SayıştaySayıştay Daire Kararı970
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire6
İlam No57
Madde No10
Yılı2023
Sosyal Denge Tazminatı
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
.... Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;
“Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
Geçici 14’üncü maddesinde, “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”,
Geçici 16’ncı maddesinde, “(Ek: 16/11/2022-7421/10 md.) Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”,
hükümleri yer almaktadır.
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri için geçerli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün;
“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutan asmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutan, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde, “(1) 4688 saydı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2023” şeklinde uygulanır.
(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutan hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz”,
düzenlemeleri bulunmaktadır.
Yukarıda yer alan hükümlere göre, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sini aşmamalıdır.
.... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında yapılan ve 01.01.2023-31.12.2023 aralığını kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin;
“Sosyal denge tazminatı tutarı ve ödeme zamanı” başlıklı 6’ncı maddesinde, “Kamu görevlilerine, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 yıllarını Kapsayan 6. Dönem Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklarına İlişkin Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin 1 inci maddesinde belirlenen aylık tavan tutarın;
a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi Devlet memurları ve sözleşmeli sanatçılara %120’si oranında,
b) 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi uyarınca Arkeolog, Avukat, Çocuk Gelişimcisi, Dekoratör, Diş Tabibi, Diyetisyen, Fizikçi, Fizyoterapist, Grafiker, Hemşire (Sağlık Bilimleri Lisansiyeri), Hukuk Müşaviri, istatistikçi, Kimyager, Matematikçi, Mimar, Mühendis, Peyzaj Mimarı, Psikolog, Sanat Tarihçisi, Şehir Plancısı, Tabip, Teknik Ressam (Yüksek Öğrenim Mezunu), Tekniker Uzman Tabip, Veteriner Hekim kadrolarından istihdam edilen sözleşmeli personele %80, diğer kadrolarda istihdam edilen sözleşmeli personele %70 oranında,
sosyal denge tazminatı ödenir.
(2) Sosyal denge tazminatı, aylık ve ücretlerle birlikte peşin ödenir.
(3) 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki şartların oluşması halinde sosyal denge tazminatı ödenmez.”,
“Önceki sözleşmenin uzatılan hükümleri ve ikramiye ödemesi” başlıklı 7’nci maddesinde ise, “(1) .... Büyükşehir Belediyesi ile …. (…. Sendikası) arasında yapılan 31/10/2011 tarihinde imzalanan Sözleşme ek olarak 3/2/2012 tarihinde imzalanan Ek Protokol’ün 2 nci maddesindeki ramazan ve kurban bayramı ikramiyesi ödemeleri 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde uyarınca 31/12/2023 tarihine kadar uzatılmıştır.
(2) Cumhuriyetin ilanının 100. yılına (29 Ekim 2023) özel NET …. TL Cumhuriyet ikramiyesi ekim ayındaki aylık ve ücretlerle birlikte ödenir.
(3) Aralık ayındaki aylık ve ücretlerle birlikte NET …. TL Yılbaşı ikramiyesi ödenir.”,
hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere istinaden, .... Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’si oranında aylık olarak ödenen sosyal denge tazminatına ek olarak Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, Cumhuriyet ikramiyesi ve Yılbaşı ikramiyesi ödenmiştir.
Söz konusu ödemelerle personele ödenecek sosyal denge tazminatı için mevzuat hükümlerinde belirtilen yasal sınırın aşılması sonucunda …. TL kamu zararına neden olunmuştur.
Sorumlular tarafından, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO’nun 88, 91 ve 158 sayılı Sözleşmelerinde belirtildiği üzere kamu çalışanlarının ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için işverenleri ile eşit koşullarda, özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalaması en temel insan haklarından birisi olduğunun kabul edildiği ve 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi ile Geçici 14’üncü maddesi ve 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceği ifade edilmişse de;
Rapora konu husus, Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatı olmayıp, mevzuatta öngörülen tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenmesidir. Kanun koyucu 4688 sayılı Kanun ile sosyal denge sözleşmesinin yapılabilmesini düzenlemiştir. Anılan Kanun sosyal denge sözleşmesi yapılmasını kısıtlayıcı değil, sosyal denge sözleşmesinin çalışanın hakkı olduğunu ve hangi şartlarda ve usullerde kimler tarafından imzalanarak yapılacağına yönelik çalışanın hakkını korumaya dair düzenlemeler içermektedir. Nitekim bu kapsamda Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme imzalanmış ve 25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Ancak kanun koyucu sosyal denge sözleşmesi yapma konusunda serbesti getirmesinin yanı sıra bölgeler arası ve kurumlar arası eşitsizliği gidermek adına ödenebilecek tutara ilişkin üst sınır getirmiştir.
Yine sorumlular tarafından, 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte sendikalarca bu zamana kadar diğer belediyeler tarafından ödenen ikramiye ödemelerinin af olunduğu belirtilerek ve ülkenin içinde bulunduğu ekonomik durumu gerekçe gösterilerek ikramiyelerin güncellenmesi ve çeşitlenmesi talebinde bulunulduğu, ancak Belediye tarafından bu taleplerin olumlu karşılanmadığı ifade edilmişse de; mevzuatta öngörülen tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenerek kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumlularca, .... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında 31.10.2011 tarihinde imzalanan Sözleşmeye ek olarak 03.02.2012 tarihinde imzalanan Ek Protokol’ün 2’nci maddesindeki Ramazan–Kurban Bayramları ve yılbaşı ikramiyesi ödemelerinin 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi uyarınca 31.12.2023 tarihine kadar uzatıldığı, bu kapsamda personele Ramazan Bayramı’nda …. TL net, Kurban Bayramı’nda …. TL net ödeme yapıldığı, Cumhuriyetin 100’üncü yılının kutlanması nedeniyle Cumhuriyet ikramiyesinin verildiği, yılbaşı ikramiyesinin de güncellenerek ödendiği ve yapılan ödemelerin mevzuat kapsamında olmasından dolayı kamu zararından bahsetmenin mümkün olmadığı iddia edilmişse de;
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri için geçerli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün, “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrası ile “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde yer alan hükümlere göre, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğü 31.12.2023 tarihine kadar uzatılsa da, bu kapsamda ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir ve bu tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir. Bu tavan tutar da (Gösterge (1500) + Ek Gösterge (8000)=9500) 9500 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpılması sonucunda elde edilen tutarın yüzde %120’si alınarak hesaplanmaktadır. Bu tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması mevzuata aykırıdır.
Sorumlular tarafından, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kuralının kapsamının, mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararına ilişkin olduğu, bu kapsamda somut olayda 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine göre kamu zararından söz edilemeyeceği ifade edilmişse de;
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kuralının kapsamının mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararına ilişkin olduğuna dair hukuki bir düzenleme bulunmamaktadır. Ayrıca, belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmesi mevzuatta öngörülse de, ödenebilecek sosyal denge tazminatı için yasal bir sınır öngörülmüştür. Bu tutarı aşacak şekilde yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri için ise kanuni bir düzenleme bulunmamaktadır.
Ayrıca sorumlular tarafından, 7417 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un Geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 7421 sayılı Kanun’un 10’ncu maddesiyle 4688 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 16’ncı maddede yer alan hükümler uyarınca, sorgu konusu hususa ilişkin idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı sebebiyle kamu zararı hükmünün kaldırılmasının gerektiği ifade edilmişse de;
Söz konusu her iki hüküm de yürürlük tarihlerine kadar yapılan ödemeleri kapsamakta olup, 7417 sayılı Kanun’un Geçici 1’inci maddesinin yürürlük tarihi 05.07.2022, 7417 sayılı Kanun’un 10’ncu maddesiyle 4688 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 16’ncı maddenin yürürlük tarihi ise 16.11.2022’dir. Sorgu konusu ödemeler ise 01.01.2023-31.12.2023 tarihlerini kapsamaktadır. Bu nedenle, anılan mevzuat hükümleri sorgu konusu dönemi kapsamadığından, konu ile ilgili idari veya mali yargılama ve takibat yapılabilmektedir.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesi;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde yer alan, “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde yer alan, “…Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar…”,
hükümleri uyarınca, söz konusu kamu zararından .... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında yapılan ve 01.01.2023-31.12.2023 aralığını kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’ni imzalayan Belediye Başkanının 5018 sayılı Kanun’un 8’inci maddesine göre, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisinin 5018 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan gerçekleştirme görevlisinin ise 5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesine göre sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, Belediyede istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödemesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı …. TL’nin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (Maaş ve Tahakkuk Şube Müdür V.) ….’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.
Dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda;
.... Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödendiği görülmüştür.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 15’inci maddesinde, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine sosyal denge tazminatı ödenebilir. Sosyal denge tazminatının ödenebilecek aylık tutarı, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununa göre yapılan toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarı geçmemek üzere ilgili belediye ve il özel idaresi ile ilgili belediye ve il özel idaresinde en çok üyeye sahip kamu görevlileri sendikası arasında anılan Kanunda öngörülen hükümler çerçevesinde yapılabilecek sözleşmeyle belirlenir.” denilmektedir.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu’nun;
“Mahalli İdarelerde Sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesinde, “27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümleri çerçevesinde sosyal denge tazminatının ödenmesine belediyelerde belediye başkanının teklifi üzerine belediye meclisince, il özel idaresinde valinin teklifi üzerine il genel meclisince karar verilmesi halinde, sözleşme döneminde verilecek sosyal denge tazminatı tutarını belirlemek üzere ilgili mahalli idarede en çok üyeye sahip sendikanın genel başkanı veya sendika yönetim kurulu tarafından yetkilendirilecek bir temsilcisi ile belediyelerde belediye başkanı, il özel idaresinde vali arasında toplu sözleşme sürecinin tamamlanmasını izleyen üç ay içerisinde sözleşme yapılabilir. Bu sözleşme bu Kanunun uygulanması bakımından toplu sözleşme sayılmaz ve bu kapsamda Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna başvurulamaz.
Yapılacak sözleşme, toplu sözleşme dönemi ile sınırlı olarak uygulanır ve sözleşme süresi hiçbir şekilde izleyen mahalli idareler genel seçimi tarihini geçemez. Mahalli idareler genel seçim tarihini izleyen üç ay içerisinde de toplu sözleşme dönemiyle sınırlı olmak üzere sözleşme yapılabilir. Bu sözleşmeye dayanılarak yapılan ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.
İlgili mahalli idarenin; vadesi geçmiş vergi, sosyal güvenlik primi ile Hazine Müsteşarlığına olan borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin yüzde onunu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin belediyelerde yüzde otuzunu, il özel idaresinde yüzde yirmibeşini aşması hallerinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamaz. Sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır.”,
Geçici 14’üncü maddesinde, “15/3/2012 tarihinden önce 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi kapsamındaki idareler ile ilgili sendikalar arasında toplu iş sözleşmesi, toplu sözleşme, sosyal denge sözleşmesi ve benzeri adlar altında imzalanan sözleşmelerin uygulanmasına, söz konusu sözleşmelerde öngörülen sürelerin sonuna kadar devam edilebilir. Anılan sözleşmelerin uygulanmasına devam edildiği dönem için 32 nci madde hükümleri çerçevesinde ayrıca sözleşme yapılamaz. Söz konusu sözleşmeleri 31/12/2015 tarihinden önce sona eren veya mevcut sözleşmeleri bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonra karşılıklı olarak feshedilen kapsama dahil idareler, sözleşmelerinin sona eriş veya fesih tarihini izleyen bir ay içinde sözleşmelerin sona erdiği veya feshedildiği tarih ile bu Kanunda öngörülen toplu sözleşme dönemi sonuna kadarki dönemle sınırlı olmak üzere üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri çerçevesinde sözleşme yapabilir. Ancak 32 nci madde uyarınca toplu sözleşmede belirlenen tavan tutarın, unvanlar itibarıyla ilgili personele söz konusu sözleşmeler uyarınca yapılmakta olan ortalama aylık ödemenin altında kalması halinde; üçüncü fıkra hükümleri dikkate alınmaksızın 32 nci madde hükümleri esas alınarak 31/12/2015 tarihine kadar uygulanabilecek sözleşmelerde bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanan sözleşme uyarınca unvanlar itibarıyla ilgili personele ödenen ortalama aylık tutar tavan olarak esas alınabilir. Bu şekilde yapılacak ödemeler kazanılmış hak sayılmaz.”,
Geçici 16’ncı maddesinde, “(Ek: 16/11/2022-7421/10 md.) Konusu suç teşkil etmemek kaydıyla; bu maddenin yürürlük tarihine kadar bu Kanun veya 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 15 inci maddesi hükümlerine aykırı olarak sosyal denge tazminatı ödediği tespit edilen il özel idareleri, belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinin yetkili veya görevli olan sorumluları hakkında yapılan bu ödemeler nedeniyle idari veya mali yargılama ve takibat yapılamaz; başlamış olanlar işlemden kaldırılır.”,
hükümleri yer almaktadır.
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri için geçerli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün;
“Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında, “Belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine, 4688 sayılı Kanunun 32 nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatı aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir. Sosyal denge tazminatının verilmesi yönünde yapılabilecek sözleşmelerde, tavan tutan asmamak kaydıyla çeşitli adlar altında yapılan ödemeler dahil ödenebilecek tazminatın aylık tutan, görev yapılan birim ve iş hacmi, görevin önem ve güçlüğü, görev yerinin özelliği, çalışma süresi, kadro veya görev unvanı ile derecesi gibi kriterlere göre farklı olarak belirlenebilir.”,
“Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde, “(1) 4688 saydı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde yer alan “31/12/2015” ibaresi “31/12/2023” şeklinde uygulanır.
(2) Bu hüküm çerçevesinde yapılacak ödeme tutan hiçbir şekilde 1 inci maddede yer alan sosyal denge tazminatı oranı ile belirlenecek tutarı aşamaz”,
düzenlemeleri bulunmaktadır.
Yukarıda yer alan hükümlere göre, belediyeler ve bağlı kuruluşları ile il özel idarelerinin kadro ve pozisyonlarında istihdam edilen kamu görevlilerine 4688 sayılı Kanun’un 32’nci maddesinde yer alan usul ve esaslar çerçevesinde ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sini aşmamalıdır.
.... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında yapılan ve 01.01.2023-31.12.2023 aralığını kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’nin;
“Sosyal denge tazminatı tutarı ve ödeme zamanı” başlıklı 6’ncı maddesinde, “Kamu görevlilerine, Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 yıllarını Kapsayan 6. Dönem Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklarına İlişkin Dördüncü Bölümünde yer alan Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşmenin 1 inci maddesinde belirlenen aylık tavan tutarın;
a) 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi Devlet memurları ve sözleşmeli sanatçılara %120’si oranında,
b) 5393 sayılı Belediye Kanununun 49 uncu maddesi uyarınca Arkeolog, Avukat, Çocuk Gelişimcisi, Dekoratör, Diş Tabibi, Diyetisyen, Fizikçi, Fizyoterapist, Grafiker, Hemşire (Sağlık Bilimleri Lisansiyeri), Hukuk Müşaviri, istatistikçi, Kimyager, Matematikçi, Mimar, Mühendis, Peyzaj Mimarı, Psikolog, Sanat Tarihçisi, Şehir Plancısı, Tabip, Teknik Ressam (Yüksek Öğrenim Mezunu), Tekniker Uzman Tabip, Veteriner Hekim kadrolarından istihdam edilen sözleşmeli personele %80, diğer kadrolarda istihdam edilen sözleşmeli personele %70 oranında,
sosyal denge tazminatı ödenir.
(2) Sosyal denge tazminatı, aylık ve ücretlerle birlikte peşin ödenir.
(3) 4688 sayılı Kanunun 32 inci maddesinin üçüncü fıkrasındaki şartların oluşması halinde sosyal denge tazminatı ödenmez.”,
“Önceki sözleşmenin uzatılan hükümleri ve ikramiye ödemesi” başlıklı 7’nci maddesinde ise, “(1) .... Büyükşehir Belediyesi ile …. (…. Sendikası) arasında yapılan 31/10/2011 tarihinde imzalanan Sözleşme ek olarak 3/2/2012 tarihinde imzalanan Ek Protokol’ün 2 nci maddesindeki ramazan ve kurban bayramı ikramiyesi ödemeleri 4688 sayılı Kanunun geçici 14 üncü maddesinde uyarınca 31/12/2023 tarihine kadar uzatılmıştır.
(2) Cumhuriyetin ilanının 100. yılına (29 Ekim 2023) özel NET …. TL Cumhuriyet ikramiyesi ekim ayındaki aylık ve ücretlerle birlikte ödenir.
(3) Aralık ayındaki aylık ve ücretlerle birlikte NET …. TL Yılbaşı ikramiyesi ödenir.”,
hükümleri yer almaktadır.
Bu hükümlere istinaden, .... Büyükşehir Belediyesinde istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’si oranında aylık olarak ödenen sosyal denge tazminatına ek olarak Ramazan Bayramı, Kurban Bayramı, Cumhuriyet ikramiyesi ve Yılbaşı ikramiyesi ödenmiştir.
Söz konusu ödemelerle personele ödenecek sosyal denge tazminatı için mevzuat hükümlerinde belirtilen yasal sınırın aşılması sonucunda …. TL kamu zararına neden olunmuştur.
Sorumlular tarafından, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde, Avrupa Sosyal Şartı ve ILO’nun 88, 91 ve 158 sayılı Sözleşmelerinde belirtildiği üzere kamu çalışanlarının ekonomik ve sosyal haklarını korumak ve geliştirmek için işverenleri ile eşit koşullarda, özgür biçimde toplu pazarlık yapıp sözleşme imzalaması en temel insan haklarından birisi olduğunun kabul edildiği ve 4688 sayılı Kanun’un “Mahalli idarelerde sözleşme imzalanması” başlıklı 32’nci maddesi ile Geçici 14’üncü maddesi ve 375 sayılı KHK’nın Ek 15’inci maddesinde yer alan hükümler çerçevesinde belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebileceği ifade edilmişse de;
Rapora konu husus, Belediye personeline ödenen sosyal denge tazminatı olmayıp, mevzuatta öngörülen tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenmesidir. Kanun koyucu 4688 sayılı Kanun ile sosyal denge sözleşmesinin yapılabilmesini düzenlemiştir. Anılan Kanun sosyal denge sözleşmesi yapılmasını kısıtlayıcı değil, sosyal denge sözleşmesinin çalışanın hakkı olduğunu ve hangi şartlarda ve usullerde kimler tarafından imzalanarak yapılacağına yönelik çalışanın hakkını korumaya dair düzenlemeler içermektedir. Nitekim bu kapsamda Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme imzalanmış ve 25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Ancak kanun koyucu sosyal denge sözleşmesi yapma konusunda serbesti getirmesinin yanı sıra bölgeler arası ve kurumlar arası eşitsizliği gidermek adına ödenebilecek tutara ilişkin üst sınır getirmiştir.
Yine sorumlular tarafından, 7421 sayılı Vergi Usul Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte sendikalarca bu zamana kadar diğer belediyeler tarafından ödenen ikramiye ödemelerinin af olunduğu belirtilerek ve ülkenin içinde bulunduğu ekonomik durumu gerekçe gösterilerek ikramiyelerin güncellenmesi ve çeşitlenmesi talebinde bulunulduğu, ancak Belediye tarafından bu taleplerin olumlu karşılanmadığı ifade edilmişse de; mevzuatta öngörülen tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenerek kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumlularca, .... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında 31.10.2011 tarihinde imzalanan Sözleşmeye ek olarak 03.02.2012 tarihinde imzalanan Ek Protokol’ün 2’nci maddesindeki Ramazan–Kurban Bayramları ve yılbaşı ikramiyesi ödemelerinin 4688 sayılı Kanun’un geçici 14’üncü maddesi uyarınca 31.12.2023 tarihine kadar uzatıldığı, bu kapsamda personele Ramazan Bayramı’nda …. TL net, Kurban Bayramı’nda …. TL net ödeme yapıldığı, Cumhuriyetin 100’üncü yılının kutlanması nedeniyle Cumhuriyet ikramiyesinin verildiği, yılbaşı ikramiyesinin de güncellenerek ödendiği ve yapılan ödemelerin mevzuat kapsamında olmasından dolayı kamu zararından bahsetmenin mümkün olmadığı iddia edilmişse de;
25.08.2021 tarih ve 31579 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 01.01.2022-31.12.2023 tarihleri için geçerli Kamu Görevlilerinin Geneline ve Hizmet Kollarına Yönelik Mali ve Sosyal Haklara İlişkin 2022 ve 2023 Yıllarını Kapsayan 6’ncı Dönem Toplu Sözleşme’nin “Yerel Yönetim Hizmet Koluna İlişkin Toplu Sözleşme” başlıklı dördüncü bölümünün, “Sosyal denge tazminatı” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrası ile “Sosyal denge tazminatı süre uzatımı” başlıklı 6’ncı maddesinde yer alan hükümlere göre, 4688 sayılı Kanun’un Geçici 14’üncü maddesinin yürürlüğü 31.12.2023 tarihine kadar uzatılsa da, bu kapsamda ödenebilecek sosyal denge tazminatının aylık tavan tutarı, en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dahil) %120’sidir ve bu tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödenmesi mümkün değildir. Bu tavan tutar da (Gösterge (1500) + Ek Gösterge (8000)=9500) 9500 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpılması sonucunda elde edilen tutarın yüzde %120’si alınarak hesaplanmaktadır. Bu tutarı aşacak şekilde sosyal denge tazminatı ödemesi yapılması mevzuata aykırıdır.
Sorumlular tarafından, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kuralının kapsamının, mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararına ilişkin olduğu, bu kapsamda somut olayda 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesine göre kamu zararından söz edilemeyeceği ifade edilmişse de;
5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde yer alan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kuralının kapsamının mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararına ilişkin olduğuna dair hukuki bir düzenleme bulunmamaktadır. Ayrıca, belediye personeline sosyal denge tazminatı ödenebilmesi mevzuatta öngörülse de, ödenebilecek sosyal denge tazminatı için yasal bir sınır öngörülmüştür. Bu tutarı aşacak şekilde yapılan sosyal denge tazminatı ödemeleri için ise kanuni bir düzenleme bulunmamaktadır.
Ayrıca sorumlular tarafından, 7417 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve 375 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un Geçici 1’inci maddesinin üçüncü fıkrası ve 7421 sayılı Kanun’un 10’ncu maddesiyle 4688 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 16’ncı maddede yer alan hükümler uyarınca, sorgu konusu hususa ilişkin idari veya mali yargılama ve takibat yapılamayacağı sebebiyle kamu zararı hükmünün kaldırılmasının gerektiği ifade edilmişse de;
Söz konusu her iki hüküm de yürürlük tarihlerine kadar yapılan ödemeleri kapsamakta olup, 7417 sayılı Kanun’un Geçici 1’inci maddesinin yürürlük tarihi 05.07.2022, 7417 sayılı Kanun’un 10’ncu maddesiyle 4688 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 16’ncı maddenin yürürlük tarihi ise 16.11.2022’dir. Sorgu konusu ödemeler ise 01.01.2023-31.12.2023 tarihlerini kapsamaktadır. Bu nedenle, anılan mevzuat hükümleri sorgu konusu dönemi kapsamadığından, konu ile ilgili idari veya mali yargılama ve takibat yapılabilmektedir.
Konunun sorumluluk yönünden değerlendirilmesi;
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun;
“Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde yer alan, “Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,
“Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32’nci maddesinde yer alan, “Bütçelerden harcama yapılabilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür. Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır.
Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun ve diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.”,
“Giderin gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde yer alan, “…Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler…
Gerçekleştirme görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden sorumludurlar…”,
hükümleri uyarınca, söz konusu kamu zararından .... Büyükşehir Belediyesi ile …. arasında yapılan ve 01.01.2023-31.12.2023 aralığını kapsayan Sosyal Denge Tazminatı Sözleşmesi’ni imzalayan Belediye Başkanının 5018 sayılı Kanun’un 8’inci maddesine göre, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisinin 5018 sayılı Kanun’un 32’nci maddesine, ödeme emri belgelerinde imzası bulunan gerçekleştirme görevlisinin ise 5018 sayılı Kanun’un 33’üncü maddesine göre sorumluluğu bulunmaktadır.
Bu itibarla, Belediyede istihdam edilen memurlara ve sözleşmeli sanatçılara yasal sınırın üzerinde sosyal denge tazminatı ödemesi sonucu oluşan kamu zararı tutarı …. TL’nin Üst Yönetici (Belediye Başkanı) …., Harcama Yetkilisi (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) …. ve Gerçekleştirme Görevlisi (Maaş ve Tahakkuk Şube Müdür V.) ….’e müştereken ve müteselsilen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53’üncü maddesi gereğince hüküm tarihinden itibaren işleyecek faiziyle ödettirilmesine, anılan Kanun’un 55’inci maddesi uyarınca İlamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oy birliğiyle karar verildi.