SayıştaySayıştay Temyiz Kararı52461
Çeşitli Konuları İlgilendiren Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire7
Dosya No45106
Yılı2017
KONU: Makam aracı kasko bedelinin belediye bütçesinden ödenmesi
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesiyle, Belediye envanterine kayıtlı … plakalı makam aracının kasko sigorta bedelinin Belediye bütçesinden ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.
14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, Daire Kararının 3’üncü maddesinin Tasdikine hükmedilmiştir.
Esas yönünden inceleme
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 31 inci maddesinde;
“Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.
Ancak;
a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigortalama giderleri,
d) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın …
c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak …
ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,
d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,
e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında …
bütçelerinin ilgili tertiplerinden, ... ödenir.”
Denilmektedir.
5393 Sayılı Belediye Kanununun “Belediye Giderleri" kenar başlıklı 60 ıncı maddesinin h bendinde “Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri" belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanununun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106 ncı maddesinde “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler” hükümleri mevcuttur.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden anlaşıldığı üzere Bütçe Kanunu ile devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olduğu belirtilerek sadece özel olarak belirtilen durumlarda devlet mallarına sigorta yaptırılabileceği hüküm altına alınmıştır. Bu durumun belediyeler açısından Bütçe Kanununda belirtilen istisnaları ise itfaiye ve ambulansların kasko giderleri oluşturmaktadır. Belediye bütçesinden mevzuatın izin verdiği veya zorunlu kıldığı sigorta giderlerinin karşılanabileceği belirtilmiş, 2918 sayılı Kanunun 106 ncı maddesinde mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğü getirilmiştir. Bununla birlikte, kamu idarelerine ait araçlara kasko sigortası yaptırılması, Devlet mallarının sigorta edilmemesi esası kapsamındadır; Kamu idarelerine ait araçların sigorta ettirilmesi, ayrıca ve açıkça aksi öngörülmedikçe, mevzuata aykırıdır.
Aracın kasko sigortası yaptırılmasının kamu zararı oluşturmadığı iddiası
Sorumlular tarafından, kasko sigorta bedelinin … TL olduğu, 117 sayılı İlamın 3 üncü maddesinde bu tutara kamu zararı denildiği, sigorta edilen aracın çok amaçlı olarak kullanıldığı, kullanıma bağlı olarak kaza riskinin yüksek olduğu, nitekim 05.09.2017 tarihinde gerçekleşen bir kaza sonucunda aracın ön camının değiştirilmesi gerektiği, aracın ön camının değiştirilme bedelinin … TL olduğu, bu tutarın sigorta şirketi tarafından karşılandığı, buna göre aslında sigorta bedelinin kamu zararı teşkil etmediği iddia edilmektedir.
Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.
Yukarıda açıklandığı üzere, Belediyeye ait araca kasko sigortası yaptırılması mevzuata aykırıdır. Aracın çok amaçlı olarak kullanılmakta olması veya sonrasında oluşan bir kaza sonucunda bedeli sigorta şirketi tarafından ödenen bir tamir yapılması, aracın kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata aykırı olduğunu değiştirmez. Bunun aksinin kabulü, yani belirtilen gerekçelerle kamu zararının oluşmadığının kabulü, idarenin işlemlerinde keyfi sebeplerle mevzuata uymayabileceği anlamını içermektedir. Bu durum ise Anayasa’nın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devleti olmanın gereklerinden olan devletin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması ve devletin kanunlarla kendini bağlı saymasına aykırılık teşkil edecektir.
Bütçe Kanunu E-cetveli m.31’in yorumlanması
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 31’inci maddesinde;
“Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.
Ancak;
a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigortalama giderleri,
d) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın …
c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak …
ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,
d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,
e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında …
bütçelerinin ilgili tertiplerinden, ... ödenir.”
Denilmektedir.
Bütçe Kanununun 31’inci maddesine göre, Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır. Yani kural olarak Devlet malları sigorta edilmez. Ancak bu kuralın yine bu maddede belirtilen iki istisnası vardır. İlk istisna: Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleridir. İkinci istisna: Ancak ile başlayan ve a’dan e’ye altı bent halinde sayılan hallerdir. Belirtilen iki istisnai hal genel kuralla birlikte ve açık olarak düzenlenmiştir.
Somut uygulamada Belediyenin makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının, Bütçe Kanunu m.31’de belirtilen istisnai haller kapsamında olmayıp, genel kural kapsamında olduğu anlaşılmıştır. Yani somut uygulama, Bütçe Kanununda yer alan Devlet mallarının sigorta edilmemesi esasına tabidir.
Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun belediyeleri kapsamadığı iddiası
Sorumlular tarafından Daire Kararı ve Temyiz Kurulu Kararında esas alınan mevzuat olan Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun belediyeleri kapsamadığı iddia edilmektedir.
Ancak bu iddianın yerinde olmadığı anlaşılmıştır.
24.12.2016 tarih ve 29928 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01.01.2017 tarihinde yürürlüğe giren 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun ”bağlı cetveller” kenar başlıklı 4 üncü maddesinde:
“(1) Bu Kanuna bağlı cetveller aşağıda gösterilmiştir:
a) 1 inci madde ile verilen ödeneklerin dağılımı (A)
b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından ilgili mevzuata göre tahsiline devam olunacak gelirler (B)
c) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerine dayanak teşkil eden temel hükümler (C)
ç) Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar (E)
d) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idare ve kurumların nakit imkânları ile bu imkânlardan harcanması öngörülen tutarlar (F)
e) 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümleri uyarınca verilecek gündelik ve tazminat tutarları (H)
f) Çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelere göre bütçe kanununda gösterilmesi gereken parasal ve diğer sınırlar (İ)
g) Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemelerinin tutarları (K)
ğ) 11/8/1982 tarihli ve 2698 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı Okul Pansiyonları Kanununun 3 üncü maddesi gereğince Millî Eğitim Bakanlığı tarafından yönetilen okul pansiyonlarının öğrencilerinden alınacak pansiyon ücretleri (M)
h) 7/6/1939 tarihli ve 3634 sayılı Millî Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu uyarınca millî müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak hayvanların alım değerleri (O)
ı) 3634 sayılı Kanun uyarınca milli müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ile günlük kira bedelleri (P)
i) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin yıl içinde edinebilecekleri taşıtların cinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağı ile 5/1/1961 tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanununa tabi kurumların yıl içinde satın alacakları taşıtların azami satın alma bedelleri (T)
j) Kanunlar ve kararnamelerle bağlanmış vatani hizmet aylıkları (V)”
denilmek suretiyle, Kanuna ekli cetvellerin tamamı sayılmış, bu cetveller sayılırken de bazı cetvellerin hangi kapsamdaki kamu idareleri ile ilgili oldukları cetvelin adlandırılmasında açıkça belirtilmiş, bazı cetvellerin ise ilgili olduğu kamu idareleri cetvelin adlandırılmasında belirtilmemiştir.
4’üncü maddenin ç bendinde bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar olarak adlandırılan E cetvelinin kapsam olarak hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu cetvelin başlığında ve cetvelin geneline hakim olacak şekilde belirtilmemiş; bunu yerine, içeriğinde bulunan doksan maddede, her bir maddenin kendi metninde bu düzenlemenin hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu açıkça belirtilmiştir.
Buna göre, Kanunun adı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu olsa da, bu Kanunun eki E cetvelinde yer alan ve 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinde dayanak alınan düzenleme, belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilmek suretiyle Kanunda bulunan ve yürürlüğe giren bir düzenlemedir.
117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinde, Kanunda belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilen ve yürürlükte bulunan bir kanun maddesi esas alınarak hüküm kurulmuştur.
Sorumluluk yönünden inceleme
Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.
Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10’uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,
Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kanuna göre harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.
Buna göre, Belediyeye ait makam aracının mevzuata aykırı olarak kasko sigortası yaptırılması sonucu oluşan kamu zararından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla, konunun esas ve sorumluluk yönlerinden incelenmesi neticesinde, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının hukuka uygun olduğu değerlendirilmektedir.
BU İTİBARLA, yukarıda yer alan gerekçeyle, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA (Üyeler …, …, …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 09.11.2022 tarih ve 52461 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
Üyeler … ve …’un karşı oy gerekçesi
5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin h bendinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 sayılı Kanunun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106’ncı maddesinde, belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarına ait araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırılması bir zorunluluk olarak düzenlenmiş, kasko sigortasına dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E cetvelinin 31’inci maddesinde Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olacağı belirtilmekle, Devlet mallarının sigorta edilmesinin yasak olduğu düzenlenmemekte, bu konuda kamu idarelerine takdir hakkı tanınmaktadır.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ilgili olarak bir diğer konu, Devlet malından ne anlaşılması gerektiğidir. Kanun, merkezi yönetim bütçe kanunu olması dolayısıyla, bu Kanunda geçen Devlet malı ifadesinin belediyelere ait malları kapsamadığı değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla Belediyeye ait makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.
BU İTİBARLA, Belediyeye ait makam aracının sigorta ettirilmesi mevzuata uygun olduğundan, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.
Üye …’un karşı oy gerekçesi
5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin h bendinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 sayılı Kanunun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106’ncı maddesinde, belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarına ait araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırılması bir zorunluluk olarak düzenlenmiş, kasko sigortasına dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E cetvelinin 31’inci maddesinde Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olacağı belirtilmekle, Devlet mallarının sigorta edilmesinin yasak olduğu düzenlenmemekte, bu konuda kamu idarelerine takdir hakkı tanınmaktadır.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ilgili olarak bir diğer konu, Devlet malından ne anlaşılması gerektiğidir. Kanun, merkezi yönetim bütçe kanunu olması dolayısıyla, bu Kanunda geçen Devlet malı ifadesinin belediyelere ait malları kapsamadığı değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla Belediyeye ait makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.
Kaldı ki, somut uygulamada sorumlular tarafından iddia edilen: kasko sigorta bedelinin … TL olduğu, 117 sayılı İlamın 3 üncü maddesinde bu tutara kamu zararı denildiği, sigorta edilen aracın çok amaçlı olarak kullanıldığı, kullanıma bağlı olarak kaza riskinin yüksek olduğu, nitekim 05.09.2017 tarihinde gerçekleşen bir kaza sonucunda aracın ön camının değiştirilmesi gerektiği, aracın ön camının değiştirilme bedelinin … TL olduğu, bu tutarın sigorta şirketi tarafından karşılandığı hususları karşısında, bu somut uygulama özelinde kamu zararı oluşmadığı değerlendirilmektedir. Zira bu uygulamada makam aracının sigorta ettirilmesi kamu kaynağında daha sonraki bir tarihte oluşacak azalmayı engellemiştir.
BU İTİBARLA, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.)
GEREĞİ GÖRÜŞÜLDÜ:
117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesiyle, Belediye envanterine kayıtlı … plakalı makam aracının kasko sigorta bedelinin Belediye bütçesinden ödenmesi sonucu oluşan … TL kamu zararının harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinden tazminine ilişkin hüküm tesis edilmiştir.
14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararıyla, Daire Kararının 3’üncü maddesinin Tasdikine hükmedilmiştir.
Esas yönünden inceleme
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 31 inci maddesinde;
“Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.
Ancak;
a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigortalama giderleri,
d) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın …
c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak …
ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,
d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,
e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında …
bütçelerinin ilgili tertiplerinden, ... ödenir.”
Denilmektedir.
5393 Sayılı Belediye Kanununun “Belediye Giderleri" kenar başlıklı 60 ıncı maddesinin h bendinde “Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ile sigorta giderleri" belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 Sayılı Karayolları Trafik Kanununun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106 ncı maddesinde “Genel bütçeye dahil dairelerle katma bütçeli idarelere, il özel idarelerine ve belediyelere, kamu iktisadi teşebbüslerine ve kamu kuruluşlarına ait motorlu araçların sebep oldukları zararlardan dolayı, bu Kanunun işletenin hukuki sorumluluğuna ilişkin hükümleri uygulanır. Bu kuruluşlar, 85 inci maddenin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere 101 inci maddedeki şartları haiz milli sigorta şirketlerine mali sorumluluk sigortası yaptırmakla yükümlüdürler” hükümleri mevcuttur.
Yukarıdaki mevzuat hükümlerinden anlaşıldığı üzere Bütçe Kanunu ile devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olduğu belirtilerek sadece özel olarak belirtilen durumlarda devlet mallarına sigorta yaptırılabileceği hüküm altına alınmıştır. Bu durumun belediyeler açısından Bütçe Kanununda belirtilen istisnaları ise itfaiye ve ambulansların kasko giderleri oluşturmaktadır. Belediye bütçesinden mevzuatın izin verdiği veya zorunlu kıldığı sigorta giderlerinin karşılanabileceği belirtilmiş, 2918 sayılı Kanunun 106 ncı maddesinde mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğü getirilmiştir. Bununla birlikte, kamu idarelerine ait araçlara kasko sigortası yaptırılması, Devlet mallarının sigorta edilmemesi esası kapsamındadır; Kamu idarelerine ait araçların sigorta ettirilmesi, ayrıca ve açıkça aksi öngörülmedikçe, mevzuata aykırıdır.
Aracın kasko sigortası yaptırılmasının kamu zararı oluşturmadığı iddiası
Sorumlular tarafından, kasko sigorta bedelinin … TL olduğu, 117 sayılı İlamın 3 üncü maddesinde bu tutara kamu zararı denildiği, sigorta edilen aracın çok amaçlı olarak kullanıldığı, kullanıma bağlı olarak kaza riskinin yüksek olduğu, nitekim 05.09.2017 tarihinde gerçekleşen bir kaza sonucunda aracın ön camının değiştirilmesi gerektiği, aracın ön camının değiştirilme bedelinin … TL olduğu, bu tutarın sigorta şirketi tarafından karşılandığı, buna göre aslında sigorta bedelinin kamu zararı teşkil etmediği iddia edilmektedir.
Ancak bu iddianın yerinde olmadığı değerlendirilmektedir.
Yukarıda açıklandığı üzere, Belediyeye ait araca kasko sigortası yaptırılması mevzuata aykırıdır. Aracın çok amaçlı olarak kullanılmakta olması veya sonrasında oluşan bir kaza sonucunda bedeli sigorta şirketi tarafından ödenen bir tamir yapılması, aracın kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata aykırı olduğunu değiştirmez. Bunun aksinin kabulü, yani belirtilen gerekçelerle kamu zararının oluşmadığının kabulü, idarenin işlemlerinde keyfi sebeplerle mevzuata uymayabileceği anlamını içermektedir. Bu durum ise Anayasa’nın 2 nci maddesinde belirtilen hukuk devleti olmanın gereklerinden olan devletin eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması ve devletin kanunlarla kendini bağlı saymasına aykırılık teşkil edecektir.
Bütçe Kanunu E-cetveli m.31’in yorumlanması
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun “Bazı Ödeneklerin Kullanımına ve Harcamalara İlişkin Esaslar” başlıklı E cetvelinin 31’inci maddesinde;
“Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleri dışında Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır.
Ancak;
a) Yanıcı, patlayıcı maddeler, gemi, uçak, helikopter ve ilaç depolama yerlerinin sigortalama giderleri,
d) Dış ülkelerdeki Devlete ait temsilcilik binaları ile Devlete ait eşyanın …
c) Dış kuruluşlarla ilgili olarak …
ç) Belgelerine göre ayrılması mümkün olmayan sigorta ve navlun giderleri,
d) Belediyelere ait itfaiye ve ambulans araçlarının kasko sigortası giderleri,
e) Sondaj ve jeofizik çalışmaları kapsamında …
bütçelerinin ilgili tertiplerinden, ... ödenir.”
Denilmektedir.
Bütçe Kanununun 31’inci maddesine göre, Devlet mallarının sigorta edilmemesi esastır. Yani kural olarak Devlet malları sigorta edilmez. Ancak bu kuralın yine bu maddede belirtilen iki istisnası vardır. İlk istisna: Bütçelerin diğer tertiplerinin esas giderlerine ilişkin olarak ödenen sigorta giderleridir. İkinci istisna: Ancak ile başlayan ve a’dan e’ye altı bent halinde sayılan hallerdir. Belirtilen iki istisnai hal genel kuralla birlikte ve açık olarak düzenlenmiştir.
Somut uygulamada Belediyenin makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının, Bütçe Kanunu m.31’de belirtilen istisnai haller kapsamında olmayıp, genel kural kapsamında olduğu anlaşılmıştır. Yani somut uygulama, Bütçe Kanununda yer alan Devlet mallarının sigorta edilmemesi esasına tabidir.
Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun belediyeleri kapsamadığı iddiası
Sorumlular tarafından Daire Kararı ve Temyiz Kurulu Kararında esas alınan mevzuat olan Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun belediyeleri kapsamadığı iddia edilmektedir.
Ancak bu iddianın yerinde olmadığı anlaşılmıştır.
24.12.2016 tarih ve 29928 (mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak 01.01.2017 tarihinde yürürlüğe giren 2017 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun ”bağlı cetveller” kenar başlıklı 4 üncü maddesinde:
“(1) Bu Kanuna bağlı cetveller aşağıda gösterilmiştir:
a) 1 inci madde ile verilen ödeneklerin dağılımı (A)
b) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından ilgili mevzuata göre tahsiline devam olunacak gelirler (B)
c) Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerine dayanak teşkil eden temel hükümler (C)
ç) Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar (E)
d) 5018 sayılı Kanuna ekli (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idare ve kurumların nakit imkânları ile bu imkânlardan harcanması öngörülen tutarlar (F)
e) 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu hükümleri uyarınca verilecek gündelik ve tazminat tutarları (H)
f) Çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelere göre bütçe kanununda gösterilmesi gereken parasal ve diğer sınırlar (İ)
g) Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemelerinin tutarları (K)
ğ) 11/8/1982 tarihli ve 2698 sayılı Millî Eğitim Bakanlığı Okul Pansiyonları Kanununun 3 üncü maddesi gereğince Millî Eğitim Bakanlığı tarafından yönetilen okul pansiyonlarının öğrencilerinden alınacak pansiyon ücretleri (M)
h) 7/6/1939 tarihli ve 3634 sayılı Millî Müdafaa Mükellefiyeti Kanunu uyarınca millî müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak hayvanların alım değerleri (O)
ı) 3634 sayılı Kanun uyarınca milli müdafaa mükellefiyeti yoluyla alınacak motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ile günlük kira bedelleri (P)
i) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu idarelerinin yıl içinde edinebilecekleri taşıtların cinsi, adedi, hangi hizmette kullanılacağı ve kaynağı ile 5/1/1961 tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanununa tabi kurumların yıl içinde satın alacakları taşıtların azami satın alma bedelleri (T)
j) Kanunlar ve kararnamelerle bağlanmış vatani hizmet aylıkları (V)”
denilmek suretiyle, Kanuna ekli cetvellerin tamamı sayılmış, bu cetveller sayılırken de bazı cetvellerin hangi kapsamdaki kamu idareleri ile ilgili oldukları cetvelin adlandırılmasında açıkça belirtilmiş, bazı cetvellerin ise ilgili olduğu kamu idareleri cetvelin adlandırılmasında belirtilmemiştir.
4’üncü maddenin ç bendinde bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esaslar olarak adlandırılan E cetvelinin kapsam olarak hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu cetvelin başlığında ve cetvelin geneline hakim olacak şekilde belirtilmemiş; bunu yerine, içeriğinde bulunan doksan maddede, her bir maddenin kendi metninde bu düzenlemenin hangi kamu idareleri ile ilgili olduğu açıkça belirtilmiştir.
Buna göre, Kanunun adı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu olsa da, bu Kanunun eki E cetvelinde yer alan ve 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinde dayanak alınan düzenleme, belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilmek suretiyle Kanunda bulunan ve yürürlüğe giren bir düzenlemedir.
117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinde, Kanunda belediyelerle ilgili olduğu ayrıca ve açıkça belirtilen ve yürürlükte bulunan bir kanun maddesi esas alınarak hüküm kurulmuştur.
Sorumluluk yönünden inceleme
Harcama yetkililerinin ve gerçekleştirme görevlilerinin harcama sürecindeki görev ve sorumlulukları 5018 sayılı Kanunun 32 ve 33’üncü maddelerinde düzenlenmiştir. 5018 sayılı Kanunun “Harcama Talimatı ve Sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde;
“Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır. Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, Ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderlerin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde;
“Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır. Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler.” hükümlerine yer verilmiştir.
Kanunun 55 ve devamı maddelerinde kamu idarelerinin iç kontrol sistemlerini oluşturmaları öngörülmüş ve bu çerçevede harcama birimlerinin yapılan mali işlemler üzerinde gerçekleştirecekleri kontroller açıklanmış olup, harcama birimlerinin asgari yapmaları gereken kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirleneceği hükme bağlanmıştır.
Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esaslar'ın 10’uncu maddesinde, ön mali kontrol işleminin harcama birimleri tarafından da yerine getirileceği belirtilerek, gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin mali karar ve işlemlerin harcama birimi tarafından mali mevzuat hükümlerine uygunluk yönüyle kontrol edileceği,
Usul ve Esasların 12’nci maddesinde de, süreç kontrolünün nasıl yapılacağı belirtilerek, mali işlemlerin yürütülmesinde görev alanların yapacakları işlemden önceki işleri de kontrol edecekleri, ödeme emrini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlilerinin de ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön mali kontrol işlemini yapacakları belirtilmektedir.
Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden, her bir harcamanın harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi tarafından süreç kontrolü çerçevesinde yapılan işlemlerin ilgili mevzuat hükümlerine uygun olup olmadıkları ön mali kontrole tabi tutularak kontrol edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kanuna göre harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlileri, giderin gerçekleştirilmesi ve harcamanın yapılması süreçlerinde, mevzuata uygunluk açısından kontrolleri sağlamakla yükümlüdürler. Yapılacak harcama, nitelik itibariyle hukuka aykırı nitelik taşıyorsa, söz konusu işlemleri yapmaktan kaçınmak durumundadırlar.
Buna göre, Belediyeye ait makam aracının mevzuata aykırı olarak kasko sigortası yaptırılması sonucu oluşan kamu zararından harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin sorumluluğu bulunduğu değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla, konunun esas ve sorumluluk yönlerinden incelenmesi neticesinde, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin Tasdiki hükmünü içeren 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının hukuka uygun olduğu değerlendirilmektedir.
BU İTİBARLA, yukarıda yer alan gerekçeyle, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLMADIĞINA (Üyeler …, …, …’un aşağıda yazılı karşı oy gerekçelerine karşı), oy çokluğuyla,
Karar verildiği 09.11.2022 tarih ve 52461 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
(Karşı oy gerekçesi
Üyeler … ve …’un karşı oy gerekçesi
5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin h bendinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 sayılı Kanunun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106’ncı maddesinde, belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarına ait araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırılması bir zorunluluk olarak düzenlenmiş, kasko sigortasına dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E cetvelinin 31’inci maddesinde Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olacağı belirtilmekle, Devlet mallarının sigorta edilmesinin yasak olduğu düzenlenmemekte, bu konuda kamu idarelerine takdir hakkı tanınmaktadır.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ilgili olarak bir diğer konu, Devlet malından ne anlaşılması gerektiğidir. Kanun, merkezi yönetim bütçe kanunu olması dolayısıyla, bu Kanunda geçen Devlet malı ifadesinin belediyelere ait malları kapsamadığı değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla Belediyeye ait makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.
BU İTİBARLA, Belediyeye ait makam aracının sigorta ettirilmesi mevzuata uygun olduğundan, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.
Üye …’un karşı oy gerekçesi
5393 sayılı Kanunun 60’ıncı maddesinin h bendinde, sigorta giderleri belediye giderleri arasında sayılmıştır.
2918 sayılı Kanunun “Devlete ve Kamu Kuruluşlarına Ait Araçlar” kenar başlıklı 106’ncı maddesinde, belirtilen kamu kurum ve kuruluşlarına ait araçlara mali sorumluluk sigortası yaptırılması bir zorunluluk olarak düzenlenmiş, kasko sigortasına dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu E cetvelinin 31’inci maddesinde Devlet mallarının sigorta edilmemesinin esas olacağı belirtilmekle, Devlet mallarının sigorta edilmesinin yasak olduğu düzenlenmemekte, bu konuda kamu idarelerine takdir hakkı tanınmaktadır.
2017 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile ilgili olarak bir diğer konu, Devlet malından ne anlaşılması gerektiğidir. Kanun, merkezi yönetim bütçe kanunu olması dolayısıyla, bu Kanunda geçen Devlet malı ifadesinin belediyelere ait malları kapsamadığı değerlendirilmektedir.
Dolayısıyla Belediyeye ait makam aracının kasko sigortası yaptırılmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.
Kaldı ki, somut uygulamada sorumlular tarafından iddia edilen: kasko sigorta bedelinin … TL olduğu, 117 sayılı İlamın 3 üncü maddesinde bu tutara kamu zararı denildiği, sigorta edilen aracın çok amaçlı olarak kullanıldığı, kullanıma bağlı olarak kaza riskinin yüksek olduğu, nitekim 05.09.2017 tarihinde gerçekleşen bir kaza sonucunda aracın ön camının değiştirilmesi gerektiği, aracın ön camının değiştirilme bedelinin … TL olduğu, bu tutarın sigorta şirketi tarafından karşılandığı hususları karşısında, bu somut uygulama özelinde kamu zararı oluşmadığı değerlendirilmektedir. Zira bu uygulamada makam aracının sigorta ettirilmesi kamu kaynağında daha sonraki bir tarihte oluşacak azalmayı engellemiştir.
BU İTİBARLA, 14.04.2021 tarih ve 49517 tutanak sayılı Temyiz Kurulu Kararının KARAR DÜZELTİLMESİNE MAHAL OLDUĞUNA, 117 İlam sayılı Daire Kararının 3’üncü maddesinin KALDIRILMASINA karar verilmesi gerekir.)