SayıştaySayıştay Temyiz Kararı57208
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
Dosya No53988
Yılı2018
Konu: Şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan personele, zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen ek ödeme, ek gösterge, zam ve tazminatların ödenmesi.
142 sayılı asıl ilamın 1’inci maddesiyle; ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, önce zabıta müdürlüğü kadrosuna daha sonra ise destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, bu kadrolar için öngörülen zam, tazminat, ek ödeme ve ek göstergelerin ödenmesi suretiyle sebep olunduğu iddia edilen ... TL tutarındaki kamu zararı hususunda; ilgilinin gerek zabıta müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için aranan “zabıta teşkilatında iki yıl görev alma” şartını gerekse destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için aranan “şeflik kadrosunda iki yıl çalışmış olmak” şartını sağlamadığına ilişkin tespitlerin ilgili mevzuat ve gerekçeleri ile birlikte ayrı ayrı belirtilmesi, ayrıca sorumlulukların belirlenmesine ilişkin olarak, zabıta müdürlüğü kadrosuna yapılan atamadan kaynaklanan kamu zararı tutarı için (20.03.2018’e kadar yapılan ödemeler) Belediye Başkanı ...’in, destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna yapılan atamadan kaynaklanan kamu zararı tutarı için ise (20.03.2018’den yapılan ödemeler) Belediye Başkanı ...’ün sorumlu tutulması suretiyle yeni bir sorgu düzenlenmesine ve savunmaların alınması üzerine düzenlenecek ek raporun yargılanmasına değin konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50’nci maddesi uyarınca hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.
Hüküm dışı bırakılan konuya ilişkin olarak, 3. Daire tarafından mevzuat çerçevesinde yapılan değerlendirme neticesinde; 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ... ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen ek ödeme, ek gösterge, zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle ... TL tutarındaki kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.
Söz konusu hükme karşı sorumlular temyize başvurmuşlardır.
Esas Yönünden İnceleme;
04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin; “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; görevde yükselmeye tabi kadrolar belirlenmiş ve müdür kadrosu da bunlar arasında sayılmıştır. Ayrıca Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmüne yer verilmiştir.
Zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin düzenlendiği 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin;
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” hükmüne,
“Kadro ve unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” hükmüne,
“Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinde ise; (18.12.2021 tarihli ve 31693 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile yapılan değişiklikler öncesi)
“(1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
(…)
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmüne,
Yer verilmiştir.
Belediye Zabıta Yönetmeliğinin yukarıda yer verilen 6’ncı maddesinde zabıta müdürü kadrosu; belediye zabıta teşkilatının personel kadro ve unvanları arasında sayılmış, bu kadro, zabıta personelinin görevde yükselme şartlarının düzenlendiği 17’nci maddenin birinci fıkrasından muaf tutulmuş, ancak mezkûr maddenin ikinci fıkrasında yer alan “Atanılacak görevin niteliği itibariyle 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre aranacak hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartına tabi tutulmuştur.
Zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Yönetmeliğin 17’nci maddesiyle ilgili olarak, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün görevde yükselmeye tabi tutulmadığı gerekçesiyle ve maddenin iptali istemiyle Danıştay On ikinci Dairesinde açılan davada Dairece alınan 20.04.2010 tarihli ve E:2007/2180 K:2010/2167 sayılı Karar ile davanın reddine karar verilmiş, bu Kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 12.12.2013 tarihli ve E:2010/2799 K:2013/4540 sayılı Kararında; “Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır;" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü, görevde yükselmenin dışında tutulmuştur.
Ancak aynı Kararın son fıkrasında;
"Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68’inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.”
İfadelerine yer verilmek suretiyle, Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı onanmış ve bu Karara yönelik karar düzeltilmesi istemiyle yapılan başvuru, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2015 tarihli ve E:2014/5104, K:2015/1016 sayılı Kararıyla reddedilerek Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı kesinleşmiş, dolayısıyla zabıta müdürlüğü kadrosuna atanacak personelin “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olunması hükmünden muaf olup olmadığı konusundaki” tereddütlere son verilmiştir.
Yapılan incelemede, bahse konu personel ...’nun,
- 15.11.1993 tarihinde Belediye’de geçici işçi olarak işe başladığı,
- 31.12.1997 tarihinde devlet memurluğuna atandığı,
-15.01.2009 tarihinde 4’üncü derece “veri hazırlama ve kontrol işletmenliği” kadrosuna atandığı,
- 09.01.2012 tarihinde düzenlenen görevde yükselme sınavı sonrasında “şeflik” kadrosuna atandığı,
- 08.11.2012 tarihinde “Zabıta Müdürlüğü” kadrosuna asaleten atandığı,
- 21.03.2018 tarihinde de “Destek Hizmetleri Müdürlüğü” kadrosuna asaleten atandığı,
- Ancak, 08.11.2012 tarihinde Zabıta Müdürlüğü kadrosuna ataması yapılan ...’nun, atama öncesinde şef kadrosunda görev yaptığı ve “zabıta teşkilatında iki yıl süre ile görev yapma” şartını taşımadığı,
Anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda, söz konusu kişinin bu kadroya atanabilmesi için, zabıta teşkilatında en az iki yıllık hizmeti bulunması gerektiğinden, Zabıta Müdürü kadrosuna yapılan atama mevzuata aykırı olup, ilgiliye 2018 yılında zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71’inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk Yönünden İnceleme;
295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasının "zabıta teşkilatında iki yıl süre ile görev yapma" şartını taşımadığından mevzuata aykırı olduğu ve hesaplanan kamu zararından atamanın yapıldığı dönemin Belediye Başkanı olması hasebiyle ...’in tek başına sorumlu olduğuna hükmedilmiştir.
Sorumlunun temyiz dilekçesinde; ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasına ilişkin düzenlenen 13.11.2012 tarihli Personel Hareketleri Onayında, atama işlemini teklif eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ... ile bahse konu atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısı ...’nın imzalarının bulunduğu, ancak Belediye Başkanı ...’in kendisinin imzasının bulunmadığı, bu nedenle sorumluluğuna hükmedilemeyeceği iddia edilmişse de, ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasının yukarıda belirtilen söz konusu Personel Hareketleri Onayından 5 gün önce yani 08.11.2012 tarihinde eski Belediye Başkanı ... imzalı atama yazısı ile gerçekleştirildiği anlaşılmıştır.
Bu nedenle, söz konusu ek ilam ile tazminine hükmedilen kamu zararından atama onayında imzası bulunan dönemin Belediye Başkanı ...’in tek başına sorumludur.
Diğer taraftan ...’nun Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yapılan ataması 08.11.2012 tarihinde gerçekleştirildiğinden, 2018 yılında yapılan ödemelere ilişkin söz konusu evraklarda imzası bulunan Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlilerinin 08.11.2012 tarihli atamaya esas belgeleri görme ve bu belgelerin mevzuata uygunluğunu kontrol etme imkânı bulunmadığından bu kişilere sorumluluk yüklenmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen gerekçelerle sorumlunun iddia ve itirazlarının REDDİ ile 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile verilen ... TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu ve 5. Daire Başkanı ..., 7. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 09.10.2024 tarih ve 57208 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü
Temyiz Kurulu ve 5. Daire Başkanı ... ve 7. Daire Başkanı ...’ün karşı oy gerekçesi
295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ... ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen ek ödeme, ek gösterge, zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle sebep olunan kamu zararının tazminine ilişkin hüküm tesis edildiği anlaşılmıştır.
Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 18.12.2021 tarihinde değişikliğe uğrayan 17’nci maddesinin 3’üncü fıkrasında; "Zabıta Daire Başkanı ve Zabıta Müdürü dışındaki diğer kadrolar için ikinci fıkrada belirtilen hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz" hükmü yer almaktadır.
İki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartı, atama döneminde geçerli olan Yönetmelikte açıklıkla düzenlenmiş bir husus olmayıp, bu belirsizliğe açıklık getirme mahiyetinde olmak üzere, daha sonra 18 Aralık 2021 tarih ve 31693 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile konuya ilişkin düzenleme yapılarak zabıta müdürü olmak için iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının aranmayacağı yönünde düzenlemeye gidilerek bu konudaki tereddüt giderilmiştir. Dolayısıyla “iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartı zabıta müdürlüğü dışındaki kadrolar için geçerli bir husustur.
Bu nedenle, yürürlükteki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, ...’nun zabıta müdürlüğü kadrosuna atanabilmesi için zabıta teşkilatında en az iki yıllık hizmeti bulunması zorunluluğu bulunmadığından, ilgiliye 2018 yılında zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmemiş olup, sorumlunun iddialarının kabul edilerek 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASI gerekir.
Üye ...’in karşı oy gerekçesi
...’nun; 14.10.2002 tarihinde Açıköğretim fakültesinin 2 yıllık; 05.09.2005 tarihinde 4 yıllık bölümünü bitirdiği; 15.11.1993 tarihinde belediyede İşçi olarak işe başladığı; 31.12.1997 tarihinde Memur; 15.01.2009 tarihinde Veri Hazırlama Kontrol İşletmeni; 09.01 .2012 tarihinde görevde yükselme sınavı sonrası Şeflik; 08.11.2012 tarihinde Zabıta Müdürlüğü; 21.03.2018 tarihinde Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna atandığı ve halen de bu görevi yürüttüğü dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasının (c) bendine göre; ...’nun, Zabıta Müdürlüğüne atandığı 08.11.2012 tarih itibariyle gerekli olan hizmet ve yükseköğrenim şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin; Görevde Yükselme Şartları başlıklı 17’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.”
denildiğinden zabıta müdürü ve daire başkanı kadrosu için Yönetmelikte herhangi bir şart öngörülmemiştir.
Diğer taraftan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmadığı gibi özel bir şart da öngörülmediği izahtan varestedir. Tartışmaya konu olan Yönetmeliğin 17’nci maddesinin 2’nci fıkrasında şube müdürlüğü ve diğer görevde yükselmeye tabi kadrolar için öngörülen 2 yıl şartı da 18.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile kaldırılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 03/04/2020 tarih ve 16500952-900-E.81826 sayılı görüş yazısında;
“Yapılan incelemede; bahse konu personelin, 31.12.1997 tarihinde memuriyete başladığı, 15.02.2015 tarihinde iki yıllık yükseköğrenim (ön lisans) mezunu olarak zabıta müdürü kadrosuna atandığı ilgi yazınızdan anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde; zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin Belediye Zabıta Yönetmeliğine göre yürütüleceği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde ise, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği, dolayısıyla atama tarihi olan 15.02.2015 tarihinde 17 yıl 2 ay 15 gün hizmeti bulunan ve iki yıllık yükseköğrenim mezunu olan söz konusu personelin zabıta müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”
denilerek yukarıda yaptığımız açıklamalar teyit edilerek; “Zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği” açıkça ifade edilmiştir.
2012 yılında yapılan bir atama nedeniyle 2018 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak, 2012 yılında görevde olan yöneticiler ile 2018 yılındaki ilgililere bu atama nedeniyle atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanun’un 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı maddenin ikinci fıkrasında “kamu zararının” belirlenmesinde esas alınacak kriterler;
“a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,”
Şeklinde belirlenmiştir.
Yukarıda yer verdiğimiz 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi gereğince ilgiliye yaptığı görev nedeniyle yapılan ödemeleri “Kamu Zararı” olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Diğer yandan kamu idaresi tarafından bu atamanın sonucunda; ...’nun görevini yerine getirmediği yönünde düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin Daire Kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.
142 sayılı asıl ilamın 1’inci maddesiyle; ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, önce zabıta müdürlüğü kadrosuna daha sonra ise destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, bu kadrolar için öngörülen zam, tazminat, ek ödeme ve ek göstergelerin ödenmesi suretiyle sebep olunduğu iddia edilen ... TL tutarındaki kamu zararı hususunda; ilgilinin gerek zabıta müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için aranan “zabıta teşkilatında iki yıl görev alma” şartını gerekse destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna atanabilmek için aranan “şeflik kadrosunda iki yıl çalışmış olmak” şartını sağlamadığına ilişkin tespitlerin ilgili mevzuat ve gerekçeleri ile birlikte ayrı ayrı belirtilmesi, ayrıca sorumlulukların belirlenmesine ilişkin olarak, zabıta müdürlüğü kadrosuna yapılan atamadan kaynaklanan kamu zararı tutarı için (20.03.2018’e kadar yapılan ödemeler) Belediye Başkanı ...’in, destek hizmetleri müdürlüğü kadrosuna yapılan atamadan kaynaklanan kamu zararı tutarı için ise (20.03.2018’den yapılan ödemeler) Belediye Başkanı ...’ün sorumlu tutulması suretiyle yeni bir sorgu düzenlenmesine ve savunmaların alınması üzerine düzenlenecek ek raporun yargılanmasına değin konunun 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 50’nci maddesi uyarınca hüküm dışı bırakılmasına karar verilmiştir.
Hüküm dışı bırakılan konuya ilişkin olarak, 3. Daire tarafından mevzuat çerçevesinde yapılan değerlendirme neticesinde; 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ... ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen ek ödeme, ek gösterge, zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle ... TL tutarındaki kamu zararının tazminine hükmedilmiştir.
Söz konusu hükme karşı sorumlular temyize başvurmuşlardır.
Esas Yönünden İnceleme;
04.07.2009 tarihli ve 27278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin; “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinin birinci fıkrasında; görevde yükselmeye tabi kadrolar belirlenmiş ve müdür kadrosu da bunlar arasında sayılmıştır. Ayrıca Yönetmeliğin “Zabıta ve itfaiye personeli” başlıklı 21’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Zabıta ve itfaiye personelinin görevde yükselme işlemleri, ilgili mevzuat hükümlerine göre yürütülür.” hükmüne yer verilmiştir.
Zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin düzenlendiği 11.04.2007 tarihli ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliğinin;
“Amaç” başlıklı 1’inci maddesinin birinci fıkrasında;
“Bu Yönetmeliğin amacı, belediye zabıta teşkilâtının kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını, zabıta memurlarının niteliklerini, görevde yükselme ve mesleki eğitimlerini, kıyafetleri ile çalışma usul ve esaslarını düzenlemektir.” hükmüne,
“Kadro ve unvanlar” başlıklı 6’ncı maddesinde;
“Belediye zabıta teşkilatı personel kadro ve unvanları; Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslara göre belirlenmiş; daire başkanı, zabıta müdürü, zabıta şube müdürü, zabıta amiri, zabıta komiseri ve zabıta memuru unvanlı kadrolar ile hizmet için gerekli diğer kadrolardan oluşur.” hükmüne,
“Görevde yükselme şartları” başlıklı 17’nci maddesinde ise; (18.12.2021 tarihli ve 31693 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile yapılan değişiklikler öncesi)
“(1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.
(…)
(2) Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet sürelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak, yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz.” hükmüne,
Yer verilmiştir.
Belediye Zabıta Yönetmeliğinin yukarıda yer verilen 6’ncı maddesinde zabıta müdürü kadrosu; belediye zabıta teşkilatının personel kadro ve unvanları arasında sayılmış, bu kadro, zabıta personelinin görevde yükselme şartlarının düzenlendiği 17’nci maddenin birinci fıkrasından muaf tutulmuş, ancak mezkûr maddenin ikinci fıkrasında yer alan “Atanılacak görevin niteliği itibariyle 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre aranacak hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması” şartına tabi tutulmuştur.
Zabıta teşkilatının görevde yükselme şartlarını düzenleyen Yönetmeliğin 17’nci maddesiyle ilgili olarak, zabıta daire başkanı ve zabıta müdürünün görevde yükselmeye tabi tutulmadığı gerekçesiyle ve maddenin iptali istemiyle Danıştay On ikinci Dairesinde açılan davada Dairece alınan 20.04.2010 tarihli ve E:2007/2180 K:2010/2167 sayılı Karar ile davanın reddine karar verilmiş, bu Kararın temyiz edilmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 12.12.2013 tarihli ve E:2010/2799 K:2013/4540 sayılı Kararında; “Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 17’nci maddesinin birinci fıkrasında. "Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır;" hükmüne yer verilerek, zabıta şube müdürü, zabıta amiri ve zabıta komiserinden ayrı olarak zabıta daire başkanı ve zabıta müdürü, görevde yükselmenin dışında tutulmuştur.
Ancak aynı Kararın son fıkrasında;
"Belediyeler, atanılacak görevin niteliği itibariyle aranacak hizmet sürelerini, 657 sayılı Kanunun 68’inci maddesinin (B) bendi hükümlerine göre değerlendirerek kendi kurumlarında ve diğer kurumlarda geçen hizmet surelerini dikkate alarak belirlerler. Bu sürelerin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır." ibaresine yer verilmiş, böylece zabıta daire başkanı ya da zabıta müdürü olarak atanacak kişilerin de hizmet süreleri yönünden 657 sayılı Yasanın 68’inci maddesinin (B) bendinde yer alan şartları taşımaları yanında ayrıca en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olmaları gerektiği düzenlendiğinden, davacının bu iddiasına da itibar edilmemiştir.”
İfadelerine yer verilmek suretiyle, Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı onanmış ve bu Karara yönelik karar düzeltilmesi istemiyle yapılan başvuru, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 01.04.2015 tarihli ve E:2014/5104, K:2015/1016 sayılı Kararıyla reddedilerek Danıştay On ikinci Dairesinin Kararı kesinleşmiş, dolayısıyla zabıta müdürlüğü kadrosuna atanacak personelin “en az iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olunması hükmünden muaf olup olmadığı konusundaki” tereddütlere son verilmiştir.
Yapılan incelemede, bahse konu personel ...’nun,
- 15.11.1993 tarihinde Belediye’de geçici işçi olarak işe başladığı,
- 31.12.1997 tarihinde devlet memurluğuna atandığı,
-15.01.2009 tarihinde 4’üncü derece “veri hazırlama ve kontrol işletmenliği” kadrosuna atandığı,
- 09.01.2012 tarihinde düzenlenen görevde yükselme sınavı sonrasında “şeflik” kadrosuna atandığı,
- 08.11.2012 tarihinde “Zabıta Müdürlüğü” kadrosuna asaleten atandığı,
- 21.03.2018 tarihinde de “Destek Hizmetleri Müdürlüğü” kadrosuna asaleten atandığı,
- Ancak, 08.11.2012 tarihinde Zabıta Müdürlüğü kadrosuna ataması yapılan ...’nun, atama öncesinde şef kadrosunda görev yaptığı ve “zabıta teşkilatında iki yıl süre ile görev yapma” şartını taşımadığı,
Anlaşılmıştır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri ve açıklamalar doğrultusunda, söz konusu kişinin bu kadroya atanabilmesi için, zabıta teşkilatında en az iki yıllık hizmeti bulunması gerektiğinden, Zabıta Müdürü kadrosuna yapılan atama mevzuata aykırı olup, ilgiliye 2018 yılında zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 71’inci maddesinde; “kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanan kamu zararına sebebiyet verilmiştir.
Sorumluluk Yönünden İnceleme;
295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasının "zabıta teşkilatında iki yıl süre ile görev yapma" şartını taşımadığından mevzuata aykırı olduğu ve hesaplanan kamu zararından atamanın yapıldığı dönemin Belediye Başkanı olması hasebiyle ...’in tek başına sorumlu olduğuna hükmedilmiştir.
Sorumlunun temyiz dilekçesinde; ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasına ilişkin düzenlenen 13.11.2012 tarihli Personel Hareketleri Onayında, atama işlemini teklif eden İnsan Kaynakları ve Eğitim Müdürü ... ile bahse konu atamayı onaylayan Belediye Başkan Yardımcısı ...’nın imzalarının bulunduğu, ancak Belediye Başkanı ...’in kendisinin imzasının bulunmadığı, bu nedenle sorumluluğuna hükmedilemeyeceği iddia edilmişse de, ...'nun Zabıta Müdürlüğüne yapılan atamasının yukarıda belirtilen söz konusu Personel Hareketleri Onayından 5 gün önce yani 08.11.2012 tarihinde eski Belediye Başkanı ... imzalı atama yazısı ile gerçekleştirildiği anlaşılmıştır.
Bu nedenle, söz konusu ek ilam ile tazminine hükmedilen kamu zararından atama onayında imzası bulunan dönemin Belediye Başkanı ...’in tek başına sorumludur.
Diğer taraftan ...’nun Zabıta Müdürlüğü kadrosuna yapılan ataması 08.11.2012 tarihinde gerçekleştirildiğinden, 2018 yılında yapılan ödemelere ilişkin söz konusu evraklarda imzası bulunan Harcama Yetkilisi ve Gerçekleştirme Görevlilerinin 08.11.2012 tarihli atamaya esas belgeleri görme ve bu belgelerin mevzuata uygunluğunu kontrol etme imkânı bulunmadığından bu kişilere sorumluluk yüklenmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, yukarıda belirtilen gerekçelerle sorumlunun iddia ve itirazlarının REDDİ ile 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile verilen ... TL tutarındaki tazmin hükmünün TASDİKİNE, (Temyiz Kurulu ve 5. Daire Başkanı ..., 7. Daire Başkanı ... ve Üye ...’in aşağıda yazılı azınlık görüşleri karşısında) oy çokluğuyla,
6085 sayılı Kanunun 57’nci maddesi gereği bu Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren on beş gün içerisinde Sayıştay’da karar düzeltilmesi yolu açık olmak üzere,
Karar verildiği 09.10.2024 tarih ve 57208 sayılı tutanakta yazılı olmakla işbu ilam tanzim kılındı.
Karşı oy gerekçesi/Azınlık görüşü
Temyiz Kurulu ve 5. Daire Başkanı ... ve 7. Daire Başkanı ...’ün karşı oy gerekçesi
295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile; ... ... Belediyesinde şef kadrosunda görev yapmakta iken mevzuatın asaleten atanmada aradığı şartları taşımadığı halde, zabıta müdürlüğü kadrosuna atanan ...’ya, zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen ek ödeme, ek gösterge, zam ve tazminatların ödenmesi suretiyle sebep olunan kamu zararının tazminine ilişkin hüküm tesis edildiği anlaşılmıştır.
Belediye Zabıta Yönetmeliğinin 18.12.2021 tarihinde değişikliğe uğrayan 17’nci maddesinin 3’üncü fıkrasında; "Zabıta Daire Başkanı ve Zabıta Müdürü dışındaki diğer kadrolar için ikinci fıkrada belirtilen hizmet sürelerinin en az iki yılının zabıta teşkilatında geçmiş olması şarttır. Ancak yeni kurulan belediyeler ile görevde yükselmeyle ilgili ilanlara başvuru olmaması halinde en az iki yıl çalışmış olmak şartı aranmaz" hükmü yer almaktadır.
İki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartı, atama döneminde geçerli olan Yönetmelikte açıklıkla düzenlenmiş bir husus olmayıp, bu belirsizliğe açıklık getirme mahiyetinde olmak üzere, daha sonra 18 Aralık 2021 tarih ve 31693 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile konuya ilişkin düzenleme yapılarak zabıta müdürü olmak için iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma şartının aranmayacağı yönünde düzenlemeye gidilerek bu konudaki tereddüt giderilmiştir. Dolayısıyla “iki yıl zabıta teşkilatında çalışmış olma” şartı zabıta müdürlüğü dışındaki kadrolar için geçerli bir husustur.
Bu nedenle, yürürlükteki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalar doğrultusunda, ...’nun zabıta müdürlüğü kadrosuna atanabilmesi için zabıta teşkilatında en az iki yıllık hizmeti bulunması zorunluluğu bulunmadığından, ilgiliye 2018 yılında zabıta müdürlüğü kadrosu için öngörülen mali hakların ödenmesi sonucu herhangi bir kamu zararına sebebiyet verilmemiş olup, sorumlunun iddialarının kabul edilerek 295 sayılı Ek İlamın 1/A maddesi ile verilen tazmin hükmünün KALDIRILMASI gerekir.
Üye ...’in karşı oy gerekçesi
...’nun; 14.10.2002 tarihinde Açıköğretim fakültesinin 2 yıllık; 05.09.2005 tarihinde 4 yıllık bölümünü bitirdiği; 15.11.1993 tarihinde belediyede İşçi olarak işe başladığı; 31.12.1997 tarihinde Memur; 15.01.2009 tarihinde Veri Hazırlama Kontrol İşletmeni; 09.01 .2012 tarihinde görevde yükselme sınavı sonrası Şeflik; 08.11.2012 tarihinde Zabıta Müdürlüğü; 21.03.2018 tarihinde Destek Hizmetleri Müdürlüğü kadrosuna atandığı ve halen de bu görevi yürüttüğü dosya münderecatından anlaşılmıştır.
657 sayılı Kanunu’nun 68’inci maddesinin (B) fıkrasının (c) bendine göre; ...’nun, Zabıta Müdürlüğüne atandığı 08.11.2012 tarih itibariyle gerekli olan hizmet ve yükseköğrenim şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
11.04.2007 tarih ve 26490 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye Zabıta Yönetmeliği’nin; Görevde Yükselme Şartları başlıklı 17’nci maddesinde;
“(1) Bu Yönetmeliğin 6’ncı maddesinde sayılan unvanlardan daire başkanı ve zabıta müdürü dışındaki kadrolara yapılacak atamalarda aşağıdaki şartlar aranır.”
denildiğinden zabıta müdürü ve daire başkanı kadrosu için Yönetmelikte herhangi bir şart öngörülmemiştir.
Diğer taraftan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde “Zabıta Müdürü” kadrosu, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmadığı gibi özel bir şart da öngörülmediği izahtan varestedir. Tartışmaya konu olan Yönetmeliğin 17’nci maddesinin 2’nci fıkrasında şube müdürlüğü ve diğer görevde yükselmeye tabi kadrolar için öngörülen 2 yıl şartı da 18.12.2021 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye Zabıta Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile kaldırılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün 03/04/2020 tarih ve 16500952-900-E.81826 sayılı görüş yazısında;
“Yapılan incelemede; bahse konu personelin, 31.12.1997 tarihinde memuriyete başladığı, 15.02.2015 tarihinde iki yıllık yükseköğrenim (ön lisans) mezunu olarak zabıta müdürü kadrosuna atandığı ilgi yazınızdan anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar çerçevesinde; zabıta personelinin görevde yükselme işlemlerinin Belediye Zabıta Yönetmeliğine göre yürütüleceği, Belediye Zabıta Yönetmeliğinde ise, zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği, dolayısıyla atama tarihi olan 15.02.2015 tarihinde 17 yıl 2 ay 15 gün hizmeti bulunan ve iki yıllık yükseköğrenim mezunu olan söz konusu personelin zabıta müdürü kadrosuna atanmasının mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir.”
denilerek yukarıda yaptığımız açıklamalar teyit edilerek; “Zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların görevde yükselme kapsamı dışında tutulduğu, buna göre zabıta müdürü kadrosuna yapılacak atamaların 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 68/B maddesi hükümlerine göre yapılması gerektiği” açıkça ifade edilmiştir.
2012 yılında yapılan bir atama nedeniyle 2018 yılındaki görevin gereği yapılan ödemelerle ilgili olarak, 2012 yılında görevde olan yöneticiler ile 2018 yılındaki ilgililere bu atama nedeniyle atamanın mevzuata uygun olmadığı gerekçesiyle mali yönden bir sorumluluk yüklenmesi 5018 sayılı Kanun’un 71’nci maddesi gereğince mümkün gözükmemektedir.
5018 sayılı Kanunun 71’inci maddesinde kamu zararı; “… mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunması” şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı maddenin ikinci fıkrasında “kamu zararının” belirlenmesinde esas alınacak kriterler;
“a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması,
b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması,
c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması,
d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması,
e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması,
f) (Mülga: 22/12/2005-5436/10 md.)
g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması,”
Şeklinde belirlenmiştir.
Yukarıda yer verdiğimiz 5018 sayılı Kanun’un 71’inci maddesi gereğince ilgiliye yaptığı görev nedeniyle yapılan ödemeleri “Kamu Zararı” olarak değerlendirmek mümkün değildir.
Diğer yandan kamu idaresi tarafından bu atamanın sonucunda; ...’nun görevini yerine getirmediği yönünde düzenlenmiş bir tutanak ve hakkında başlatılmış inceleme ve soruşturmanın da mevcut olmadığı anlaşılmaktadır. Yapılan ödemeler, fiilen yapılan görevin karşılığı ödemelerdir. Bu kadro için başka bir personele bu müdürlüğe ilişkin ödeme yapıldığına ilişkin bir tespit de mevcut değildir. Görevin yetki ve sorumluluğunu taşıyan bu görev nedeniyle ilgiliye yapılmış olan ödemeleri kamu zararı olarak nitelendirmek hukuken mümkün değildir.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve izahat muvacehesinde yapılan ödemenin mevzuata uygun olduğu değerlendirilmektedir. Bu nedenle verilen tazmin hükmüne ilişkin Daire Kararının “Refi” gerektiği gerekçesiyle çoğunluk görüşüne katılmıyorum.