların atama süresince de taşınması zorunlu olduğundan bu koşulun taşınmadığının daha sonra tespit edilmesi bu kişinin bu kadroda çalışmasına hukuki engel oluşturur. İlgilinin gerekli koşulları taşımadan şube müdürlüğüne atandığı anlaşıldığında bu görevi yürütebilmesine olanak da bulunmamaktadır. İdari yargı, istikrarlı olarak koşullarını taşımadığı halde yapılan atamanın açık hata kapsamında olduğu ve bu nedenle yapılan ödemelerin her zaman geri alınacağına dair kararlar vermektedir.

Kazanılmış hak ilkesi, hukuk devleti ilkesinin bir alt ilkesi olup yürürlükteki hukuk kurallarına göre bir hak elde eden kişinin daha sonra bu kuralın değişmesi ya da kaldırılması sonucunda daha önce elde etmiş olduğu hakkın hukuken korunmasını ifade eder. Bir hakkın “kazanılmış hak” olarak kabulü, öncelikle o hakkın hukuka uygun elde edilmiş olmasına, bir başka deyişle hakkın elde edilmesine dayanak oluşturan kuralın hukuka uygun olmasına bağlı bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarında belirtildiği üzere kazanılmış hak, hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun edilmesi halinde geçerlidir. Hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun elde edilmeyen hak, kazanılmış hak olarak değerlendirilemez.”

denilerek,

………………… sayılı İlamının ………………….. inci maddesinin esasına ilişkin yapılan itirazların reddine karar verilmiştir.

Konunun Sorumluluk Yönünden İncelenmesi;

Kamu zararına esas tutulan hukuki uyuşmazlık konusu husus 31.03.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atanması işlemidir.

Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8 nci maddesinde;

“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.

a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı,

b) Naklen atamalarda, atama onayı, işe başlama yazısı ve Personel Nakil Bildirimi (Örnek:11),

c) Terfilerde, terfi onayı (Otomatik olarak yapılan kademe ilerlemelerinde terfi onayı aranmaz.),

ç) Görevden uzaklaştırmalarda, yetkili makamın onayı veya yazısı,

d) Görevden uzaklaştırılmış olanların göreve iadelerinde, yetkili makamın onayı ve göreve başlama yazısı,

e) Görevden uzaklaştırılmış olanların açıkta kaldıkları sürelere ait aylıklarının ödenmesinde, harcama talimatı,

f) Ücretli vekâletlerde, vekâlet onayı ve işe başlama yazısı,

g) İkinci görev ödemelerinde, ikinci görev onayı ve işe başlama yazısı,

ğ) Aylıksız izin ve askerlik dönüşü yeniden işe başlamalarda, işe başlama yazısı.

(2) Malî yılın ilk ayına ait ödemelerde, personelin kıdem aylığına esas hizmet sürelerini gösteren insan kaynakları birimince onaylı listenin ödeme belgesine eklenmesi gerekir. Diğer aylarda ise durumunda değişiklik olanların listesi ödeme belgesine eklenir.” denilmektedir.

Söz konusu düzenlemeden anlaşılacağı üzere personele yapılacak ilk ödemeye ilişkin ödeme emri belgesine kişinin hukuki durumunu gösterir atama, görevlendirme vb. konulu resmi belgelerin ekleneceği, sonraki ödeme emri belgelerine bu belgelerin eklenmeyeceği anlaşılmaktadır.

Somut olaya esas hukuki işlem ise; ilgili personelin 31.03.2014 tarihinde belediyeye naklen şube müdürü olarak atanması işleminin hukuka aykırılığı hususudur. Bu atama işlemine istinaden ilgili personele 2020 yılı içerisinde yapılan ödemeler konulu ödeme emri belgelerinde, yukarıda yer verilen yönetmelik hükmü mucibince, 31.03.2014 tarihli naklen atama konulu resmi yazıya yer verilmemiştir. İlişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin ilişikli ödeme emri ekleri çerçevesinde 31.03.2014 tarihli atama işleminin hukuki yönünü incelemekle yükümlü tutulamayacağından ve kamu zararı ile fiil arasında illiyet bağı da kurulamayacağından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumlulukları bulunmamaktadır.

Bu çerçevede, Temyiz kurulunun sorumluluk yönünden bozma kararına uyularak kurul kararı gerekçesinde belirtilen hususlar kapsamında;

Sınava girmeden ilçe Özel İdare Müdürlüğüne atanıp buradan naklen şube müdürlüğüne atanan ………………..’ın atamasının yönetmeliğe aykırı yapılması sonucu oluşan ……………….. TL kamu zararının;

2014 yılında şube müdürlüğüne ataması yapılırken atamasının yönetmeliğe uygun olup olmadığı konusunda gerekli araştırmayı yapmayan dönemin ……………………. ile ……………………..’e,

Müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 53 üncü maddesi gereğince işleyecek faizleri ile birlikte ödettirilmesine,

İş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren aynı Kanunun 55 inci maddesi gereğince altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oyçokluğuyla,

karar verildi.

Azınlık Görüşü:

Üye ……………………….’un karşı oy gerekçesi;

“Tazmin hükmüne katınılmakla birlikte, Hesap yargılamasında kamu zararına birden fazla sorumlunun sebep olduğunun tespiti halinde oluşan bu zarardan sorumluların müştereken ve müteselsilen sorumlu tutulmaları gerektiği açıktır.

Kural olarak bir mali karar, işlem veya eylemin yapılmasında görev alanlardan her birinin işlemi diğer işlemlerin nedeni olduğu takdirde herkes ortaya çıkan zarardan sorumlu tutulacaktır. Bu kapsamda, somut olayda; 06.12.2012 gün ve 28489 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 6360 sayılı Kanun gereği kadrosu Büyükşehir Belediyesine nakledilen …………………’ın 2014 yılında şube müdürlüğüne ataması yapılırken atamasının yönetmeliğe uygun olup olmadığı konusunda gerekli araştırmayı yapmayan dönemin ……………….ile …………………….. hatalı atamadan dolayı Harcama Yetkilileri ve Gerçekleştirme Görevlileri ile birlikte sorumludur.

Nitekim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinde; “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.

Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur” denilmekle birlikte,

“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33 ncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler”

hükümlerine yer verilmiştir.

5018 sayılı Kanun uyarınca, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.

Bu sebeplerle ilk daire kararında direnilerek kamu zararının ……………… sayılı İlamının …………….. inci maddesinde belirtilen sorumlulara ödettirilmesi gerekmektedir.”

Üye …………………….’in karşı oy gerekçesi;

“…………………….’ın; 15.04.2010 tarihinde görevde yükselme sınavıyla şef kadrosuna, şef olarak çalışırken 15.11.2013 tarihinde sınava girmeden ilçe özel idare müdürü, 31.03.2014 tarihinde 6360 sayılı Kanun gereği naklen şube müdürü olarak atandığı anlaşılmaktadır.

İçişleri Bakanlığı Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Usul ve Esaslarına Dair Yönetmeliğinin “Devredilen veya özelleştirilen kuruluşlardan atama” başlıklı 25 inci maddesinin (b) fıkrasında; “12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile büyükşehirlerde tüzel kişilikleri sona eren İl Özel İdarelerinden Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına Devir, Tasfiye ve Paylaştırma Komisyonlarınca atanan ya da belediye ve bağlı kuruluşlara devredilen norm kadro ve ihtiyaç fazlası personelden aynı Kanununun geçici 1 inci maddesi kapsamında Bakanlığa ilk defa atanacaklarda” bu yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı belirtilmiştir. Söz konusu personelin atamasının da bu kapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir.

Ayrıca, 15.03.1999 tarih ve 99/12647 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik ve 10.06.2007 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan İl Özel İdareleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik hükümlerinde ilçe özel idare müdürlerine yer verilmediğine göre bu kadronun görevde yükselmeye tabi kadrolardan olmadığı anlaşılmakta olup, dolayısıyla görevde yükselme eğitimi ve sınavına tabi tutulmalarına gerek bulunmadığından genel hükümlere göre atama yapılması gerekmektedir.

İçişleri Bakanlığı Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Usul ve Esaslarına Dair Yönetmelik’in 25’nci madde hükmü ve 657 sayılı Kanun’un 68’nci maddesinin (B) fıkrası gereğince; söz konusu atamanın hukuka aykırı olmadığı değerlendirilmektedir.

Diğer yandan 2013 yılında yapılan bir atama nedeniyle 2020 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak, 2013 yılında görevde olan yöneticiler ile 2020 yılındaki ilgililere bu atama nedeniyle 2013 yılındaki bu atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanunu’nun 71 inci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.

Kamu idaresi tarafından atamanın yapıldığı dönem itibariyle ilgilinin bu görevi yürütebilmesi için gerekli teknik eğitim veya öğretim şartını taşımadığı veya mesleki veya teknik bilgi, beceri veya tecrübesi nedeniyle ilgilinin bu görevi gereği gibi yerine getirmediği veya getiremeyeceği yönünde herhangi bir tespit veya değerlendirme, düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”