SayıştaySayıştay Daire Kararı641
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire7
İlam No47
Madde No1
Yılı2023
... Belediyesi ile ... arasında 01.01.2022-31.12.2023 döneminde geçerli olmak üzere imzalanan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesine istinaden ödenen sosyal denge tazminatlarının ilgili mevzuatta belirlenen tavan tutarı aştığı ve söz konusu ödemeler yönünden kamu zararına neden olunduğu iddiasına ilişkin olarak yapılan inceleme sonucunda;
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Toplu iş sözleşmesi ve sözleşme hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde; işçiler ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin de toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir.
Anayasa’nın bahse konu 53’üncü maddesi doğrultusunda düzenlenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi ile belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatının ödenebilmesi imkânı getirilmiştir. Aynı maddede sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasa’nın 128’inci maddesinde, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmüne amirdir. Buna göre toplu sözleşme ile yapılan düzenlemeler kanun hükmünde olup, kurumları bağlamaktadır.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesiyle yürürlüğe giren 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.”
hükümleri bulunmaktadır.
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte olup,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” amir hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden hareket ile Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir.” hükmüne göre 2023 yılının ilk yarısı için ödenecek sosyal denge ödemeleri aylık tutarı 4.944,00 TL’yi (1.500+8.000: 9,50x0,433684: 4.120,00x%120) ve 2023 yılının ikinci yarısı için ödenecek sosyal denge ödemeleri aylık tutarı 5.811,672 TL’yi (1.500+8.000: 9,50x0,509796: 4.843,06x%120) geçemeyecektir.
Öte yandan Belediye ile Sendika arasında 31.12.2021 tarihinde imzalanan ve 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında uygulanacak sözleşmenin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 12’nci maddesinde; Sözleşme kapsamında yer alan kamu görevlilerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilaveten işverence, her ay sosyal denge tazminatı ödeneceği belirtilmiş olup 2023 yılı içerisinde ödenecek tutarlar yasal kesintiler sonrası net olarak aşağıdaki şekilde belirlenmiştir;
Madde 2023 NET
1. Harcama yetkilisi olanlara, iç denetçilere, fiilen danışmanlık yapanlar, müfettiş ve muhakkik olarak atananlara. 3.650,00
2. Ödeme belgesi düzenleyenler, sendika temsilcileri, Nikâh Memurlarına 3.350,00
3. Müdür, Zabıta Amiri, Zabıta Komiser, Komiser Muavini. Şefler (fiili çalışan ve kadrolu olanlara) ve Üniversite Mezunlarına 3.250,00
4. Vasıf belirtilmeyen diğer memurlara 3.150,00
5. Çalışanlara eğitim ve kişisel gelişim yardımı çerçevesinde Eylül ayının ilk haftasında 1.500,00
6. Ramazan Bayramı’nda her memura nakdi yardımda bulunur. 4.500,00
7. Kurban Bayramı’nda her memura nakdi yardımda bulunur. 5.000,00
8. İhalelere giren personele ve ihale yetkilisine ihale başı ödeme yapılır. 250,00
9. Memurun veya eşinin doğum yapması, kendi veya çocuğunun evlenmesi, memurun ve birinci derece yakınlarının (eş, çocuk ve öz anne babalarının) ölüm, sakatlanma, sel, yangın ve deprem gibi durumlara maruz kalması halinde 3.000,00
10. Zabıta Müdürlüğünde görevle memur çalışanları bir sefere mahsus olmak üzere. 3.000,00
Yukarıdaki maddelere ilaveten;
-Memurlar arasından atanan (Fiilen Başkan Yardımcılığı yapan) Başkan yardımcılarının maaşı Meclis Üyeleri arasından atanan Başkan Yardımcılarının aldığı maaşa eşitlenecek şekilde sosyal denge tazminatı ödeneceği;
-Belediye Başkanı, görev değişikliği yaptığı veya uygun gördüğü çalışanına alınacak Başkanlık oluru ile 12’nci maddede yer alan cetvelde belirtilen en üst miktara kadar sosyal denge tazminatı ödemesi yapabileceği;
-Müdürlüğe vekâleten atanan tüm memurlara, maaşı en düşük kadrolu müdür maaşına eşitlenecek şekilde sosyal denge tazminatı ödeneceği;
-Zabıta memurlarının yıllık izinde ve görevlendirmelerde kesilen maktu ücretleri aynı oranda ve takip eden ayda sosyal denge yardımına eklenerek ödeneceği
hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verildiği üzere, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı üçüncü kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının verilmesi yönnde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler toplamının tavan tutarı geçemeyeceği kesin bir şekilde belirtilmiştir.
Sosyal denge sözleşmesi ile çalışanlara eğitim ve kişisel gelişim yardımı, bayram yardımı, ihalelere katılan personel için yapılan ödemeler, memura çeşitli şahsi durumlarda yapılan yardımlar, Zabıta Müdürlüğünde görevli memurlara yapılan ödemeler, memurlar arasından atanan başkan yardımcıları maaşının meclis üyeleri arasından atanan başkan yardımcılarının almış olduğu ödeneğe eşitlenmesi için yapılan ödemeler, belediye başkanının görev değişikliği yaptığı veya uygun gördüğü çalışanına yapılan ödeme, müdürlüğe vekâleten atanan tüm memurlara yapılan ödeme ve zabıta memurlarının yıllık izinde ve görevlendirmelerde kesilen maktu ücretlerine denk gelen ödeme gibi çeşitli adlar altında yapılan tüm bu ödemeler niteliği itibariyle sosyal denge ödemesi olup bu çeşit ödemelerin ilgili ayda yapılan ödeme toplamının o ayki En yüksek Devlet memuru aylığının %120’sini geçmemesi gerekir.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; bazı personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği anlaşılmış olup, İdare tarafından 2023 yılında Belediye ile sendika arasında imzalanan sözleşmede yer alan çeşitli ödemelerin verilmesi ile yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nda yer alan tavan tutarın (2023 yılının ilk yarısı tavan tutarı 4.944,00 TL ve 2023 yılının ikinci yarısı tavan tutarı 5.811,672 TL) aşılmasına neden olunmuştur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde, Kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve “İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” hususu kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında sayılmıştır.
Bu durumda, Belediye tarafından belediye personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı tutarının ödenmesi sonucu “İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” hali meydana gelmiş dolayısıyla kamu zararı oluşmuştur.
Oluşan kamu zararından kimin sorumlu olduğu noktasında ise; 5018 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde harcama yetkililerin sorumluluğu hakkında, 33’üncü maddesinde gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu hakkında düzenlemeler bulunmaktadır.
Harcama yetkilileri; harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olup gerçekleştirme görevlileri ise, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan sorumludur.
Ayrıca 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre sosyal denge tazminatının ödenebilmesi için yapılması gerekli sözleşmeyi belediyelerde Belediye Başkanı imzalamaktadır. Bu nedenlerle söz konusu mevzuat hükümlerine göre oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ile harcama sürecinde yer alan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi birlikte sorumlu tutulmuştur.
Bununla birlikte rapor maddesinde 5018 sayılı Kanun’un “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesi uyarınca mali hizmetler birimince düzenlenen ödeme emri belgesinde harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin imzalalarının bulunmaması sebebiyle, bu imzaları kontrol yükümlülüğü gereği muhasebe yetkilisi de sorumlu tutulmuştur.
Ancak savunmalar ekinde gönderilen ilişikli belgelerde imzaların tam olduğu anlaşıldığından muhasebe yetkilisinin söz konusus sosyal denge ödemelerinden sorumluluğu bulunmamaktadır.
Bu itibarla, ... Belediyesinde personele mevzuatta yer alan aylık tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı tutarının ödenmesi sonucu oluşan ayrıntısı ve ekte yer alan CD’de gösterilen toplam ... TL kamu zararının;
Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi ... ve Gerçekleştirme Görevlisi ...’a,
,
müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,
Ayrıca ...TL kamu zararından Muhasebe Yetkilisi ... (Mali Hizmetler Müdürü)’in sorumluluğunun bulunmadığına,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
(Daire Başkanı ...ün sorumluluk yönünden farklı görüşü: 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun; “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;
“…
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerini içermektedir.
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü uyarınca belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya münhasıran Belediye Başkanı yetkili kılınmıştır.
Usulünce imzalanarak yürürlüğe girmiş ve hukuken geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde belirlenen tutarları ödemiş olmaları dikkate alındığında Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu tutulmaları hukuken mümkün değildir. Kanunun verdiği yetki gereğince Genel Müdür tarafından imzalanmış olan sözleşmenin, mevzuata uygun olup olmadığını denetleyerek ona göre işlem tesis etmesini öngören ve bu konuda Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerine görev, yetki ve sorumluluk veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında gerekli illiyet bağı kurulmaksızın verilecek hüküm, kamu görevlilerine kusursuz sorumluluk yükleme anlamına gelecektir.
Bu doğrultuda; mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesine ilişkin olarak, sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ...’in kamu zararından münhasıran sorumluluğunun bulunduğu yönünde karar verilmesi gerekir.)
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Toplu iş sözleşmesi ve sözleşme hakkı” başlıklı 53’üncü maddesinde; işçiler ve işverenlerin karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahip oldukları, toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağının kanunla düzenleneceği, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin de toplu sözleşme yapma hakkına sahip olduğu belirtilmiştir.
Anayasa’nın bahse konu 53’üncü maddesi doğrultusunda düzenlenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesi ile belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatının ödenebilmesi imkânı getirilmiştir. Aynı maddede sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarının, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirleneceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasa’nın 128’inci maddesinde, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükmüne amirdir. Buna göre toplu sözleşme ile yapılan düzenlemeler kanun hükmünde olup, kurumları bağlamaktadır.
4688 Sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
11.04.2012 tarih ve 28261 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak 6289 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesiyle yürürlüğe giren 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinde ise;
“15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, 15/3/2012 tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idarelerde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri hakkında idari veya mali takibat ve yargılama yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır.”
hükümleri bulunmaktadır.
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutarı, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.” denilmekte olup,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinin ikinci fıkrasında, “Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutarı hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz.” amir hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinden hareket ile Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşmenin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı Dördüncü Bölümünün 1’inci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine,4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir.” hükmüne göre 2023 yılının ilk yarısı için ödenecek sosyal denge ödemeleri aylık tutarı 4.944,00 TL’yi (1.500+8.000: 9,50x0,433684: 4.120,00x%120) ve 2023 yılının ikinci yarısı için ödenecek sosyal denge ödemeleri aylık tutarı 5.811,672 TL’yi (1.500+8.000: 9,50x0,509796: 4.843,06x%120) geçemeyecektir.
Öte yandan Belediye ile Sendika arasında 31.12.2021 tarihinde imzalanan ve 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri arasında uygulanacak sözleşmenin “Sosyal Denge Tazminatı” başlıklı 12’nci maddesinde; Sözleşme kapsamında yer alan kamu görevlilerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre verilen ücrete ilaveten işverence, her ay sosyal denge tazminatı ödeneceği belirtilmiş olup 2023 yılı içerisinde ödenecek tutarlar yasal kesintiler sonrası net olarak aşağıdaki şekilde belirlenmiştir;
Madde 2023 NET
1. Harcama yetkilisi olanlara, iç denetçilere, fiilen danışmanlık yapanlar, müfettiş ve muhakkik olarak atananlara. 3.650,00
2. Ödeme belgesi düzenleyenler, sendika temsilcileri, Nikâh Memurlarına 3.350,00
3. Müdür, Zabıta Amiri, Zabıta Komiser, Komiser Muavini. Şefler (fiili çalışan ve kadrolu olanlara) ve Üniversite Mezunlarına 3.250,00
4. Vasıf belirtilmeyen diğer memurlara 3.150,00
5. Çalışanlara eğitim ve kişisel gelişim yardımı çerçevesinde Eylül ayının ilk haftasında 1.500,00
6. Ramazan Bayramı’nda her memura nakdi yardımda bulunur. 4.500,00
7. Kurban Bayramı’nda her memura nakdi yardımda bulunur. 5.000,00
8. İhalelere giren personele ve ihale yetkilisine ihale başı ödeme yapılır. 250,00
9. Memurun veya eşinin doğum yapması, kendi veya çocuğunun evlenmesi, memurun ve birinci derece yakınlarının (eş, çocuk ve öz anne babalarının) ölüm, sakatlanma, sel, yangın ve deprem gibi durumlara maruz kalması halinde 3.000,00
10. Zabıta Müdürlüğünde görevle memur çalışanları bir sefere mahsus olmak üzere. 3.000,00
Yukarıdaki maddelere ilaveten;
-Memurlar arasından atanan (Fiilen Başkan Yardımcılığı yapan) Başkan yardımcılarının maaşı Meclis Üyeleri arasından atanan Başkan Yardımcılarının aldığı maaşa eşitlenecek şekilde sosyal denge tazminatı ödeneceği;
-Belediye Başkanı, görev değişikliği yaptığı veya uygun gördüğü çalışanına alınacak Başkanlık oluru ile 12’nci maddede yer alan cetvelde belirtilen en üst miktara kadar sosyal denge tazminatı ödemesi yapabileceği;
-Müdürlüğe vekâleten atanan tüm memurlara, maaşı en düşük kadrolu müdür maaşına eşitlenecek şekilde sosyal denge tazminatı ödeneceği;
-Zabıta memurlarının yıllık izinde ve görevlendirmelerde kesilen maktu ücretleri aynı oranda ve takip eden ayda sosyal denge yardımına eklenerek ödeneceği
hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer verildiği üzere, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6. Dönem Toplu Sözleşme’nin “Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklar” başlıklı üçüncü kısmının “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinde, sosyal denge tazminatının verilmesi yönnde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutarı aşmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler toplamının tavan tutarı geçemeyeceği kesin bir şekilde belirtilmiştir.
Sosyal denge sözleşmesi ile çalışanlara eğitim ve kişisel gelişim yardımı, bayram yardımı, ihalelere katılan personel için yapılan ödemeler, memura çeşitli şahsi durumlarda yapılan yardımlar, Zabıta Müdürlüğünde görevli memurlara yapılan ödemeler, memurlar arasından atanan başkan yardımcıları maaşının meclis üyeleri arasından atanan başkan yardımcılarının almış olduğu ödeneğe eşitlenmesi için yapılan ödemeler, belediye başkanının görev değişikliği yaptığı veya uygun gördüğü çalışanına yapılan ödeme, müdürlüğe vekâleten atanan tüm memurlara yapılan ödeme ve zabıta memurlarının yıllık izinde ve görevlendirmelerde kesilen maktu ücretlerine denk gelen ödeme gibi çeşitli adlar altında yapılan tüm bu ödemeler niteliği itibariyle sosyal denge ödemesi olup bu çeşit ödemelerin ilgili ayda yapılan ödeme toplamının o ayki En yüksek Devlet memuru aylığının %120’sini geçmemesi gerekir.
İdarenin sosyal denge tazminatı ödemelerinin incelenmesi neticesinde; bazı personelin tazminat tavan tutarının mevzuatına göre tespit edilmediği anlaşılmış olup, İdare tarafından 2023 yılında Belediye ile sendika arasında imzalanan sözleşmede yer alan çeşitli ödemelerin verilmesi ile yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olarak Kamu Görevlileri Hakem Kurulu Kararı’nda yer alan tavan tutarın (2023 yılının ilk yarısı tavan tutarı 4.944,00 TL ve 2023 yılının ikinci yarısı tavan tutarı 5.811,672 TL) aşılmasına neden olunmuştur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun “Kamu Zararı” başlıklı 71’inci maddesinde, Kamu zararı; “Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır.” şeklinde tanımlanmış ve “İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” hususu kamu zararının belirlenmesinde esas alınacak kriterler arasında sayılmıştır.
Bu durumda, Belediye tarafından belediye personeline ilgili kanuni düzenlemelerde öngörülen parasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı tutarının ödenmesi sonucu “İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması” hali meydana gelmiş dolayısıyla kamu zararı oluşmuştur.
Oluşan kamu zararından kimin sorumlu olduğu noktasında ise; 5018 sayılı Kanunun 32’nci maddesinde harcama yetkililerin sorumluluğu hakkında, 33’üncü maddesinde gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu hakkında düzenlemeler bulunmaktadır.
Harcama yetkilileri; harcama talimatlarının ve buna konu olan harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygunluğundan sorumlu olup gerçekleştirme görevlileri ise, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan sorumludur.
Ayrıca 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine göre sosyal denge tazminatının ödenebilmesi için yapılması gerekli sözleşmeyi belediyelerde Belediye Başkanı imzalamaktadır. Bu nedenlerle söz konusu mevzuat hükümlerine göre oluşan kamu zararından sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ile harcama sürecinde yer alan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi birlikte sorumlu tutulmuştur.
Bununla birlikte rapor maddesinde 5018 sayılı Kanun’un “Muhasebe hizmeti ve muhasebe yetkilisinin yetki ve sorumlulukları” başlıklı 61’inci maddesi uyarınca mali hizmetler birimince düzenlenen ödeme emri belgesinde harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin imzalalarının bulunmaması sebebiyle, bu imzaları kontrol yükümlülüğü gereği muhasebe yetkilisi de sorumlu tutulmuştur.
Ancak savunmalar ekinde gönderilen ilişikli belgelerde imzaların tam olduğu anlaşıldığından muhasebe yetkilisinin söz konusus sosyal denge ödemelerinden sorumluluğu bulunmamaktadır.
Bu itibarla, ... Belediyesinde personele mevzuatta yer alan aylık tavan tutarın üzerinde sosyal denge tazminatı tutarının ödenmesi sonucu oluşan ayrıntısı ve ekte yer alan CD’de gösterilen toplam ... TL kamu zararının;
Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı), Harcama Yetkilisi ... ve Gerçekleştirme Görevlisi ...’a,
,
müştereken ve mütelsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faizleri ile ödettirilmesine,
Ayrıca ...TL kamu zararından Muhasebe Yetkilisi ... (Mali Hizmetler Müdürü)’in sorumluluğunun bulunmadığına,
6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy çokluğuyla karar verildi.
Azınlık Görüşü:
(Daire Başkanı ...ün sorumluluk yönünden farklı görüşü: 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun; “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesi;
“…
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”
Aynı Kanun’un “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesi;
“…
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.
…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar.” hükümlerini içermektedir.
4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15’inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir.” hükmü uyarınca belediyelerde sosyal denge sözleşmesini imzalamaya münhasıran Belediye Başkanı yetkili kılınmıştır.
Usulünce imzalanarak yürürlüğe girmiş ve hukuken geçerli olan sosyal denge sözleşmesinde belirlenen tutarları ödemiş olmaları dikkate alındığında Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerinin sorumlu tutulmaları hukuken mümkün değildir. Kanunun verdiği yetki gereğince Genel Müdür tarafından imzalanmış olan sözleşmenin, mevzuata uygun olup olmadığını denetleyerek ona göre işlem tesis etmesini öngören ve bu konuda Harcama Yetkilileri ile Gerçekleştirme Görevlilerine görev, yetki ve sorumluluk veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında gerekli illiyet bağı kurulmaksızın verilecek hüküm, kamu görevlilerine kusursuz sorumluluk yükleme anlamına gelecektir.
Bu doğrultuda; mevzuat ile belirlenen tavan tutarı aşan tutarlarda sosyal denge ödenmesine ilişkin olarak, sözleşmeyi imzalayan Belediye Başkanı ...’in kamu zararından münhasıran sorumluluğunun bulunduğu yönünde karar verilmesi gerekir.)