SayıştaySayıştay Temyiz Kararı52027
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareDüzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
Daire8
Dosya No50203
Yılı2018
Konut Tahsis Yardımı
141 sayıl İlamın 3. Maddesi ile, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan kişilerin tamamının savunmalarının alınmaması ve bu kişilerin sorumluluğa dahil edilmemiş olması gerekçeleriyle, tüm sorumluların savunmalarının alınarak sorumluluklarının değerlendirilmesi amacıyla hüküm dışı kararı verilmesi üzerine;
195 sayılı Ek İlam ile, ...Kurumuna, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
52027 sayılı dosyayla Kurumu adına duruşma talebinde bulunan ... Başkanı ...’nin yerine Kurum Avukat ..., aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan ... ve … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra, aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan …, …, …, … ve …’e 18.05.2022 tarihinde, …, …, … ve ...’e 20.05.2022 tarihinde duruşma günü bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadıklarından, Hukuk Muhakemeleri Kanununun 369 uncu maddesi hükmü uyarınca dosya üzerinde ve gıyabında,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
195 sayılı Ek İlam ile, ...Kurumuna, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
Usul yönünden inceleme
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; savunması eksik olan harcama yetkilisi ...’nin savunmasının alınmasını teminen hüküm dışı kararı verilen ilama konu olay hakkında, adı geçen sorumlunun “... Kurumumuzun 2018 yılı sorgusuna ilişkin savunmalara aynen iştirak ettiğimi beyan ederim. ” şeklinde beyanda bulunduğunu, bu bağlamda gerek Kurumun ... tarihli ve ... sayılı savunma yazısında açıkça hesap yargılamasının duruşmalı olarak gerçekleştirilmesinin talep edilmiş olması, gerekse harcama yetkilisi ... tarafından verilen savunmada duruşma talebini de kapsayacak şekilde Kurum savunmalarına iştirak etmesi dikkate alınarak hüküm dışı bırakılan konuya ilişkin yargılamanın da duruşmalı şekilde yapılması gerekmekte iken, Kuruma hiçbir tebligat yapılmadan, duruşmasız bir şekilde karar verildiğini, dolayısıyla savunma haklarının kısıtlandığını ileri sürmüşlerdir.
2018 yılı raporuna ilişkin ilk yargılama, duruşma talebinde bulunan sorumluların da katıldığı 08.10.2020 tarihinde yapılmış olup, yargılamada temyize de konu olan 3'üncü madde ile ilgili olarak, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan kişilerin tamamının savunmaları alınmadığından ve sorumluluğa dahil edilmediklerinden, konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine denetçi tarafından Harcama Yetkilisi ...'nin eksik olan savunması alınmış ve ilgili tarafından duruşma talebinde bulunulmaksızın sadece ''Kurumumuzun 2018 yılı sorgusuna ilişkin savunmalara aynen iştirak ettiğimi beyan ederim'' şeklinde bir cevap verilmiştir. Görüleceği üzere ... yargılamaya ilişkin duruşma talebinde bulunmamıştır. Ayrıca, ilgilinin savunması yeni bir bulgu ortaya koymamış olup, diğer sorumluların yapmış oldukları savunmayı etkileyecek bir husus içermemektedir. Bunun yanında ilk yargılama da zaten duruşmalı olarak yapılmış ve sorumlular savunmalarını yapmışlardır.
Bu itibarla, ek rapor üzerine yapılan yargılamanın duruşmasız olarak karara bağlanması, adil yargılanma ve hukuki dinlenilme haklarının ihlali olarak değerlendirilemeyeceğinden usul yönünden yapılan itirazların REDDİNE,
Esas yönünden inceleme
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile, ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
01.11.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” Denilmekte,
“Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” Hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurula, sadece kadro karşılığı sözleşmeli kurum personelinin mali ve sosyal haklarını, kurul kararı ile düzenleme yetkisi tanınmıştır. Kurulun, aylık ücretler ile diğer mali ve sosyal haklarını düzenleme yetkisi bu kadrolarda çalışan personel ile sınırlıdır. Bu nedenlerle Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasındaki;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.”
Hükümleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Diğer taraftan, Anayasanın 2. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde; insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir,” hükmüne yer verilmektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de “hukuki güvenlik”tir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. İlama konu olay bu bağlamda incelendiğinde;
141 sayılı Asıl İlamın 4. Maddesi ile, 15.01.2012 tarihinden sonra Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Müdür kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kadro karşılığı sözleşmeli personele “konut tahsis katkısı” ödenmesi ile 15.01.2012 tarihinden önce Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı, Müşavir ve Müdür kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kadro karşılığı sözleşmeli personele "konut tahsis katkısı” ödenmesine ilişkin İlamın 5. Maddesinde; “...Söz konusu 375 sayılı KHK’nın Ek 1 inci maddesi, tek tek belirtilmek suretiyle ücret kalemlerini ortaya koymamakta, ücret tavanı belirleme yoluna gitmektedir.
Ayrıca maddede, Kurul başkan ve üyeleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde tasnif edildiği; dolayısıyla ödemeler kavramından ayni ve nakdi olmak üzere iki ayrı unsurun, Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için yapılması öngörülen ödemeler ibaresinden de ayni ve nakdi ödemelerin anlaşılması gerektiği açıktır.
Dolayısıyla, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan bir sosyal hakkın, uyuşmazlık konusu edilen Kurum kadrolarına “nakdi olarak'' konut tahsis katkısı adı altında veriliyor olmasının 375 sayılı KHK’nın Ek 11'inci maddesine aykırılık teşkil etmediği ...” şeklinde karar verilmiş, temyize konu olay hakkında ise İlamın 3. Maddesi ile usuli eksiklikler sebebiyle hüküm dışı kararı verilmiştir. Daha sonra hüküm dışı kararı kaldırılarak 195 sayılı EK ilam ile tazmin hükmü verilmiştir.
Bunun yanında, ... 2011 yılı hesabına ilişkin olarak, 69 sayılı İlamın 2. maddesi ile; ... Başkan ve Üyelerine mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle verilen tazmin hükmü için; 31.03.2015 tarih ve 40203 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile “konunun Maliye Bakanlığına yazılarak, 5411 sayılı Kanunun 102.maddesinin birinci fıkrasında geçen “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen …… mali ve sosyal haklar” içerisinde “konut yardımı”nın bulunup bulunmadığı veya “konut tahsisi” yapılmış ise bedelinin ne olduğu konusunda bilgi alınması ve belirtilen bütün bu hususların açıklığa kavuşturulması ve bu hususlar göz önüne alınarak konu hakkında yeniden değerlendirme yapıldıktan sonra hüküm verilmesinin temini için, 69 sayılı İlamın 2. maddesi ile … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün Bozulmasına ve dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine karar verilmesi üzerine, Dairesince 262 sayılı EK İlamın 2. Maddesi ile ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir.
Görüldüğü üzere, temyize konu olay hakkında, asıl ilamın diğer maddelerinde, aynı konuda, ilişilecek husus bulunmadığına, Kurumun 2011 yılına ilişkin aynı konudaki Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine de, Dairesince ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir. Sayıştay’ın aynı konuyla ilgili olarak önceki içtihadından dönebilmesi için, ortada bu değişikliği haklı kılacak, mevzuat değişikliği ya da önceden öngörülmeyen ve verilen karara tesir edebilecek önemli bir farklılığın bulunması gerekmektedir.
Bu bağlamda yukarıda yer verilen Sayıştay Temyiz Kurulu kararı da göz önünde bulundurulduğunda, Asıl İlam ile işbu temyiz talebine konu Ek İlamda aynı yıla ilişkin inceleme yapıldığı ve karar tarihleri arasındaki dönemde de inceleme konusuna ilişkin herhangi bir mevzuat değişikliği yapılmadığı da dikkate alındığında hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 195 sayılı Ek İlam ile verilen tazmin hükmünün BOZULMASINA ve yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye ...’in farklı gerekçesi ile Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı ..., …. Daire Başkanı ... ve Üyeler ..., ... ile ...’ın karşı oy gerekçesine karşı) oyçokluğu ile,
Karar verildiği 08.06.2022 tarih ve 52027 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı gerekçe
Üye ...’in farklı gerekçesi
5411 sayılı Kanun’un “Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.”
Hükmüne yer verilmiştir.
02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nın 166’ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresi “en yüksek Devlet memuru” ve “Başbakanlık Müsteşarına” ibaresi “En yüksek Devlet memuruna” şeklinde değiştirilmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesi ile eklenen Ek 11 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin Anayasa mahkemesince iptal edilmesi üzerine, 6704 sayılı Kanun’un 30. Maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 11’inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.
“Ek Madde 11- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;
b) (Değişik: 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.” Denilmektedir.
Anılan hüküm uyarınca, Kuruma 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul Başkanı, Kurul Üyesi için yapılacak her türlü ödemelerin tavan miktarı açısından emsal alınacak Devlet memuru kadroları sırasıyla; Bakanlık Müsteşarı, Bakanlık Müsteşar Yardımcısı kadrolarıdır.
Kurumda, ... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır. ... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
Yukarıda yer verilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesi, tek tek belirtilmek suretiyle ücret kalemlerini ortaya koymamakta, ücret tavanını belirleme yoluna gitmektedir. Söz konusu ücret tavanına; Kurul Başkanı ve Kurul Üyesi için sırasıyla Bakanlık Müsteşarı ve Bakanlık Müsteşar Yardımcısına ödenen “her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı” dahil edilmiştir.
Mezkur hükümde görüldüğü üzere, Kurul başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde tasnif edildiği; dolayısıyla ödemeler kavramından ayni ve nakdi olmak üzere iki ayrı unsurun, Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için yapılması öngörülen ödemeler ibaresinden de ayni ve nakdi ödemelerin anlaşılması gerektiği açıktır.
657 sayılı Kanun’un “Sosyal Haklar ve Yardımlar” başlıklı bölümünde sosyal yardımlar içerisinde konut yardımı da öngörülmüş ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’na dayanılarak çıkarılan Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Özel Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek 1 sayılı cetvelde Bakanlık Müsteşarı için, “Görev Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-2 sayılı Cetvelinde ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısı için, yani 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesi kapsamında belirlenen emsali Devlet memuru kadrolarına, görevde bulundukları süre boyunca lojman tahsis edilmesi düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, Maliye Bakanlığının ... sayı ve ... tarihli yazısında da; Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabileceği, bu kapsamda, 2012 yılında kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna ... TL’yi geçmemek üzere, Müsteşar Yardımcısına ... TL’yi geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlıkça izin verildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan bir sosyal hakkın, uyuşmazlık konusu edilen Kurum kadrolarına “nakdi olarak” konut tahsis katkısı adı altında veriliyor olmasının 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesine aykırılık teşkil etmediği anlaşılmıştır. Bu itibarla, 195 sayılı EK İlam ile verilen tazmin hükmünün bozularak yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesinin teminen Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı ..., Üyeler ... ile ...’ın karşı oy gerekçesi
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile, ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
01.11.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” Denilmekte,
“Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” Hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurula, sadece kadro karşılığı sözleşmeli kurum personelinin mali ve sosyal haklarını, kurul kararı ile düzenleme yetkisi tanınmıştır. Kurulun, aylık ücretler ile diğer mali ve sosyal haklarını düzenleme yetkisi bu kadrolarda çalışan personel ile sınırlıdır. Bu nedenlerle Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasındaki;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.”
Hükümleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Ayrıca sosyal yardımların nelerden ibaret olduğu 657 sayılı Kanunda sayılmış, konut tahsis yardımı olarak herhangi bir parasal ifadeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu, ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsis yapılabilir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısına sağlanan kamu lojmanının, rakamlaştırılıp bir maaş unsuru olarak doğrudan personele konut tahsis yardımı olarak ödenmesine yönelik bir uygulamadan bahsedilmediği gibi, bu hakkın hiçbir surette nakdi yardıma dönüştürülmesi de mümkün değildir.
Öte yandan ...’nın 2011 yılı hesabıyla ilgili olarak, Temyiz Kurulu’nun 31.03.2015 tarih ve 40203 sayılı ilamında karar verildiği üzere Maliye Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10’uncu Maddesinin (i) bendinde yer alan, “Yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkabilecek her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri gidermek” hükmüne istinaden Maliye Bakanlığından istenilen görüşe, Maliye Bakanlığınca cevaben verilen ... sayılı ve ... tarihli yazısında;
“…
Söz konusu mevzuat hükümlerinde de açıkça ifade edildiği üzere, ... Başkanına, Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar tutarında, Üyelerine, Kurul Başkanına yapılan ödemenin % 95’i oranında ve diğer personele 631 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesi ile bu madde uyarınca yürürlüğe konulan 2002/3729 sayılı BKK hükümleri uyarınca belirlenen ortalama ücret toplamı üst sınırını aşmamak üzere Kurul tarafından belirlenen tutarda ödeme yapılabilmektedir. 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar” ifadesinin ise, yukarıda belirtilen ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde oluşturulan ve ekte yer alan 1 nolu Tabloda belirtilen maaş unsurlarını kapsaması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca Başbakanlık Müsteşarı, medeni ve şahsi durumuna bağlı olarak 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 8’nci maddesine göre Devlet memurlarına ödenen aile, doğum ve ölüm yardımları ödenekleri ile 375 sayılı KHK’nın 2’nci maddesi uyarınca ödenen yabancı dil tazminatından Devlet memurlarıyla aynı esas ve usuller çerçevesinde faydalanabilmektedir.
Diğer taraftan, Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilmektedir. Bu kapsamda, 2012 yılında kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna ... TL’yi geçmemek üzere, Müsteşar Yardımcısına ... TL’yi geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlığımızca izin verilmiş bulunmaktadır…” denilmiştir ve ilk paragrafta bahsedilen yazı eki tabloda aynen;
“En Yüksek Devlet Memuru Aylığını Oluşturan Maaş Unsurların Hesaplanışı ve 2011 Yılı İtibariyle Brüt Tutarları”
En Yüksek Devlet Memuru Aylığını Oluşturan Maaş Unsurları Hesaplanışı 2011 YILI BRÜT TUTARI (TL)
Birinci Altı Ay İkinci Altı Ay
1- Sözleşme Ücreti Bakanlar Kurulunca belirlenmektedir. ...
2- İkramiye Sözleşme ücreti tutarı kadar ...
3- Özel Hizmet Tazminatı 9.500 x Aylık Katsayı x %345 …
4- Makam Tazminatı 7.500 (15.000/2) x Aylık Katsayı …
5- Fazla Çalışma Ücreti 9.500 x Aylık Katsayı x %35 …
gösterilmiştir. Bakanlıkça yapılan yazılı açıklamada;
-her türlü ödemeler için 631 sayılı KHK ve 2002/3729 sayılı BKK’nın ilgili hükümleri uyarınca belirlenen “ortalama ücret toplamı üst sınırı”nın aşılmaması ve tabloda gösterilen ödeme unsurlarına riayet edilmesi gerektiği,
-konut kiralanması yoluna gidilecek ise; “bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması” kaydıyla ve Müsteşar ve Müsteşar Yardımcısı için gösterilen tutarları aşmamak şartıyla kiralama yapılabileceği izah edilmiştir.
Maliye Bakanlığı yazısında da mevzuatınca Başbakanlık Müsteşarı için belirlenmiş ödeme kalemlerinin dışında bir ödemede bulunulması ve Kurum personeli ödemeleri için emsal teşkil eden en yüksek devlet memuruna sağlanan lojmanın bedelinin, parasal bir tutar olarak personele ödenmesi gibi uygulamalara cevaz verilmediği görülmektedir.
Bu itibarla Kurul başkan ve üyelerine, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’nci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucunda kamu zararına neden olunmuş olup, 195 sayılı Ek İlam ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.
…. Daire Başkanı ... karşı oy gerekçesi
Esasa ilişkin olarak Temyiz Kurulu ve 6. Daire Başkanı ..., Üyeler ... ile ...’ın karşı oy gerekçesine katılmakla birlikte, usul yönünden;
Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak Dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular olağan kanun yolu olarak temyiz ve karar düzeltme, olağanüstü kanun yolu olarak ise yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 sayılı Kanun’un, “Temyiz” başlıklı 55 inci maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek ilgili Daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile Daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay Dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da Dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.
Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanun’da normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.
İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumlular haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol Dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.
Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında bozma kararı verildiği kabul edilemeyeceğinden sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.
Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (bahse konu olayda 9 oya) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılamaz. Açıklanan nedenlerle müzakerelere devam edilerek İlam hükmüne ilişkin kaldırma kararı dışındaki seçenekler üzerinde görüşme yapılmalı, tasdik veya bozma kararları oylanmalıdır.
Üye ...’ün karşı oy gerekçesi
375 sayılı KHK’nın Ek 11/b) madde hükmünden anlaşılacağı üzere, ...Kurulu Başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerin bir aylık toplam tutarı Kurul Başkanı için bakanlık müsteşarına, kurul üyesi için ise bakanlık müsteşar yardımcısına endekslenmiş fakat ödenecek tutarlar her bir ücret unsuru için tek tek belirtilmediği gibi ödenecek ücretin üst tavanı da belirlenmemiştir. Bu durumda, müsteşar veya müsteşar yardımcısına ödenen aylık ücretin içinde konut ödemesinin ne kadar olacağı belli değildir. İlgililerin; lojmanda, lojman dışında kirada veya kendi konutlarında oturma durumlarına göre farklı maliyetler söz konusu olacaktır. Dolayısıyla, bir aylık ödenebilecek toplam bedeli belirlemek mümkün olmadığı gibi, ödeme unsurları arasında yer alan kira için de ne kadar miktar ödenebileceğine ilişkin net bir tutardan bahsetmek mümkün değildir. Bu şartlar altında, Kurul Başkan ve üyelerine ödenebilecek kiranın miktarı konusunda mevcut yasal düzenlemeler kapsamında belirli bir miktarın mutlak değer olarak esas alınması mümkün değildir. Savunmalarda ve İlamda bahsedilen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yazısında, Kurul Başkan ve Üyelerine yapılacak kira yardımının miktarına ilişkin bir değerlendirme de yapılmamıştır.
Dolayısıyla mevcut veriler kapsamında, kamu zararı kararı verilebilecek bir miktar tespiti mümkün değildir. Bu şartlar altında; Maliye Bakanlığının, 375 sayılı KHK’nın Ek 11/b maddesinde ifade edilen bütün ödeme unsurları açısından, ...Kurulu kararları ile belirlenmiş ve de yıllar itibariyle güncellenmiş olan konut tahsis katkısı tutarlarının makul olup olmadığı ve ödenebilecek kira yardımın üst limitine ilişkin vereceği bir görüş, her ne kadar kesin dayanak teşkil etmese de bir karine olarak değerlendirilebilecektir. Bu nedenle Maliye Bakanlığından bu yönde bir görüş alındıktan sonra yeniden karar vermek üzere İlamın bozularak Dairesine gönderilmesi uygun olur.
141 sayıl İlamın 3. Maddesi ile, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan kişilerin tamamının savunmalarının alınmaması ve bu kişilerin sorumluluğa dahil edilmemiş olması gerekçeleriyle, tüm sorumluların savunmalarının alınarak sorumluluklarının değerlendirilmesi amacıyla hüküm dışı kararı verilmesi üzerine;
195 sayılı Ek İlam ile, ...Kurumuna, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
52027 sayılı dosyayla Kurumu adına duruşma talebinde bulunan ... Başkanı ...’nin yerine Kurum Avukat ..., aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan ... ve … ile Sayıştay Savcısının sözlü açıklamalarının dinlenmesinden ve dosyada mevcut belgelerin okunup incelenmesinden sonra, aynı ilam maddesinde sorumluluğu bulunan …, …, …, … ve …’e 18.05.2022 tarihinde, …, …, … ve ...’e 20.05.2022 tarihinde duruşma günü bildirilmiş olmasına karşın duruşmaya katılmadıklarından, Hukuk Muhakemeleri Kanununun 369 uncu maddesi hükmü uyarınca dosya üzerinde ve gıyabında,
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
195 sayılı Ek İlam ile, ...Kurumuna, 15.01.2012 tarihinden sonra kurul başkanı ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atananlara kurul kararı ile nakdi olarak konut tahsis katkısı ödenmesi neticesinde ... TL’ye tazmin hükmü verilmiştir.
Usul yönünden inceleme
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; savunması eksik olan harcama yetkilisi ...’nin savunmasının alınmasını teminen hüküm dışı kararı verilen ilama konu olay hakkında, adı geçen sorumlunun “... Kurumumuzun 2018 yılı sorgusuna ilişkin savunmalara aynen iştirak ettiğimi beyan ederim. ” şeklinde beyanda bulunduğunu, bu bağlamda gerek Kurumun ... tarihli ve ... sayılı savunma yazısında açıkça hesap yargılamasının duruşmalı olarak gerçekleştirilmesinin talep edilmiş olması, gerekse harcama yetkilisi ... tarafından verilen savunmada duruşma talebini de kapsayacak şekilde Kurum savunmalarına iştirak etmesi dikkate alınarak hüküm dışı bırakılan konuya ilişkin yargılamanın da duruşmalı şekilde yapılması gerekmekte iken, Kuruma hiçbir tebligat yapılmadan, duruşmasız bir şekilde karar verildiğini, dolayısıyla savunma haklarının kısıtlandığını ileri sürmüşlerdir.
2018 yılı raporuna ilişkin ilk yargılama, duruşma talebinde bulunan sorumluların da katıldığı 08.10.2020 tarihinde yapılmış olup, yargılamada temyize de konu olan 3'üncü madde ile ilgili olarak, ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan kişilerin tamamının savunmaları alınmadığından ve sorumluluğa dahil edilmediklerinden, konunun hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine denetçi tarafından Harcama Yetkilisi ...'nin eksik olan savunması alınmış ve ilgili tarafından duruşma talebinde bulunulmaksızın sadece ''Kurumumuzun 2018 yılı sorgusuna ilişkin savunmalara aynen iştirak ettiğimi beyan ederim'' şeklinde bir cevap verilmiştir. Görüleceği üzere ... yargılamaya ilişkin duruşma talebinde bulunmamıştır. Ayrıca, ilgilinin savunması yeni bir bulgu ortaya koymamış olup, diğer sorumluların yapmış oldukları savunmayı etkileyecek bir husus içermemektedir. Bunun yanında ilk yargılama da zaten duruşmalı olarak yapılmış ve sorumlular savunmalarını yapmışlardır.
Bu itibarla, ek rapor üzerine yapılan yargılamanın duruşmasız olarak karara bağlanması, adil yargılanma ve hukuki dinlenilme haklarının ihlali olarak değerlendirilemeyeceğinden usul yönünden yapılan itirazların REDDİNE,
Esas yönünden inceleme
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile, ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
01.11.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” Denilmekte,
“Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” Hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurula, sadece kadro karşılığı sözleşmeli kurum personelinin mali ve sosyal haklarını, kurul kararı ile düzenleme yetkisi tanınmıştır. Kurulun, aylık ücretler ile diğer mali ve sosyal haklarını düzenleme yetkisi bu kadrolarda çalışan personel ile sınırlıdır. Bu nedenlerle Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasındaki;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.”
Hükümleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Diğer taraftan, Anayasanın 2. maddesinde “Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde; insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devletidir,” hükmüne yer verilmektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de “hukuki güvenlik”tir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. İlama konu olay bu bağlamda incelendiğinde;
141 sayılı Asıl İlamın 4. Maddesi ile, 15.01.2012 tarihinden sonra Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı ve Müdür kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan kadro karşılığı sözleşmeli personele “konut tahsis katkısı” ödenmesi ile 15.01.2012 tarihinden önce Başkan Yardımcısı, Daire Başkanı, Müşavir ve Müdür kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kadro karşılığı sözleşmeli personele "konut tahsis katkısı” ödenmesine ilişkin İlamın 5. Maddesinde; “...Söz konusu 375 sayılı KHK’nın Ek 1 inci maddesi, tek tek belirtilmek suretiyle ücret kalemlerini ortaya koymamakta, ücret tavanı belirleme yoluna gitmektedir.
Ayrıca maddede, Kurul başkan ve üyeleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde tasnif edildiği; dolayısıyla ödemeler kavramından ayni ve nakdi olmak üzere iki ayrı unsurun, Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için yapılması öngörülen ödemeler ibaresinden de ayni ve nakdi ödemelerin anlaşılması gerektiği açıktır.
Dolayısıyla, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan bir sosyal hakkın, uyuşmazlık konusu edilen Kurum kadrolarına “nakdi olarak'' konut tahsis katkısı adı altında veriliyor olmasının 375 sayılı KHK’nın Ek 11'inci maddesine aykırılık teşkil etmediği ...” şeklinde karar verilmiş, temyize konu olay hakkında ise İlamın 3. Maddesi ile usuli eksiklikler sebebiyle hüküm dışı kararı verilmiştir. Daha sonra hüküm dışı kararı kaldırılarak 195 sayılı EK ilam ile tazmin hükmü verilmiştir.
Bunun yanında, ... 2011 yılı hesabına ilişkin olarak, 69 sayılı İlamın 2. maddesi ile; ... Başkan ve Üyelerine mevzuata aykırı olarak “Konut Tahsis Katkısı” adı altında kira yardımı yapılması nedeniyle verilen tazmin hükmü için; 31.03.2015 tarih ve 40203 sayılı Temyiz Kurulu Kararı ile “konunun Maliye Bakanlığına yazılarak, 5411 sayılı Kanunun 102.maddesinin birinci fıkrasında geçen “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen …… mali ve sosyal haklar” içerisinde “konut yardımı”nın bulunup bulunmadığı veya “konut tahsisi” yapılmış ise bedelinin ne olduğu konusunda bilgi alınması ve belirtilen bütün bu hususların açıklığa kavuşturulması ve bu hususlar göz önüne alınarak konu hakkında yeniden değerlendirme yapıldıktan sonra hüküm verilmesinin temini için, 69 sayılı İlamın 2. maddesi ile … TL’ye ilişkin olarak verilen tazmin hükmünün Bozulmasına ve dosyanın ilgili Daireye gönderilmesine karar verilmesi üzerine, Dairesince 262 sayılı EK İlamın 2. Maddesi ile ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir.
Görüldüğü üzere, temyize konu olay hakkında, asıl ilamın diğer maddelerinde, aynı konuda, ilişilecek husus bulunmadığına, Kurumun 2011 yılına ilişkin aynı konudaki Temyiz Kurulunun bozma kararı üzerine de, Dairesince ilişilecek husus bulunmadığına karar verilmiştir. Sayıştay’ın aynı konuyla ilgili olarak önceki içtihadından dönebilmesi için, ortada bu değişikliği haklı kılacak, mevzuat değişikliği ya da önceden öngörülmeyen ve verilen karara tesir edebilecek önemli bir farklılığın bulunması gerekmektedir.
Bu bağlamda yukarıda yer verilen Sayıştay Temyiz Kurulu kararı da göz önünde bulundurulduğunda, Asıl İlam ile işbu temyiz talebine konu Ek İlamda aynı yıla ilişkin inceleme yapıldığı ve karar tarihleri arasındaki dönemde de inceleme konusuna ilişkin herhangi bir mevzuat değişikliği yapılmadığı da dikkate alındığında hukuki güvenlik ilkesi gereğince tazmin hükmü verilmesinde mevzuata uyarlık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55 inci maddesinin yedinci fıkrası uyarınca, yukarıda belirtilen hususların tekrar değerlendirilmesini teminen 195 sayılı Ek İlam ile verilen tazmin hükmünün BOZULMASINA ve yeni hüküm tesisi için dosyanın hükmü veren DAİREYE GÖNDERİLMESİNE, (Üye ...’in farklı gerekçesi ile Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı ..., …. Daire Başkanı ... ve Üyeler ..., ... ile ...’ın karşı oy gerekçesine karşı) oyçokluğu ile,
Karar verildiği 08.06.2022 tarih ve 52027 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı gerekçe
Üye ...’in farklı gerekçesi
5411 sayılı Kanun’un “Ücretler, malî ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinin birinci fıkrasında;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.”
Hükmüne yer verilmiştir.
02/07/2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nın 166’ncı maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Başbakanlık Müsteşarı” ibaresi “en yüksek Devlet memuru” ve “Başbakanlık Müsteşarına” ibaresi “En yüksek Devlet memuruna” şeklinde değiştirilmiştir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesi ile eklenen Ek 11 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinin Anayasa mahkemesince iptal edilmesi üzerine, 6704 sayılı Kanun’un 30. Maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 11’inci maddesi aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiştir.
“Ek Madde 11- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra;
b) (Değişik: 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı, başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.” Denilmektedir.
Anılan hüküm uyarınca, Kuruma 15.01.2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan Kurul Başkanı, Kurul Üyesi için yapılacak her türlü ödemelerin tavan miktarı açısından emsal alınacak Devlet memuru kadroları sırasıyla; Bakanlık Müsteşarı, Bakanlık Müsteşar Yardımcısı kadrolarıdır.
Kurumda, ... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır. ... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
Yukarıda yer verilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesi, tek tek belirtilmek suretiyle ücret kalemlerini ortaya koymamakta, ücret tavanını belirleme yoluna gitmektedir. Söz konusu ücret tavanına; Kurul Başkanı ve Kurul Üyesi için sırasıyla Bakanlık Müsteşarı ve Bakanlık Müsteşar Yardımcısına ödenen “her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı” dahil edilmiştir.
Mezkur hükümde görüldüğü üzere, Kurul başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerin ayni ve nakdi ödemeler şeklinde tasnif edildiği; dolayısıyla ödemeler kavramından ayni ve nakdi olmak üzere iki ayrı unsurun, Kurum kadrolarının emsali olarak belirlenen kadrolar için yapılması öngörülen ödemeler ibaresinden de ayni ve nakdi ödemelerin anlaşılması gerektiği açıktır.
657 sayılı Kanun’un “Sosyal Haklar ve Yardımlar” başlıklı bölümünde sosyal yardımlar içerisinde konut yardımı da öngörülmüş ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu’na dayanılarak çıkarılan Kamu Konutları Yönetmeliği’nin “Özel Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek 1 sayılı cetvelde Bakanlık Müsteşarı için, “Görev Tahsisli Konutlar” başlıklı Ek-2 sayılı Cetvelinde ise Bakanlık Müsteşar Yardımcısı için, yani 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesi kapsamında belirlenen emsali Devlet memuru kadrolarına, görevde bulundukları süre boyunca lojman tahsis edilmesi düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, Maliye Bakanlığının ... sayı ve ... tarihli yazısında da; Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabileceği, bu kapsamda, 2012 yılında kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna ... TL’yi geçmemek üzere, Müsteşar Yardımcısına ... TL’yi geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlıkça izin verildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak, emsali Devlet memuru kadrolarına yasal düzenlemeler çerçevesinde ayni olarak verilmekte olan bir sosyal hakkın, uyuşmazlık konusu edilen Kurum kadrolarına “nakdi olarak” konut tahsis katkısı adı altında veriliyor olmasının 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesine aykırılık teşkil etmediği anlaşılmıştır. Bu itibarla, 195 sayılı EK İlam ile verilen tazmin hükmünün bozularak yukarıda belirtilen hususların yeniden değerlendirilmesinin teminen Dairesine tevdiine karar verilmesi gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu ve …. Daire Başkanı ..., Üyeler ... ile ...’ın karşı oy gerekçesi
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile Kurul başkan ve üyelerine konut tahsis katkısı ödenmesine karar verilmiş ve bu karara istinaden ödeme yapılmaya başlanmıştır.
... tarih ve ... sayılı Kurul Kararı ile, ödenmekte olan net konut tahsis katkısı tutarları, söz konusu tutarların belirlendiği tarihten bugüne kadar yapılan kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamları dikkate alınarak ... tarihinden geçerli olmak üzere kurul başkanı ve üyeler için ... TL, başkan yardımcıları için ... TL, daire başkanları ve başkanlık müşavirleri için ... TL, müdürler için ise ... TL olarak güncellenmiştir ve karar tarihinden sonra ortaya çıkacak kamu görevlileri maaş ve enflasyon farkı zamlarının, bu tarihten sonra ödenecek tutarların güncellenmesinde dikkate alınacağına karar verilmiştir.
01.11.2005 tarih ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun “Kurum Personeli” başlıklı 92’nci maddesinin ikinci fıkrasında;
“Başkan yardımcıları, daire başkanları, müdürler, başkanlık müşavirleri ve meslek personeli kadro karşılığı sözleşmeli statüde istihdam edilir. Kadro karşılığı sözleşmeli çalışan Kurum personeli ücret, malî ve sosyal haklar dışında, diğer personel ise her türlü hak ve yükümlülükleri yönünden 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’na tâbidir.” Denilmekte,
“Ücretler, mali ve diğer sosyal haklar” başlıklı 102’nci maddesinde ise;
“Kurul Başkanına Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dâhil malî ve sosyal haklar tutarında aylık ücret ödenir. Başbakanlık Müsteşarına ödenenlerden, vergi ve diğer yasal kesintilere tâbi olmayanlar bu Kanuna göre de vergi ve diğer kesintilere tâbi olmaz. Kurul üyelerine ise Kurul Başkanına yapılan ödemelerin yüzde doksanbeşi oranında aynı usûl ve esaslara göre ödeme yapılır.
Kurumun kadro karşılığı sözleşmeli personelinin ücretleri ile diğer malî ve sosyal hakları birinci fıkrada belirlenen ücret tavanını geçmemek üzere Kurul tarafından tespit edilir.
…
Kurul Başkan ve Üyelerine birinci fıkraya göre belirlenen ücretler tutarında, damga vergisi hariç herhangi bir kesintiye tabi tutulmaksızın, her ay tazminat verilir.” Hükümleri yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine göre; Kurula, sadece kadro karşılığı sözleşmeli kurum personelinin mali ve sosyal haklarını, kurul kararı ile düzenleme yetkisi tanınmıştır. Kurulun, aylık ücretler ile diğer mali ve sosyal haklarını düzenleme yetkisi bu kadrolarda çalışan personel ile sınırlıdır. Bu nedenlerle Kurul başkan ve üyelerine, sosyal haklar çerçevesinde “konut tahsis katkısı” adı altında bir ödemenin Kurul kararıyla yapılmasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrasındaki;
“b) (Değişik 14/4/2016-6704/30 md.) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde sayılan düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonunun kadro ve pozisyonlarına 15/1/2012 tarihinden sonra ilk defa veya yeniden atanan kurul başkanı, kurul üyesi ve başkan yardımcısı ile murakıp ve uzman unvanlı meslek personeline, ilgili mevzuatı uyarınca ödenen her türlü maaş, aylık, ücret, ek ücret, prim, zam, tazminat, ikramiye, fazla çalışma ücreti, kâr payı ve her ne ad altında olursa olsun yapılan diğer ödemeler ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılan bütün ayni ve nakdî ödemelerin bir aylık toplam net tutarı; kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısı başkan yardımcısı için bakanlık genel müdürü, murakıp ve uzman unvanlı meslek personeli için Başbakanlık uzmanlarına mevzuatında kadrosuna bağlı olarak mali haklar ile sosyal hak ve yardımlar kapsamında yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık toplam net tutarını geçemez ve bunlar, emeklilik hakları bakımından da emsali olarak belirlenen personel ile denk kabul edilir.
…
(Değişik ikinci fıkra: 12/7/2013-6495/73 md.) Diğer mevzuatın bu maddeye aykırı hükümleri uygulanmaz.”
Hükümleri ile Kurum personeline yapılacak ödemelere ilişkin esaslar 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinde düzenlenmesine rağmen, bu ödemelere 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası ile bir tavan getirilmiştir.
14.04.2016 tarih ve 6704 sayılı Kanun’un 30’uncu maddesi ile değiştirilen, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’inci maddesinin (b) fıkrası hükmü yürürlükte olduğu sürece 15.01.2012 tarihinden sonra kurum kadro ve pozisyonlarına atanan Kurul başkan ve üyelerine yapılan ödemelerin bu maddede yapılan belirlemelere göre tespit edilmesi gerekmektedir.
Anılan hükümler çerçevesinde; 15.01.2012 tarihinden sonra başkan ve üye kadro ve pozisyonlarına ilk defa veya yeniden atanan personele uygulanacak ücret tavanının belirlenmesinde emsal alınacak devlet memuru kadroları sırasıyla; Kurul başkanı için bakanlık müsteşarı, kurul üyesi için bakanlık müsteşar yardımcısıdır. Kurumun söz konusu personelinden, emsali burada sayılmış olanlara, emsalleri için “yapılması öngörülen ödemelerin bir aylık net tutarı” sınırına uyularak ödeme yapılabileceği düzenlenmiştir. Ödeme olarak belirlenen kalemler dışında sağlanan hak ve yardımların parasal tutarlarının, ayrıca hesaplanarak yapılacak ödemelere eklenmesi, bu maddede belirlenmiş olan ödeme tavanının aşılması anlamına gelecektir.
Ayrıca sosyal yardımların nelerden ibaret olduğu 657 sayılı Kanunda sayılmış, konut tahsis yardımı olarak herhangi bir parasal ifadeye yer verilmemiştir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısı için sosyal haklar kapsamında lojman tahsisi öngörülmüş ise de bu, ayni bir haktır. Kurumun lojmanı varsa tahsis edilebilir ya da Kamu Konutları Yönetmeliği kapsamında kiralama suretiyle tahsis yapılabilir. Müsteşar ve müsteşar yardımcısına sağlanan kamu lojmanının, rakamlaştırılıp bir maaş unsuru olarak doğrudan personele konut tahsis yardımı olarak ödenmesine yönelik bir uygulamadan bahsedilmediği gibi, bu hakkın hiçbir surette nakdi yardıma dönüştürülmesi de mümkün değildir.
Öte yandan ...’nın 2011 yılı hesabıyla ilgili olarak, Temyiz Kurulu’nun 31.03.2015 tarih ve 40203 sayılı ilamında karar verildiği üzere Maliye Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 10’uncu Maddesinin (i) bendinde yer alan, “Yürürlükte bulunan mevzuatın mali hükümlerinin uygulanmasını yönlendirmek, bu konuda ortaya çıkabilecek her türlü meseleyi çözmek, tereddütleri gidermek” hükmüne istinaden Maliye Bakanlığından istenilen görüşe, Maliye Bakanlığınca cevaben verilen ... sayılı ve ... tarihli yazısında;
“…
Söz konusu mevzuat hükümlerinde de açıkça ifade edildiği üzere, ... Başkanına, Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar tutarında, Üyelerine, Kurul Başkanına yapılan ödemenin % 95’i oranında ve diğer personele 631 sayılı KHK’nın 14’üncü maddesi ile bu madde uyarınca yürürlüğe konulan 2002/3729 sayılı BKK hükümleri uyarınca belirlenen ortalama ücret toplamı üst sınırını aşmamak üzere Kurul tarafından belirlenen tutarda ödeme yapılabilmektedir. 5411 sayılı Kanun’un 102’nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “Başbakanlık Müsteşarı için belirlenen her türlü ödemeler dahil mali ve sosyal haklar” ifadesinin ise, yukarıda belirtilen ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde oluşturulan ve ekte yer alan 1 nolu Tabloda belirtilen maaş unsurlarını kapsaması gerektiği değerlendirilmektedir. Ayrıca Başbakanlık Müsteşarı, medeni ve şahsi durumuna bağlı olarak 84/8813 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 8’nci maddesine göre Devlet memurlarına ödenen aile, doğum ve ölüm yardımları ödenekleri ile 375 sayılı KHK’nın 2’nci maddesi uyarınca ödenen yabancı dil tazminatından Devlet memurlarıyla aynı esas ve usuller çerçevesinde faydalanabilmektedir.
Diğer taraftan, Kamu Konutları Yönetmeliğinin 4 üncü maddesinin (h) bendinde yer alan hüküm uyarınca bütçelerinde yeterli ödeneğin bulunması kaydıyla, bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması suretiyle kamu kurum ve kuruluşlarının diğer personeli için konut kiralanabilmektedir. Bu kapsamda, 2012 yılında kamu kurumuna tefrik edilen ödeneğin aşılmaması ve Başbakanlıktan izin alınması kaydıyla, Müsteşar kadrosuna ... TL’yi geçmemek üzere, Müsteşar Yardımcısına ... TL’yi geçmemek üzere lojman kiralanmasına Bakanlığımızca izin verilmiş bulunmaktadır…” denilmiştir ve ilk paragrafta bahsedilen yazı eki tabloda aynen;
“En Yüksek Devlet Memuru Aylığını Oluşturan Maaş Unsurların Hesaplanışı ve 2011 Yılı İtibariyle Brüt Tutarları”
En Yüksek Devlet Memuru Aylığını Oluşturan Maaş Unsurları Hesaplanışı 2011 YILI BRÜT TUTARI (TL)
Birinci Altı Ay İkinci Altı Ay
1- Sözleşme Ücreti Bakanlar Kurulunca belirlenmektedir. ...
2- İkramiye Sözleşme ücreti tutarı kadar ...
3- Özel Hizmet Tazminatı 9.500 x Aylık Katsayı x %345 …
4- Makam Tazminatı 7.500 (15.000/2) x Aylık Katsayı …
5- Fazla Çalışma Ücreti 9.500 x Aylık Katsayı x %35 …
gösterilmiştir. Bakanlıkça yapılan yazılı açıklamada;
-her türlü ödemeler için 631 sayılı KHK ve 2002/3729 sayılı BKK’nın ilgili hükümleri uyarınca belirlenen “ortalama ücret toplamı üst sınırı”nın aşılmaması ve tabloda gösterilen ödeme unsurlarına riayet edilmesi gerektiği,
-konut kiralanması yoluna gidilecek ise; “bağlı veya ilgili bulunan Bakanlığın teklifi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Başbakanlıktan izin alınması” kaydıyla ve Müsteşar ve Müsteşar Yardımcısı için gösterilen tutarları aşmamak şartıyla kiralama yapılabileceği izah edilmiştir.
Maliye Bakanlığı yazısında da mevzuatınca Başbakanlık Müsteşarı için belirlenmiş ödeme kalemlerinin dışında bir ödemede bulunulması ve Kurum personeli ödemeleri için emsal teşkil eden en yüksek devlet memuruna sağlanan lojmanın bedelinin, parasal bir tutar olarak personele ödenmesi gibi uygulamalara cevaz verilmediği görülmektedir.
Bu itibarla Kurul başkan ve üyelerine, 375 sayılı KHK’nın Ek 11’nci maddesinin (b) fıkrası hükümlerine aykırı olarak ve Kurul kararı gereğince, hukuki bir dayanağı olmaksızın konut tahsis yardımı ödenmesi sonucunda kamu zararına neden olunmuş olup, 195 sayılı Ek İlam ile verilen tazmin hükmünün tasdikine karar verilmesi gerekir.
…. Daire Başkanı ... karşı oy gerekçesi
Esasa ilişkin olarak Temyiz Kurulu ve 6. Daire Başkanı ..., Üyeler ... ile ...’ın karşı oy gerekçesine katılmakla birlikte, usul yönünden;
Sayıştay Yargılamasında ilk derece mahkemesi olarak Dairelerce verilen kararlara karşı sorumlular olağan kanun yolu olarak temyiz ve karar düzeltme, olağanüstü kanun yolu olarak ise yargılamanın iadesi yoluna müracaat edebilirler. 6085 sayılı Kanun’un, “Temyiz” başlıklı 55 inci maddesindeki düzenlemeye göre Temyiz Kurulu; temyiz olunan hükmü olduğu gibi veya düzelterek tasdik etmeye, bozma kararı vererek ilgili Daireye göndermeye ya da Kurul üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile Daire kararını tümüyle ortadan kaldırmaya karar verebilir. Kaldırma kararı (doğası gereği Sayıştay Dairelerince kamu zararının sorumlularına ödettirilmesi yönündeki kararlar hakkında verilebilecek bir karar olup) kamu zararının oluşmadığı dolayısıyla da Dairece haklarında hüküm tesis edilen sorumlular hakkında hüküm tesis edilmesi gerekmediği sonucuna ulaşan ve sorumluların beraatı anlamına gelen bir hükümdür.
Bu düzenlemede yer verilen “kurul üye sayısının üçte iki çoğunluğu ile kaldırılması” şeklindeki kısmın klasik anlamdaki temyiz uygulamalarının dışına taşan bir düzenleme olduğu ortadadır. Hukuk sisteminde ilk derece mahkemesinin vermiş olduğu kararın kaldırılması ve bunun yerine yeni bir karar verilmesi uygulaması istinaf mahkemeleri aşamasında görülebilen bir uygulamadır. İstinaf mahkemelerince verilen kararlar (İlk derece mahkemesinin kararını kaldıran kararlar dâhil) hakkında da belli şartlar altında temyiz yoluna gidilebilmektedir. Oysa Sayıştay Temyiz Kurulunca verilen kaldırma kararına karşı karar düzeltme dışında müracaat edilebilecek bir kanun yolu ve mercii bulunmamaktadır. Türk Hukuk Sisteminde Temyiz İncelemesi sürecinde verilebilecek kararlardan farklı ve temyizi kabil olmayan bir yöntem olarak belirlenmiş olması nedeniyle de 6085 Sayılı Kanun’da normal karar çoğunluğundan farklı olarak kaldırma kararı için Kurulun üçte ikisinin çoğunluğu aranmıştır.
İlk derecede kamu zararını tazminle yükümlü tutulmuş olan sorumlular haklarında verilmiş olan bu kararın, sorumlular lehine sonuçlanması için en kısa ve kesin olan yol Dairece verilmiş olan tazmin kararının kaldırılması olup sorumluların temyiz başvuruları da çoğunlukla “kararın kaldırılması veya bozulması” şeklinde bir taleple sonlandırılmaktadır. Bu sebeple temyiz başvurusunda taraflarca kaldırma talep edilmişse öncelikle bu talebin görüşülmesi ve sonuçlandırılması gereklidir.
Ancak kaldırma kararının alınabilmesi için bozma veya tasdik kararlarından farklı bir çoğunluk (Kurulun üçte ikisinin oyu) aranmakta olduğundan bunun altında kalan oylama sonuçlarında bozma kararı verildiği kabul edilemeyeceğinden sonuca ulaşmak üzere müzakere ve oylamaya devam edilmesi gerekmektedir.
Kaldırma talebine yönelik müzakereler sonrasında yapılan oylamada Kurulun üçte iki çoğunluğu ile kaldırma kararı çıkmadığı halde kaldırma yönünde kullanılan oyların karar çoğunluğuna (bahse konu olayda 9 oya) ulaştığı gerekçe gösterilerek müzakerelere devam edilmemiş ve kaldırma gerekçelerine dayalı olarak bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılmıştır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle kaldırma kararının oylandığı ancak bu kararın gerektirdiği üçte iki çoğunluğa ulaşılmadığı halde kurulun çoğunluğunun kaldırma yönünde oy kullandığı gerekçesiyle kaldırma gerekçeli bozma kararı verildiği sonucuna ulaşılamaz. Açıklanan nedenlerle müzakerelere devam edilerek İlam hükmüne ilişkin kaldırma kararı dışındaki seçenekler üzerinde görüşme yapılmalı, tasdik veya bozma kararları oylanmalıdır.
Üye ...’ün karşı oy gerekçesi
375 sayılı KHK’nın Ek 11/b) madde hükmünden anlaşılacağı üzere, ...Kurulu Başkan ve üyelerine yapılacak ödemelerin bir aylık toplam tutarı Kurul Başkanı için bakanlık müsteşarına, kurul üyesi için ise bakanlık müsteşar yardımcısına endekslenmiş fakat ödenecek tutarlar her bir ücret unsuru için tek tek belirtilmediği gibi ödenecek ücretin üst tavanı da belirlenmemiştir. Bu durumda, müsteşar veya müsteşar yardımcısına ödenen aylık ücretin içinde konut ödemesinin ne kadar olacağı belli değildir. İlgililerin; lojmanda, lojman dışında kirada veya kendi konutlarında oturma durumlarına göre farklı maliyetler söz konusu olacaktır. Dolayısıyla, bir aylık ödenebilecek toplam bedeli belirlemek mümkün olmadığı gibi, ödeme unsurları arasında yer alan kira için de ne kadar miktar ödenebileceğine ilişkin net bir tutardan bahsetmek mümkün değildir. Bu şartlar altında, Kurul Başkan ve üyelerine ödenebilecek kiranın miktarı konusunda mevcut yasal düzenlemeler kapsamında belirli bir miktarın mutlak değer olarak esas alınması mümkün değildir. Savunmalarda ve İlamda bahsedilen Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nün yazısında, Kurul Başkan ve Üyelerine yapılacak kira yardımının miktarına ilişkin bir değerlendirme de yapılmamıştır.
Dolayısıyla mevcut veriler kapsamında, kamu zararı kararı verilebilecek bir miktar tespiti mümkün değildir. Bu şartlar altında; Maliye Bakanlığının, 375 sayılı KHK’nın Ek 11/b maddesinde ifade edilen bütün ödeme unsurları açısından, ...Kurulu kararları ile belirlenmiş ve de yıllar itibariyle güncellenmiş olan konut tahsis katkısı tutarlarının makul olup olmadığı ve ödenebilecek kira yardımın üst limitine ilişkin vereceği bir görüş, her ne kadar kesin dayanak teşkil etmese de bir karine olarak değerlendirilebilecektir. Bu nedenle Maliye Bakanlığından bu yönde bir görüş alındıktan sonra yeniden karar vermek üzere İlamın bozularak Dairesine gönderilmesi uygun olur.