SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57682
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
Dosya No53145
Yılı2019
Konu: Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde belirlenen koşulu taşımayan kişinin zabıta müdürü kadrosuna atanması.
3-179 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’un 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin ikinci fıkrası hükmüne aykırı olarak “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak” şartını sağlamadan 16.11.2015 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile zabıta müdürlüğü kadrosuna atanması sonucu oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (İnsan Kayn. ve Eğitim Müd. V.)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Somut uygulama
..., ... Belediyesinde veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışırken önce özel kalem müdürü olarak atanmış, kısa bir süre sonra da 16.11.2015 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile 1. dereceli zabıta müdürü kadrosuna asaleten atanmıştır. ...’un zabıta müdürü olarak atandığı tarih itibariyle 4 yıl süreli … Üniversitesi Eğitim Fakültesi mezunu olup, 14 yıllık kamu hizmeti bulunmaktadır. Kendisine 2019 yılında müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’un zabıta müdürlüğü kadrosuna atanması için ilgili mevzuatın aradığı “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak” şartını sağlamadığı, özel kalem müdürlüğünden ayrıldıktan sonra hakettiği (aynı zamanda önceki kadrosu olan) veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosu yerine zabıta müdürlüğü kadrosuna atanmasının ilgili mevzuata aykırı olduğu, zabıta müdürü için yapılan ödemelerle 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına neden olunduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin, “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21’inci maddesinde, “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” denilmiştir.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde;
“Kadro ve unvanlar
MADDE 6 – (1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.
Görevde yükselme şartları
MADDE 17 – (1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;
1) Meslekle ilgili yüksek öğrenimi bitirmesi veya en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olmak,
2) En az iki yıl zabıta amiri olarak çalışmış olmak,
3) 1-4 dereceli kadrolara atanmak için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,
4) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
6) Kadro durumu elverişli olmak,
b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;
1) En az lise mezunu olmak,
2) 4 yıllık yüksek öğrenim mezunları için 2 yıl; 2 yıllık yüksek okul mezunları için 3 yıl, lise ve dengi okul mezunları için 4 yıl zabıta komiseri olarak çalışmış olmak,
3) Yüksek öğrenim mezunu olanların 1-4 dereceli kadrolara atanmaları için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,
4) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
6) Kadro durumu elverişli olmak,
c) Zabıta komiserliğine atanabilmek için;
1) En az lise mezunu olmak,
2) 4 yıllık yüksek öğrenim mezunları için 2 yıl; 2 yıllık yüksek okul mezunları için 3 yıl, lise ve dengi okul mezunları için 4 yıl zabıta memuru olarak çalışmış olmak,
3) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
5) Kadro durumu elverişli olmak,
şartları aranır.
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.
Görüldüğü üzere; zabıta teşkilatında kariyer basamak sistemi çerçevesinde bir üst görev için alttaki görevde en az 2 yıl çalışma şartı öngörülmüştür. 17’nci maddenin birinci fıkrasında daire başkanı, zabıta müdürü kadroları hariç tutularak diğer kadro unvanlarına yapılacak atamalarda gerekli olan şartlar (sınav, okul, hizmet süreleri, zabıta teşkilatında en az 2 yıl çalışmış olma gibi) tek tek belirlenmiştir. Bu fıkrada daire başkanı ve zabıta müdürünün atanması bu esasların dışında tutulmuş olsa da; mezkûr Yönetmelik'in 17'nci maddesinin ikinci fıkrasında, zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü kadrolarına atanabilmek için gerekli hizmet sürelerine yönelik düzenleme yapılarak, zabıta kadrolarına yapılacak atamalarda 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesi B bendine göre değerlendirilecek hizmet sürelerinin kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet süreleri olarak dikkate alınacağı, bu sürelerin de en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olmasının şart olduğu belirtilmiştir.
Nitekim Belediye Zabıta Yönetmeliği'nin 9, 17, 40 ve 49'uncu maddelerinin iptali istemiyle açılan davaya ilişkin Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun Esas No: 2010/2799, Karar No: 2013/4540 sayılı kararındaki gerekçede; zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği ifade edilmiştir.
Yine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/10/2019 tarihli, Esas No:2018/137, Karar No:2019/4596 sayılı kararındaki gerekçede; zabıta müdürü kadrosuna atanacakların görevde yükselme sınavına tabi tutulamayacağı, ancak zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için atanacak kişinin hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olması gerektiği belirtilmiştir.
Buna göre, yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararlarındaki gerekçeler birlikte değerlendirildiğinde, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinin geçerli olduğu dönemde belediye zabıta daire başkanlığı ile zabıta müdürlüğüne yapılacak atamalarda 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan hizmet süresi ve öğrenim şartlarının yanı sıra “en az iki yıl belediye zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartının da aranması gerekmektedir.
16.11.2015 tarihinde zabıta müdürü kadrosuna atanan ...’un hizmet döküm cetveli incelendiğinde; ilgili personelin zabıta teşkilatında daha önce herhangi bir çalışmasının bulunmadığı görülmüştür. Bu nedenle söz konusu personelin atandığı tarihte zabıta müdürlüğüne atanabilmek için gereken “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartını taşımadan zabıta müdürü olarak atanması, işlemin yapıldığı dönemde yürürlükte olan mevzuata aykırıdır.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesi b bendinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğünden diğer müdürlük kadrolarına sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, şartsız direkt geçiş yapılamaz.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Nitekim savunmalardan görüldüğü üzere ..., 15.12.2022 tarihli Belediye Başkan V. Olur’u ile müdürlük görevine son verilerek müktesebine uygun veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosuna atanmıştır.
Sonuç olarak mevzuata aykırı yapılan atama işleminden kaynaklanan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (İnsan Kayn. ve Eğitim Müd. V.) 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararından sorumlu tutulmuştur.
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin atama konusunda yetkileri olmadığı gibi parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevki için parafladıkları, personelin özlük dosyalarının İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce incelendiği, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığını öne sürerek sorumluluk itirazında bulunmuşlardır.
Kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı işlem, zabıta müdürlüğü kadrosunun koşullarını taşımayan ...’un müdürlük kadrosuna atanması ve atama işlemine bağlı olarak kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’un 16.11.2015 tarihli atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Kalem Görevlisi ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile Belediye Başkan Yardımcısı ...’in ise parafı bulunmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu ve Başkan’ın bu görevi bizzat veya görevlendireceği Başkan Yardımcısı eliyle yürütebileceği, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün bağlı bulunduğu Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’un 16.11.2015 tarihli atama yazısını, Belediye Başkanı ...’in 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ...’ün temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı, Belediye Başkan Yardımcısı ...’in de aynı şekilde ilgili Müdürlüğün bağlı olduğu idare amiri olması hasebiyle yapılan iş ve işlemleri mevzuata uygun yürütülmesini sağlama ve bunları takip ve kontrol etme konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Sorumlular tam da bu noktada, atama yazısının oluşması için tanımlanan sevk zincirinin tamamlanması adına evrakı görmeden parafladığını iddia etseler de kurumda evrak akış sürecinin mevzuata göre atama yapmaya yetkili görevliler adına tanımlandığı görülmüş olup, bu görevlilerin paraf-imza atmadan önce evrakı incelemesi gerektiği değerlendirildiğinden, söz konusu iddia kabul edilmemiştir. ..., ... ve ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı, dolayısıyla da adı geçen kamu görevlilerinin atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğunun bulunduğu anlaşılmıştır.
Atama yazısında parafı olan Kalem Görevlisi ...’in ise ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, kalem görevlisinin üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği görüldüğünden, ...’in kamu zararı sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’un zabıta müdürlüğüne atanmasına ilişkin 16.11.2015 tarihli atama onayı ve işe başlama yazısı atamayı müteakip düzenlenen ödeme belgesine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk aya ait ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda atama işlemini müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgesinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onayını ve işe başlama yazısını görmemektedir. Dolayısı ile ...’un zabıta müdürlüğüne atanmasına ilişkin 16.11.2015 tarihli atama onayını takip eden maaş ödemesinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işleminin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atamayı yapan Üst Yönetici Belediye Başkanı ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ve Belediye Başkan Yardımcısı ... kamu zararının tamamından sorumludur. Atamayı müteakip ilk maaşı ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Kalem Görevlisi ... ise kamu zararından sorumlu değildir. Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye ...’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ... ile Üye ...’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57682 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye ...:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onayına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ...:
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve ...’un atandığı tarihte geçerli olan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesi Belediye zabıta müdürü kadrosuna atanmayla ilgili 2 yıllık hizmet süresi dahil görevde yükselme şartlarını içermemektedir. Çevre, Şehircilik Bakanlığının gerek somut olay özelinde verdiği E-53773008-622.02-2570855 sayılı cevabi Görüş Yazısında gerekse müteaddit zamanlarda verdiği (18.07.2019 tarihli ve 16500952-900-E.165862 sayılı ile 03.04.2020 tarihli ve 16500952-900-E.81826 sayılı yazılarda) görüşlerde en az önlisans mezunu olan ve 657 sayılı DMK’nın 68/B maddesinde aranan hizmet şartını taşıyan personelin görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın zabıta müdürü kadrolarına atanabileceği belirtilmiştir. Somut olayda ... atandığı tarihte 4 yıllık fakülte mezunu olup, 14 yıllık kamu hizmeti bulunmaktadır. Dolayısıyla ...’un zabıta müdürü kadrosuna atanması genel hükümlere uygun olduğundan, ek ilam hükmünün esastan kaldırılması gerekir.
Üye ...:
...’un; 03.07.2000 tarihinde; … Üniversitesi Eğitim Fakültesini bitirdiği, 11.03.2001 tarihinde öğretmen, 24.08.2015 tarihinde ... Belediyesinde veri hazırlama kontrol işletmeni, 09.11.2015 tarihinde özel kalem müdürü, 16.11.2015 tarihinde zabıta müdürü olarak atandığı, dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasının (c) bendine göre; ...’un zabıta müdürlüğüne atandığı 16.11.2015 tarih itibariyle gerekli olan hizmet şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete‘de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin; Görevde Yükselme Şartları başlıklı 17’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.”
Denildiğinden “zabıta müdürü” ve “daire başkanı” kadrosu için Yönetmelikte herhangi bir şart öngörülmemiştir.
Diğer taraftan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmadığı gibi özel bir şart da öngörülmediği izahtan varestedir. Tartışmaya konu olan Yönetmeliğin 17’nci maddesinin 2’nci fıkrasında şube müdürlüğü ve diğer görevde yükselmeye tabi kadrolar için öngörülen 2 yıl şartı da 18.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile kaldırılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 03/04/2020 tarih ve 16500952-900-E.81826 sayılı görüş yazısında;
“Yapılan incelemede; bahse konu personelin, 31.12.1997 tarihinde memuriyete başladığı, 15.02.2015 tarihinde iki yıllık yükseköğrenim (ön lisans) mezunu olarak zabıta müdürü kadrosuna atandığı ilgi yazınızdan anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde; zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin Belediye Zabıta Yönetmeliğine göre yürütüleceği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde ise, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği, dolayısıyla atama tarihi olan 15.02.2015 tarihinde 17 yıl 2 ay 15 gün hizmeti bulunan ve iki yıllık yükseköğrenim mezunu olan söz konusu personelin zabıta müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”
Denilerek yukarıda yaptığımız açıklamalar teyit edilerek; “zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği” açıkça ifade edilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
Yapılan işlemler; idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, 5018 sayılı kanunun 71’inci maddesinde belirtilen kriterler muvacehesinde; kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler dikkate alındığında; hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır. Dolayısıyla “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır. Dosya münderecatından; adı geçen şahsın zabıta müdürlüğüne atama için gerekli şartları taşıdığı, yaptığı görev nedeniyle kendisine yapılan ödemeler, 5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesinde belirtilen “Kamu Zararı” tanımına girmemektedir.
2015 yılında yapılan bir atama nedeniyle 2019 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak; her zaman değiştirilme ve geri alma yetkisinin olduğu bir idari işlem nedeniyle 2015 yılında görevde olan yöneticiler ile 2019 yılındaki ilgililere; 2015 yılındaki bu atama nedeniyle atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanunu’nun 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
Kamu idaresi tarafından bu atamanın sonucunda; ...’un görevini yerine getirmediği yönünde düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
3-179 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesi ile; ... Belediyesinde özel kalem müdürü olarak görev yapan ...’un 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesinin ikinci fıkrası hükmüne aykırı olarak “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak” şartını sağlamadan 16.11.2015 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile zabıta müdürlüğü kadrosuna atanması sonucu oluşan … TL kamu zararının atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (İnsan Kayn. ve Eğitim Müd. V.)’den müştereken ve müteselsilen tazminine karar verilmiştir.
Esas yönünden inceleme
Öncelikli olarak sorumlularca temyiz dilekçelerinde; 2019 yılı denetimleri esnasında önceki yıllarda bulgu, sorgu konusu yapılmayan atama işlemlerinden kamu zararı çıkarılmasının Sayıştay mevzuatına uygun olmadığı öne sürülmüş ise de 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Sayıştayın yetkileri” başlıklı 6’ncı maddesi dördüncü fıkrasında “(4) Sayıştay, kamu idarelerinin hesap, işlem ve faaliyetleri ile mallarını, hesap veya faaliyet dönemine bağlı olmaksızın yılı içinde veya yıllar itibariyle denetleyebileceği gibi sektör, program, proje ve konu bazında da denetleyebilir.” denildiğinden Sayıştay Denetçisi tarafından denetim esnasında geçmiş yıllarda ortaya çıkmış mevzuata aykırı işlem tespit edildiğinde, bu işlemin geçmiş yıllarda ve mevcut denetim yılında yol açtığı kamu zararları hakkında sorgu yazılmasında ve rapor düzenlenmesinde Sayıştay mevzuatına aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Somut uygulama
..., ... Belediyesinde veri hazırlama ve kontrol işletmeni olarak çalışırken önce özel kalem müdürü olarak atanmış, kısa bir süre sonra da 16.11.2015 tarihli Belediye Başkanı Olur’u ile 1. dereceli zabıta müdürü kadrosuna asaleten atanmıştır. ...’un zabıta müdürü olarak atandığı tarih itibariyle 4 yıl süreli … Üniversitesi Eğitim Fakültesi mezunu olup, 14 yıllık kamu hizmeti bulunmaktadır. Kendisine 2019 yılında müdürlük kadrosuna ait maaş unsurları ödenmiştir.
Daire Kararı, ...’un zabıta müdürlüğü kadrosuna atanması için ilgili mevzuatın aradığı “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmak” şartını sağlamadığı, özel kalem müdürlüğünden ayrıldıktan sonra hakettiği (aynı zamanda önceki kadrosu olan) veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosu yerine zabıta müdürlüğü kadrosuna atanmasının ilgili mevzuata aykırı olduğu, zabıta müdürü için yapılan ödemelerle 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına neden olunduğu gerekçesine dayanmaktadır.
Mevzuat
04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin, “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21’inci maddesinde, “Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” denilmiştir.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nde;
“Kadro ve unvanlar
MADDE 6 – (1) Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.
Görevde yükselme şartları
MADDE 17 – (1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
a) Zabıta şube müdürlüğüne atanabilmek için;
1) Meslekle ilgili yüksek öğrenimi bitirmesi veya en az 4 yıllık yüksek öğrenim mezunu olmak,
2) En az iki yıl zabıta amiri olarak çalışmış olmak,
3) 1-4 dereceli kadrolara atanmak için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,
4) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
6) Kadro durumu elverişli olmak,
b) Zabıta amirliğine atanabilmek için;
1) En az lise mezunu olmak,
2) 4 yıllık yüksek öğrenim mezunları için 2 yıl; 2 yıllık yüksek okul mezunları için 3 yıl, lise ve dengi okul mezunları için 4 yıl zabıta komiseri olarak çalışmış olmak,
3) Yüksek öğrenim mezunu olanların 1-4 dereceli kadrolara atanmaları için 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen süre kadar hizmeti bulunmak,
4) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
5) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
6) Kadro durumu elverişli olmak,
c) Zabıta komiserliğine atanabilmek için;
1) En az lise mezunu olmak,
2) 4 yıllık yüksek öğrenim mezunları için 2 yıl; 2 yıllık yüksek okul mezunları için 3 yıl, lise ve dengi okul mezunları için 4 yıl zabıta memuru olarak çalışmış olmak,
3) Son üç yıllık sicil notu ortalaması en az iyi derecede olmak,
4) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
5) Kadro durumu elverişli olmak,
şartları aranır.
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.
Görüldüğü üzere; zabıta teşkilatında kariyer basamak sistemi çerçevesinde bir üst görev için alttaki görevde en az 2 yıl çalışma şartı öngörülmüştür. 17’nci maddenin birinci fıkrasında daire başkanı, zabıta müdürü kadroları hariç tutularak diğer kadro unvanlarına yapılacak atamalarda gerekli olan şartlar (sınav, okul, hizmet süreleri, zabıta teşkilatında en az 2 yıl çalışmış olma gibi) tek tek belirlenmiştir. Bu fıkrada daire başkanı ve zabıta müdürünün atanması bu esasların dışında tutulmuş olsa da; mezkûr Yönetmelik'in 17'nci maddesinin ikinci fıkrasında, zabıta daire başkanlığı ve zabıta müdürlüğü kadrolarına atanabilmek için gerekli hizmet sürelerine yönelik düzenleme yapılarak, zabıta kadrolarına yapılacak atamalarda 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesi B bendine göre değerlendirilecek hizmet sürelerinin kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet süreleri olarak dikkate alınacağı, bu sürelerin de en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olmasının şart olduğu belirtilmiştir.
Nitekim Belediye Zabıta Yönetmeliği'nin 9, 17, 40 ve 49'uncu maddelerinin iptali istemiyle açılan davaya ilişkin Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun Esas No: 2010/2799, Karar No: 2013/4540 sayılı kararındaki gerekçede; zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği ifade edilmiştir.
Yine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 23/10/2019 tarihli, Esas No:2018/137, Karar No:2019/4596 sayılı kararındaki gerekçede; zabıta müdürü kadrosuna atanacakların görevde yükselme sınavına tabi tutulamayacağı, ancak zabıta müdürü kadrosuna atanabilmek için atanacak kişinin hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olması gerektiği belirtilmiştir.
Buna göre, yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ve Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun kararlarındaki gerekçeler birlikte değerlendirildiğinde, 11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinin geçerli olduğu dönemde belediye zabıta daire başkanlığı ile zabıta müdürlüğüne yapılacak atamalarda 657 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin (B) bendinde yer alan hizmet süresi ve öğrenim şartlarının yanı sıra “en az iki yıl belediye zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartının da aranması gerekmektedir.
16.11.2015 tarihinde zabıta müdürü kadrosuna atanan ...’un hizmet döküm cetveli incelendiğinde; ilgili personelin zabıta teşkilatında daha önce herhangi bir çalışmasının bulunmadığı görülmüştür. Bu nedenle söz konusu personelin atandığı tarihte zabıta müdürlüğüne atanabilmek için gereken “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartını taşımadan zabıta müdürü olarak atanması, işlemin yapıldığı dönemde yürürlükte olan mevzuata aykırıdır.
Sorumlular, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin 19’uncu maddesi b bendinde yer alan; “…Mahalli idarelerde ve diğer kamu/kurum ve kuruluşlarında, daha önce bulunulan görevler ile bu görevlerle aynı düzey görevlere veya alt görevlere, görevde yükselme sınavına tabi tutulmadan atama yapılabilir.” hükmü gereği özel kalem müdürlüğünden diğer müdürlük kadrolarına sınavsız atama yapılabileceğini ifade etmişlerdir. Ancak 657 sayılı Kanunun 59’uncu maddesi uyarınca istisnai memurluk kadrosu (özel kalem müdürlüğü) diğer memurluk kadrolarına naklen atanmada kazanılmış hak sayılmamaktadır. Bu nedenle özel kalem müdürlüğünden görevde yükselmeye tabi diğer kadro unvanlarına (müdür, şube müdürü gibi) sınavsız, şartsız direkt geçiş yapılamaz.
İdarenin atanma şartlarını taşımayan bir personeli haketmediği bir kadroya ataması açık hata olup, süre kaydı aranmaksızın hukuka aykırı yapılan bu atama işlemini her zaman geri alması mümkündür. Nitekim savunmalardan görüldüğü üzere ..., 15.12.2022 tarihli Belediye Başkan V. Olur’u ile müdürlük görevine son verilerek müktesebine uygun veri hazırlama ve kontrol işletmeni kadrosuna atanmıştır.
Sonuç olarak mevzuata aykırı yapılan atama işleminden kaynaklanan ödemeler sonucu 5018 sayılı Kanunun 71/g maddesi kapsamında kamu zararına sebebiyet verildiği görüldüğünden, temyiz başvurusuna konu ek ilam hükmünün esas yönüyle hukuka uygun olduğu anlaşılmıştır.
Sorumluluk yönünden inceleme
Ek ilam hükmünde; atama sürecinde yer alan ve atama belgesinde imzası veya parafı bulunan Üst Yönetici ... (Belediye Başkanı) ile Diğer Sorumlular; ... (Kalem Görevlisi), ... (Başkan Yardımcısı) ve ... (İnsan Kayn. ve Eğitim Müd. V.) 5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesi kapsamında kamu zararından sorumlu tutulmuştur.
Sorumlular temyiz dilekçelerinde; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddesi gereği personel atama yetkisinin sadece Belediye Başkanında olduğu, kendilerinin atama konusunda yetkileri olmadığı gibi parafçı olarak önlerine gelen yazıyı üst makama sevki için parafladıkları, personelin özlük dosyalarının İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünce incelendiği, kendilerinin sekreterya görevini yürütmelerinden dolayı sorumluluklarının bulunmadığını öne sürerek sorumluluk itirazında bulunmuşlardır.
Kamu zararına sebebiyet veren mevzuata aykırı işlem, zabıta müdürlüğü kadrosunun koşullarını taşımayan ...’un müdürlük kadrosuna atanması ve atama işlemine bağlı olarak kendisine müdür maaşının ödenmesidir. Bu süreçte yer alıp kamu zararına sebebiyet verenlerin sorumluluğu ayrı ayrı incelenecektir.
Atama yazısında imzası veya parafı olanların sorumluluğunun incelenmesi:
...’un 16.11.2015 tarihli atama yazısında Belediye Başkanı ...’in imzası, Kalem Görevlisi ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ile Belediye Başkan Yardımcısı ...’in ise parafı bulunmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j maddesinde “Belediye personelini atamak” Belediye Başkanının görev ve yetkileri arasında sayılmış, “Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49’uncu maddesinde de “Belediye personeli, belediye başkanı tarafından atanır. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadrolarına yapılan atamalar ilk toplantıda belediye meclisinin bilgisine sunulur.” denilmiştir. Belediye Kanunu’nun söz konusu hükümlerine göre Belediye Başkanı’nın Belediye personelini atamada yetkili olduğu görülmektedir.
... Belediye Başkanlığı İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliği incelendiğinde ise; İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü’nün Belediye Başkanına bağlı bir birim olduğu ve Başkan’ın bu görevi bizzat veya görevlendireceği Başkan Yardımcısı eliyle yürütebileceği, Belediye personelinin özlük bilgilerinin kayıtlarını tutmak, müdür, şef, memur, işçi ve diğer unvanlı memurların atanması ve görevlendirilmesi ile göreve başlatma ve göreve son verme işlemlerinin yapılmasını sağlamak ve üst yönetici ve birim müdürü olarak görevlendirilen memurlar hakkında 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49’uncu maddesi gereğince Belediye Meclisine bilgi sunmak gibi işlemlerin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğünün görev, yetki ve sorumlulukları arasında olduğu, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürünün bağlı bulunduğu Başkan Yardımcısı ve Belediye Başkanına karşı Müdürlüğün işlerinden birinci derecede sorumlu birim amiri olarak işleri yürüttüğü görülmektedir.
Bu çerçevede yapılan değerlendirmede; ...’un 16.11.2015 tarihli atama yazısını, Belediye Başkanı ...’in 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 38/j ve 49’uncu maddeleri uyarınca Belediye Başkanına verilen atama görev ve yetkisi kapsamında imzaladığı, İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ...’ün temsil ettiği Müdürlüğün birinci derecede amiri olarak personel atama işlemleri konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı, Belediye Başkan Yardımcısı ...’in de aynı şekilde ilgili Müdürlüğün bağlı olduğu idare amiri olması hasebiyle yapılan iş ve işlemleri mevzuata uygun yürütülmesini sağlama ve bunları takip ve kontrol etme konusundaki görevi ve yetkisi kapsamında parafladığı görülmektedir. Sorumlular tam da bu noktada, atama yazısının oluşması için tanımlanan sevk zincirinin tamamlanması adına evrakı görmeden parafladığını iddia etseler de kurumda evrak akış sürecinin mevzuata göre atama yapmaya yetkili görevliler adına tanımlandığı görülmüş olup, bu görevlilerin paraf-imza atmadan önce evrakı incelemesi gerektiği değerlendirildiğinden, söz konusu iddia kabul edilmemiştir. ..., ... ve ...’in görev ve yetkisi dahilinde atama yazısına imza veya paraf atarak söz konusu atamayı hukuka uygun bulmak suretiyle işlem yaptığı, dolayısıyla da adı geçen kamu görevlilerinin atamadan kaynaklı kamu zararından sorumluluğunun bulunduğu anlaşılmıştır.
Atama yazısında parafı olan Kalem Görevlisi ...’in ise ünvanı ve temyiz dilekçesindeki açıklamaları dikkate alındığında; kendisinin İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürlüğü Görev ve Çalışma Yönetmeliğine göre personel ataması konusunda birinci derecede görevli ve yetkili kılınmadığı, kalem görevlisinin üst amirlerinin almış olduğu kararı verilen talimat üzerine resmi yazı haline getirdiği ve hazırladığı atama yazısını üst makama sevki için parafladığı, dolayısıyla attığı parafın atamayı görevi ve yetkisi dahilinde hukuka uygun bulduğu anlamına gelmediği görüldüğünden, ...’in kamu zararı sorumluluğunun bulunmadığı anlaşılmıştır.
Ödemeyi gerçekleştiren harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğunun incelenmesi:
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde; her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumlu ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorunda oldukları hükme bağlanmıştır.
Anılan Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde; harcama yetkililerinin harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden; “Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde ise gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanmasından, sorumlu oldukları belirtilmiştir.
Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8’inci maddesinde,
“(1) Aylık ve aylıkla birlikte ödenen hakedişler için Aylık Bordrosu (Örnek: 9) ve Personel Bildirimi (Örnek: 10) ile duruma göre ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme belgesine aşağıda belirtilen belgeler eklenir.
a) İlk atamalarda, atama onayı ve işe başlama yazısı, …” hükmüne yer verilmiştir.
Bu hükümler uyarınca, ...’un zabıta müdürlüğüne atanmasına ilişkin 16.11.2015 tarihli atama onayı ve işe başlama yazısı atamayı müteakip düzenlenen ödeme belgesine eklenmesi gerektiğinden, sadece ilk aya ait ödeme emri belgesini imzalayan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin yapılan atamanın mevzuata uygunluğunu kontrol etme yükümlülüğü bulunmaktadır. Bu durumda atama işlemini müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi, kamu zararının oluştuğu 2019 yılında ilişikli ödeme emri belgelerini harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi sıfatıyla imzalayarak harcama sürecine dahil oldularsa, 2019 yılında imzaladıkları ödeme belgelerine ilişkin hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Diğer yandan ilk ödeme belgesinden sonraki ödeme belgelerini düzenleyen harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, eğer farklı kişiler ise atama onayını ve işe başlama yazısını görmemektedir. Dolayısı ile ...’un zabıta müdürlüğüne atanmasına ilişkin 16.11.2015 tarihli atama onayını takip eden maaş ödemesinin sonraki aylarında/yıllarında ödeme evrakını imzalayan farklı harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi var ise bu kişilerin atama işleminin mevzuata aykırılığını kontrol etme, tespit etme imkânı olmadığından, kamu zararı sorumlulukları da bulunmamaktadır.
Sonuç olarak; somut olayda atamayı yapan Üst Yönetici Belediye Başkanı ..., İnsan Kaynakları ve Eğitim Müd. V. ... ve Belediye Başkan Yardımcısı ... kamu zararının tamamından sorumludur. Atamayı müteakip ilk maaşı ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi 2019 yılında maaş ödemesi yaptıysa imzaladıkları ödeme belgeleri bazında hesaplanan kamu zararı tutarlarından sorumludur. 2019 yılında maaş ödeyen harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi eğer farklı kişiler ise bu kişilerin harcama yetkilisi veya gerçekleştirme görevlisi olarak sorumlu tutulmaması gerekir. Kalem Görevlisi ... ise kamu zararından sorumlu değildir. Yapılan söz konusu inceleme ve değerlendirme neticesinde Ek İlam hükmünün sorumluluk yönüyle mevzuata uygun olmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla; 179 sayılı Ek İlamın 3’üncü maddesiyle verilmiş … TL’lik tazmin hükmü sorumluluk yönünden BOZULARAK, yukarıda açıklanan gerekçeler dikkate alınmak suretiyle yeniden hüküm verilmek üzere dosyanın ilgili DAİREYE GÖNDERİLMESİNE,
(Üye ...’un farklı gerekçesi ile birlikte; Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ... ile Üye ...’in karşı oy gerekçesi karşısında) oy çokluğuyla,
Karar verildiği 05.02.2025 tarih ve 57682 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Farklı Gerekçe
Üye ...:
5189/1 sayılı Sayıştay Genel Kurulu Kararı’nda belirtildiği üzere, 5018 sayılı Kanun’a göre mali sorumluluğun şartları şöyle sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
- Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
- Mevzuata aykırı karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Daire İlamına konu edilen kamu zararını doğuran harcama, atama onayına bağlı olarak yapılan zorunlu ödemelerdir. Atama onayı sürecinde imzalarıyla veya paraflarıyla yer almayan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin, atama onayının tamamlanmasından sonra mezkûr belgelere bağlı ödemeleri yapmama gibi yetkileri bulunmamaktadır. Zira, mevzuat karşısında kusurlu olan işlem, atama onayıdır. Bu nedenle, atama onayının eklendiği ilk ödeme emri belgesinde imzası olan harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisi atama onay sürecinde yer almıyorsa hiçbir şekilde sorumlu değildir. Harcama yetkilisi ile gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler ile kamu zararı arasında uygun illiyet bağı yoktur.
Dolayısıyla, Daire kararının sadece atama onayına yetkili olarak imza veya paraf atan kamu görevlilerinin sorumlu tutulması ve aynı zamanda şef, kalem görevlisi, vhki ünvanındaki yetkisiz kamu görevlilerinin sorumlu tutulmaması gerekçesi ile bozulması gerekir.
Karşı oy gerekçesi
Temyiz Kurulu Başkanı-5. Daire Başkanı ...:
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren ve ...’un atandığı tarihte geçerli olan Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin 17’nci maddesi Belediye zabıta müdürü kadrosuna atanmayla ilgili 2 yıllık hizmet süresi dahil görevde yükselme şartlarını içermemektedir. Çevre, Şehircilik Bakanlığının gerek somut olay özelinde verdiği E-53773008-622.02-2570855 sayılı cevabi Görüş Yazısında gerekse müteaddit zamanlarda verdiği (18.07.2019 tarihli ve 16500952-900-E.165862 sayılı ile 03.04.2020 tarihli ve 16500952-900-E.81826 sayılı yazılarda) görüşlerde en az önlisans mezunu olan ve 657 sayılı DMK’nın 68/B maddesinde aranan hizmet şartını taşıyan personelin görevde yükselme sınavına tabi olmaksızın zabıta müdürü kadrolarına atanabileceği belirtilmiştir. Somut olayda ... atandığı tarihte 4 yıllık fakülte mezunu olup, 14 yıllık kamu hizmeti bulunmaktadır. Dolayısıyla ...’un zabıta müdürü kadrosuna atanması genel hükümlere uygun olduğundan, ek ilam hükmünün esastan kaldırılması gerekir.
Üye ...:
...’un; 03.07.2000 tarihinde; … Üniversitesi Eğitim Fakültesini bitirdiği, 11.03.2001 tarihinde öğretmen, 24.08.2015 tarihinde ... Belediyesinde veri hazırlama kontrol işletmeni, 09.11.2015 tarihinde özel kalem müdürü, 16.11.2015 tarihinde zabıta müdürü olarak atandığı, dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasının (c) bendine göre; ...’un zabıta müdürlüğüne atandığı 16.11.2015 tarih itibariyle gerekli olan hizmet şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete‘de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin; Görevde Yükselme Şartları başlıklı 17’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6 ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.”
Denildiğinden “zabıta müdürü” ve “daire başkanı” kadrosu için Yönetmelikte herhangi bir şart öngörülmemiştir.
Diğer taraftan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmadığı gibi özel bir şart da öngörülmediği izahtan varestedir. Tartışmaya konu olan Yönetmeliğin 17’nci maddesinin 2’nci fıkrasında şube müdürlüğü ve diğer görevde yükselmeye tabi kadrolar için öngörülen 2 yıl şartı da 18.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile kaldırılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 03/04/2020 tarih ve 16500952-900-E.81826 sayılı görüş yazısında;
“Yapılan incelemede; bahse konu personelin, 31.12.1997 tarihinde memuriyete başladığı, 15.02.2015 tarihinde iki yıllık yükseköğrenim (ön lisans) mezunu olarak zabıta müdürü kadrosuna atandığı ilgi yazınızdan anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde; zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin Belediye Zabıta Yönetmeliğine göre yürütüleceği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde ise, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği, dolayısıyla atama tarihi olan 15.02.2015 tarihinde 17 yıl 2 ay 15 gün hizmeti bulunan ve iki yıllık yükseköğrenim mezunu olan söz konusu personelin zabıta müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”
Denilerek yukarıda yaptığımız açıklamalar teyit edilerek; “zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği” açıkça ifade edilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 71 inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
Yapılan işlemler; idari ve adli bir soruşturmanın konusu olduğu değerlendirilmekle beraber, 5018 sayılı kanunun 71’inci maddesinde belirtilen kriterler muvacehesinde; kamu zararının belirlenmesinde esas alınması gereken kriterler dikkate alındığında; hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla yaptırılması veya mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapıldığı iddialarından hiçbirini ileri sürme imkânımız bulunmamaktadır. Dolayısıyla “Kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmamıştır. Dosya münderecatından; adı geçen şahsın zabıta müdürlüğüne atama için gerekli şartları taşıdığı, yaptığı görev nedeniyle kendisine yapılan ödemeler, 5018 sayılı Kanunu’nun 71’inci maddesinde belirtilen “Kamu Zararı” tanımına girmemektedir.
2015 yılında yapılan bir atama nedeniyle 2019 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak; her zaman değiştirilme ve geri alma yetkisinin olduğu bir idari işlem nedeniyle 2015 yılında görevde olan yöneticiler ile 2019 yılındaki ilgililere; 2015 yılındaki bu atama nedeniyle atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanunu’nun 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
Kamu idaresi tarafından bu atamanın sonucunda; ...’un görevini yerine getirmediği yönünde düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir. Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin daire kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.