SayıştaySayıştay Daire Kararı524
Personel Mevzuatı ile İlgili Kararlar
Kurum / İdareBelediyeler ve Bağlı İdareler
Daire3
İlam No69
Madde No31
Yılı2023
Personelin hizmet gereklerine uygun olarak herhangi bir görev ve yetki alanı belirlenmemiş, icrai niteliği bulunmayan daire başkanı kadrosuna ve anılan kadroyu müteakiben sınavsız olarak şube müdürü kadrosuna atanması
...’nun, İdare tarafından ihdas edilen ancak hizmet gereklerine uygun olarak herhangi bir görev ve yetki alanı belirlenmemiş, icrai niteliği bulunmayan 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamasının mevzuata aykırı olduğu; ilgilinin, anılan kadroda bulunması mevzuata aykırı olduğundan, sınavsız olarak “Şube Müdürü” kadrosuna yapılan atamasının da mevzuata aykırı olduğu; netice itibarıyla ilgiliye, “daire başkanı” kadrosu ile “şube müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi suretiyle … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler incelenmiştir.
...’nun hizmet belgesi incelendiğinde;
• Sözleşmeli tekniker olarak istihdam edilmekte iken 657 sayılı Kanun’un Geçici 41 inci maddesi uyarınca, ….10.2013 tarihinde “Tekniker” unvanlı memur kadrosuna atandığı,
• Dört yıllık fakülte mezunu ilgilinin, ….01.2017 tarihinde Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanlığına bağlı Çiftçi Eğitim ve Tarımsal Üretim Şube Müdürü kadrosunda tedviren görevlendirildiği,
• ….02.2023 tarihinde 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna atandığı ve kendisine daire başkanı kadrosunun mali haklarının ödendiği,
• ….08.2023 tarihinde sınavsız bir şekilde, genel hükümlere göre, “Şube Müdürü” kadrosuna asaleten atandığı ve anılan tarihten itibaren kendisine şube müdürü kadrosunun mali haklarının ödendiği,
• İlgilinin, şube müdürü kadrosuna görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranan “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” genel şartını sağlamadığı
Görülmüştür.
...’nun 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamasının mevzuata aykırı olduğu, bu suretle ilgiliye “daire başkanı” kadrosunun mali haklarının ödenmesi neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak;
Belediyelerin norm kadrosu ile personel istihdamına ilişkin düzenlemeler içeren, 22.02.2007 tarihli ve 17523 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri tasnif cetvelleri” başlıklı 5 inci maddesine göre belediyeler hukuki durumu, hizmet özellikleri ve nüfuslarına göre gruplara ayrılmış, söz konusu gruplar Yönetmelik’in ekinde yer alan “Ek-1 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Tasnif Cetveli”nde gösterilmiştir.
Yönetmelik’in “Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri norm kadro standartları cetvelleri” başlıklı 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında “Mahalli idareler kadrolarını Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için belirlenen standarda uygun olarak tespit ederler.” hükmüne yer verilmiş olup kadrolara ilişkin standartlar, Yönetmelik’e ekli “Ek-2 Belediye ve Belediye Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetveli”nde belirlenmiştir.
Yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında ise; “Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde belirtilen birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları ile Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I), (II) ve (III) sayılı listelerde belirtilen unvanlar kullanılarak idarî birimler oluşturulur. İdarî birimler ile bu birimlere ait kadro unvanları arasında yetki ve görev mükerrerliğine yer verilemez ve bu kadro unvanlarından aynı mahiyetteki hizmet ve görevleri ifa edebilecek birden fazla yönetici kadro unvanı ihdas edilemez. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları kullanılamaz. Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I) ve (II) sayılı listelerde yer alan 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmesi durumunda; ihdas edilen her kadro için ayrı ayrı olmak üzere; görev ve yetki alanı bu maddede belirtilen hükümlere uygun olarak atamaya yetkili amir tarafından belirlenir.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; … grubunda yer almakta olan ... Belediyesi tarafından anılan grup için belirlenen standartlar uyarınca, … adet daire başkanlığı kadrosunun Ek-2 sayılı cetvelde belirtilen unvanlardan, … adet daire başkanlığı kadrosunun ise “Ek-3-(I) Diğer Daire Başkanları (Büyükşehir Belediyeleri) Kadro Unvanları Listesi”nden seçilmek suretiyle ihdas edilmesi gerekmektedir. Kadroların ihdasına ilişkin düzenlemeler içeren ve yukarıda aynen yer verilen Yönetmelik’in 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında ise; Yönetmelik’e ekli cetvellerde belirtilen daire başkanı kadro unvanları ile idari birimlerin oluşturulacağı, kadro unvanlarının hizmet gereklerine uygun olarak belirleneceği ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanlarının kullanılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Bu itibarla, idari birimlerin oluşturulmasında, gerek “Ek-3-(I) Diğer Daire Başkanları (Büyükşehir Belediyeleri) Kadro Unvanları Listesi”nde yer verilen kadro unvanlarının (Dış İlişkiler Dairesi Başkanı, Etüd ve Projeler Dairesi Başkanı, Kadın ve Aile Hizmetleri Dairesi Başkanı vb.) gerekse de mezkûr listede yer verilen 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmek suretiyle kullanılması durumunda, ihdas edilen bu kadrolara, belirlenecek görev ve yetki alanları ile, icrai bir nitelik kazandırılması gerekmektedir.
Yapılan incelemede; ...’nun ….02.2023 tarihinde atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna, kadronun görev ve yetki alanının belirlenmesi suretiyle icrai bir nitelik kazandırılmadığı tespit edilmiştir.
Sorumluların savunmalarında, “Daire Başkanı” kadrosuna atanan ...’na sözlü olarak görev ve yetki alanına ilişkin emir ve talimatlar verildiği, bu yönüyle kadronun icrai niteliğinin bulunduğu; ilgilinin, “Daire Başkanı” olarak amirinin verdiği görevleri yaparken aynı zamanda Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanlığına bağlı Çiftçi Eğitim ve Tarımsal Üretim Şube Müdürlüğü görevini de ikinci görev olarak sürdürdüğü ifade edilmiştir.
Ancak, Rapora konu edilen husus, …’nun asaleten atanmış olduğu ve mali haklarının ödendiği “Daire Başkanı” kadrosuna ilişkin olup Sorumluların savunmalarında, anılan kadroya görev ve yetki alanı belirlenmesi suretiyle icrai bir nitelik kazandırıldığına dair herhangi bir bilgi veya belge sunulmamıştır. Dolayısıyla, ...’nun atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosu Yönetmelik’e uygun olarak ihdas edilmediğinden, söz konusu kadronun kullanılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Bu itibarla, mevzuata aykırı söz konusu atama sonucu ilgiliye; vekalet ettiği şube müdürü kadrosunun mali hakları yerine, daha yüksek tutarlardaki daire başkanı kadrosunun mali hakları ödendiğinden, 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
“Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamanın mevzuata aykırı olması nedeniyle kazanılmış hak teşkil etmeyeceği; bu suretle ilgilinin “şube müdürü” kadrosuna sınavsız olarak asaleten atanmasının da mevzuata aykırı olduğu; netice olarak ilgiliye “tekniker” kadrosunun mali hakları yerine, “şube müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak;
02.07.2020 tarihli ve 31173 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde; “Şube Müdürü” kadrosu, Yönetim hizmetleri grubu altında, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmış olup Yönetmelik’in “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda;
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
b) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinde belirtilen atanabilme şartlarını taşımak, (…)
genel şartları aranır.”,
“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır:
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
2) Son müracaat tarihi itibarıyla, koruma ve güvenlik görevlisi amiri, şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi, hukuk müşaviri, çözümleyici, uzman, sivil savunma uzmanı, ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru ile eğitmen kadrolarında veya en az önlisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az iki yıl ya da 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde veya ortaöğrenim düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az altı yıl çalışmış olmak, (…) gerekir.”
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 19 uncu maddesinde;
“(1) 5 inci maddede belirtilen hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır: (…)
c) Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, 5 inci maddede yer alan yönetim hizmetleri grubu, araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu ve hukuk hizmetleri grubunda gösterilen kadrolar ile unvan değişikliğine tabi kadrolara sınavsız, genel hükümlere göre atanabilirler. (…)” hükümleri yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, görevde yükselmeye tabi “Şube Müdürü” kadrosuna atanacak personelin, Yönetmelik’te yer verilen genel ve özel şartları sağlaması gerekmektedir. Bu durumun istisnası ise personelin, Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daire başkanı gibi daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olması ve öğrenim şartını sağlaması kaydıyla, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” genel şartına tabi olmaksızın, genel hükümlere göre “şube müdürü” kadrosuna atanabilmesidir.
Yapılan incelemede; ...’nun ….02.2023 tarihinde 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna, oradan da ….08.2023 tarihinde ise sınavsız bir suretle “Şube Müdürü” kadrosuna atandığı görülmüştür. Ancak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, ...’nun atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosu Yönetmelik’e uygun olarak ihdas edilmediğinden, bu sebeple söz konusu kadronun kullanılması mevzuata uygun olmadığından, anılan kadro, ilgili için kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Hal böyle iken ilgilinin; daire başkanı görevinde en az altı ay süreyle çalışmış olduğundan hareketle, Yönetmelik’in 19 uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer verilen hükme göre sınavsız bir şekilde “Şube Müdürü” kadrosuna atanabilmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, mevzuata aykırı söz konusu atama sonucu ilgiliye; tekniker kadrosunun mali hakları yerine, daha yüksek tutarlardaki şube müdürü kadrosunun mali hakları ödendiğinden, 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
Oluşan kamu zararından sorumlular:
...’na 2023/Şubat-Temmuz aylarında 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından;
İlgilinin; 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna atanmasına ilişkin düzenlenen ….02.2023 tarihli “Olur” yazısında imzası bulunan Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ...’nun; atamayı uygun görüşle arz eden (Genel Sekreter Yardımcısı) ... ve (Genel Sekreter) ...’ın; atamaya “Olur” veren (Belediye Başkan Vekili) ...’ın sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,
Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.
Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı atamalar sonucu yapılan ödemeler nedeniyle meydana gelmiştir. 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme emri belgesine, ilk atama/naklen atamalarda atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi eklenmektedir. Dolayısıyla atamaları müteakip ilk ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine gerekli kontrolleri yapmadıkları gerekçesiyle sorumluluk tevcih edilebilecek iken takip eden ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine, sözleşmeyi müteakip ilk ödeme emrinde imzaları bulunmamak koşuluyla, sorumluluk tevcih edilemeyecektir. Bu suretle, Raporda 2023/(Dahil)Mart-Temmuz (Dahil) aylarında ödenen aylıklara ilişkin ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarları tutarlarından söz konusu ödeme emri belgelerinde imzası bulunması nedeniyle Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumluluk tevcih edilen ...’ın ….02.2023 tarihli atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzası bulunmadığından, oluşan kamu zararından sorumluluğu da bulunmamaktadır.
….02.2023 tarihli atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzası bulunan Gerçekleştirme Görevlisi ... ve Harcama Yetkilisi ...’nın eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunduğundan, imzaları bulunan ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
...’na 2023/Ağustos-Aralık aylarında “Şube Müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından;
İlgilinin; “Şube Müdürü” kadrosuna atanmasına ilişkin düzenlenen ….08.2023 tarihli “Olur” yazısında imzası bulunan Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ...’nun; atamayı uygun görüşle arz eden (Genel Sekreter Yardımcısı) ... ve (Genel Sekreter) ...’ın; atamaya “Olur” veren (Belediye Başkan Vekili) ...’ın sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna ilişkin olarak yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine istinaden, mevzuata aykırı atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen Gerçekleştirme Görevlisi ... ve bu ödeme emri belgelerinde imzası bulunan Harcama Yetkilisi ...’nın, eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunduğundan, imzaları bulunan ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Sorgu tebliğ edilen Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ...’ın ise Rapor’da nihai olarak belirtildiği üzere atama sürecinde yer almadığından, oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmamaktadır.
Sonuç:
Yukarıda ayrıntılı olarak yer verilen gerekçeler uyarınca oluşan ve hesabı İlama ekli tabloda gösterilen … TL kamu zararının;
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanı) ...; Gerçekleştirme Görevlisi (Şube Müdürü) ... ile Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ..., (Belediye Başkan Vekili) ..., (Genel Sekreter) ... ve (Genel Sekreter Yardımcısı) ...’ya,
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanı) ...; Gerçekleştirme Görevlisi (Bordro ve Tahakkuk Şube Müdürü) ... ile Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ..., (Belediye Başkan Vekili) ..., (Genel Sekreter) ... ve (Genel Sekreter Yardımcısı) ...’ya, müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine oy birliğiyle,
6085 sayılı Kanun’un 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Karar verildi.
...’nun, İdare tarafından ihdas edilen ancak hizmet gereklerine uygun olarak herhangi bir görev ve yetki alanı belirlenmemiş, icrai niteliği bulunmayan 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamasının mevzuata aykırı olduğu; ilgilinin, anılan kadroda bulunması mevzuata aykırı olduğundan, sınavsız olarak “Şube Müdürü” kadrosuna yapılan atamasının da mevzuata aykırı olduğu; netice itibarıyla ilgiliye, “daire başkanı” kadrosu ile “şube müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi suretiyle … TL kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak dosyada mevcut bilgi ve belgeler incelenmiştir.
...’nun hizmet belgesi incelendiğinde;
• Sözleşmeli tekniker olarak istihdam edilmekte iken 657 sayılı Kanun’un Geçici 41 inci maddesi uyarınca, ….10.2013 tarihinde “Tekniker” unvanlı memur kadrosuna atandığı,
• Dört yıllık fakülte mezunu ilgilinin, ….01.2017 tarihinde Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanlığına bağlı Çiftçi Eğitim ve Tarımsal Üretim Şube Müdürü kadrosunda tedviren görevlendirildiği,
• ….02.2023 tarihinde 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna atandığı ve kendisine daire başkanı kadrosunun mali haklarının ödendiği,
• ….08.2023 tarihinde sınavsız bir şekilde, genel hükümlere göre, “Şube Müdürü” kadrosuna asaleten atandığı ve anılan tarihten itibaren kendisine şube müdürü kadrosunun mali haklarının ödendiği,
• İlgilinin, şube müdürü kadrosuna görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranan “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” genel şartını sağlamadığı
Görülmüştür.
...’nun 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamasının mevzuata aykırı olduğu, bu suretle ilgiliye “daire başkanı” kadrosunun mali haklarının ödenmesi neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak;
Belediyelerin norm kadrosu ile personel istihdamına ilişkin düzenlemeler içeren, 22.02.2007 tarihli ve 17523 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri tasnif cetvelleri” başlıklı 5 inci maddesine göre belediyeler hukuki durumu, hizmet özellikleri ve nüfuslarına göre gruplara ayrılmış, söz konusu gruplar Yönetmelik’in ekinde yer alan “Ek-1 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Tasnif Cetveli”nde gösterilmiştir.
Yönetmelik’in “Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri norm kadro standartları cetvelleri” başlıklı 6 ncı maddesinin ikinci fıkrasında “Mahalli idareler kadrolarını Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde her alt grup için belirlenen standarda uygun olarak tespit ederler.” hükmüne yer verilmiş olup kadrolara ilişkin standartlar, Yönetmelik’e ekli “Ek-2 Belediye ve Belediye Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetveli”nde belirlenmiştir.
Yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında ise; “Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde belirtilen birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları ile Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I), (II) ve (III) sayılı listelerde belirtilen unvanlar kullanılarak idarî birimler oluşturulur. İdarî birimler ile bu birimlere ait kadro unvanları arasında yetki ve görev mükerrerliğine yer verilemez ve bu kadro unvanlarından aynı mahiyetteki hizmet ve görevleri ifa edebilecek birden fazla yönetici kadro unvanı ihdas edilemez. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları kullanılamaz. Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I) ve (II) sayılı listelerde yer alan 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmesi durumunda; ihdas edilen her kadro için ayrı ayrı olmak üzere; görev ve yetki alanı bu maddede belirtilen hükümlere uygun olarak atamaya yetkili amir tarafından belirlenir.” şeklinde düzenleme yapılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine göre; … grubunda yer almakta olan ... Belediyesi tarafından anılan grup için belirlenen standartlar uyarınca, … adet daire başkanlığı kadrosunun Ek-2 sayılı cetvelde belirtilen unvanlardan, … adet daire başkanlığı kadrosunun ise “Ek-3-(I) Diğer Daire Başkanları (Büyükşehir Belediyeleri) Kadro Unvanları Listesi”nden seçilmek suretiyle ihdas edilmesi gerekmektedir. Kadroların ihdasına ilişkin düzenlemeler içeren ve yukarıda aynen yer verilen Yönetmelik’in 9 uncu maddesinin ikinci fıkrasında ise; Yönetmelik’e ekli cetvellerde belirtilen daire başkanı kadro unvanları ile idari birimlerin oluşturulacağı, kadro unvanlarının hizmet gereklerine uygun olarak belirleneceği ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanlarının kullanılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Bu itibarla, idari birimlerin oluşturulmasında, gerek “Ek-3-(I) Diğer Daire Başkanları (Büyükşehir Belediyeleri) Kadro Unvanları Listesi”nde yer verilen kadro unvanlarının (Dış İlişkiler Dairesi Başkanı, Etüd ve Projeler Dairesi Başkanı, Kadın ve Aile Hizmetleri Dairesi Başkanı vb.) gerekse de mezkûr listede yer verilen 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmek suretiyle kullanılması durumunda, ihdas edilen bu kadrolara, belirlenecek görev ve yetki alanları ile, icrai bir nitelik kazandırılması gerekmektedir.
Yapılan incelemede; ...’nun ….02.2023 tarihinde atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna, kadronun görev ve yetki alanının belirlenmesi suretiyle icrai bir nitelik kazandırılmadığı tespit edilmiştir.
Sorumluların savunmalarında, “Daire Başkanı” kadrosuna atanan ...’na sözlü olarak görev ve yetki alanına ilişkin emir ve talimatlar verildiği, bu yönüyle kadronun icrai niteliğinin bulunduğu; ilgilinin, “Daire Başkanı” olarak amirinin verdiği görevleri yaparken aynı zamanda Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanlığına bağlı Çiftçi Eğitim ve Tarımsal Üretim Şube Müdürlüğü görevini de ikinci görev olarak sürdürdüğü ifade edilmiştir.
Ancak, Rapora konu edilen husus, …’nun asaleten atanmış olduğu ve mali haklarının ödendiği “Daire Başkanı” kadrosuna ilişkin olup Sorumluların savunmalarında, anılan kadroya görev ve yetki alanı belirlenmesi suretiyle icrai bir nitelik kazandırıldığına dair herhangi bir bilgi veya belge sunulmamıştır. Dolayısıyla, ...’nun atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosu Yönetmelik’e uygun olarak ihdas edilmediğinden, söz konusu kadronun kullanılması mevzuata aykırılık teşkil etmektedir.
Bu itibarla, mevzuata aykırı söz konusu atama sonucu ilgiliye; vekalet ettiği şube müdürü kadrosunun mali hakları yerine, daha yüksek tutarlardaki daire başkanı kadrosunun mali hakları ödendiğinden, 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
“Daire Başkanı” kadrosuna yapılan atamanın mevzuata aykırı olması nedeniyle kazanılmış hak teşkil etmeyeceği; bu suretle ilgilinin “şube müdürü” kadrosuna sınavsız olarak asaleten atanmasının da mevzuata aykırı olduğu; netice olarak ilgiliye “tekniker” kadrosunun mali hakları yerine, “şube müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi neticesinde kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasıyla ilgili olarak;
02.07.2020 tarihli ve 31173 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5 inci maddesinde; “Şube Müdürü” kadrosu, Yönetim hizmetleri grubu altında, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında sayılmış olup Yönetmelik’in “Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlar” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“(1) Görevde yükselme suretiyle atanacaklarda;
a) Görevde yükselme sınavında başarılı olmak,
b) 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinde belirtilen atanabilme şartlarını taşımak, (…)
genel şartları aranır.”,
“Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7 nci maddesinde;
“(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır:
a) Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;
1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
2) Son müracaat tarihi itibarıyla, koruma ve güvenlik görevlisi amiri, şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi, hukuk müşaviri, çözümleyici, uzman, sivil savunma uzmanı, ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru ile eğitmen kadrolarında veya en az önlisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az iki yıl ya da 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde veya ortaöğrenim düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az altı yıl çalışmış olmak, (…) gerekir.”
“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 19 uncu maddesinde;
“(1) 5 inci maddede belirtilen hizmet grupları arasındaki geçişler aşağıdaki esaslar çerçevesinde yapılır: (…)
c) Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, 5 inci maddede yer alan yönetim hizmetleri grubu, araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu ve hukuk hizmetleri grubunda gösterilen kadrolar ile unvan değişikliğine tabi kadrolara sınavsız, genel hükümlere göre atanabilirler. (…)” hükümleri yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca, görevde yükselmeye tabi “Şube Müdürü” kadrosuna atanacak personelin, Yönetmelik’te yer verilen genel ve özel şartları sağlaması gerekmektedir. Bu durumun istisnası ise personelin, Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daire başkanı gibi daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olması ve öğrenim şartını sağlaması kaydıyla, “görevde yükselme sınavında başarılı olmak” genel şartına tabi olmaksızın, genel hükümlere göre “şube müdürü” kadrosuna atanabilmesidir.
Yapılan incelemede; ...’nun ….02.2023 tarihinde 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna, oradan da ….08.2023 tarihinde ise sınavsız bir suretle “Şube Müdürü” kadrosuna atandığı görülmüştür. Ancak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere, ...’nun atandığı 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosu Yönetmelik’e uygun olarak ihdas edilmediğinden, bu sebeple söz konusu kadronun kullanılması mevzuata uygun olmadığından, anılan kadro, ilgili için kazanılmış hak teşkil etmemektedir. Hal böyle iken ilgilinin; daire başkanı görevinde en az altı ay süreyle çalışmış olduğundan hareketle, Yönetmelik’in 19 uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yer verilen hükme göre sınavsız bir şekilde “Şube Müdürü” kadrosuna atanabilmesi hukuken mümkün değildir.
Bu itibarla, mevzuata aykırı söz konusu atama sonucu ilgiliye; tekniker kadrosunun mali hakları yerine, daha yüksek tutarlardaki şube müdürü kadrosunun mali hakları ödendiğinden, 24.12.2003 tarih ve 25326 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun 71 inci maddesinin birinci fıkrası ve ikinci fıkrasının (g) bendi uyarınca “Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” şeklinde tanımlanan kamu zararının oluşmasına sebebiyet verilmiştir.
Oluşan kamu zararından sorumlular:
...’na 2023/Şubat-Temmuz aylarında 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından;
İlgilinin; 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosuna atanmasına ilişkin düzenlenen ….02.2023 tarihli “Olur” yazısında imzası bulunan Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ...’nun; atamayı uygun görüşle arz eden (Genel Sekreter Yardımcısı) ... ve (Genel Sekreter) ...’ın; atamaya “Olur” veren (Belediye Başkan Vekili) ...’ın sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, 5018 sayılı Kanun’un “Harcama talimatı ve sorumluluk” başlıklı 32 nci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, harcama talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken diğer işlemlerden sorumludur.” hükmü gereğince ilişikli ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilileri,
31.12.2005 tarih ve 26040 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların “Ön malî kontrol süreci” başlıklı 12 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “Harcama yetkilileri, (…) bir veya daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle görevlendirir. Ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen gerçekleştirme görevlileri, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön malî kontrol yaparlar. Bu gerçekleştirme görevlileri tarafından yapılan kontrol sonucunda, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi düşülerek imzalanır.” hükmü gereğince ödeme emri belgesini düzenleyen gerçekleştirme görevlileri,
Giderin gerçekleştirilmesi sürecinde mevzuata uygunluk açısından gerekli kontrolleri yapmakla yükümlü kılınmışlardır.
Ancak somut olayda kamu zararı, mevzuata aykırı atamalar sonucu yapılan ödemeler nedeniyle meydana gelmiştir. 15.08.2007 tarihli ve 26614 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan, Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin “Aylıklar” başlıklı 8 inci maddesine göre, ödemenin yapıldığı ilk aya ait ödeme emri belgesine, ilk atama/naklen atamalarda atama onayı, işe başlama yazısı ve personel nakil bildirimi eklenmektedir. Dolayısıyla atamaları müteakip ilk ödeme emri belgelerinde imzaları bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisine gerekli kontrolleri yapmadıkları gerekçesiyle sorumluluk tevcih edilebilecek iken takip eden ödeme emri belgelerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlilerine, sözleşmeyi müteakip ilk ödeme emrinde imzaları bulunmamak koşuluyla, sorumluluk tevcih edilemeyecektir. Bu suretle, Raporda 2023/(Dahil)Mart-Temmuz (Dahil) aylarında ödenen aylıklara ilişkin ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarları tutarlarından söz konusu ödeme emri belgelerinde imzası bulunması nedeniyle Gerçekleştirme Görevlisi olarak sorumluluk tevcih edilen ...’ın ….02.2023 tarihli atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzası bulunmadığından, oluşan kamu zararından sorumluluğu da bulunmamaktadır.
….02.2023 tarihli atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesinde imzası bulunan Gerçekleştirme Görevlisi ... ve Harcama Yetkilisi ...’nın eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunduğundan, imzaları bulunan ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
...’na 2023/Ağustos-Aralık aylarında “Şube Müdürü” kadrosunun mali haklarının ödenmesi sonucu oluşan kamu zararından;
İlgilinin; “Şube Müdürü” kadrosuna atanmasına ilişkin düzenlenen ….08.2023 tarihli “Olur” yazısında imzası bulunan Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ...’nun; atamayı uygun görüşle arz eden (Genel Sekreter Yardımcısı) ... ve (Genel Sekreter) ...’ın; atamaya “Olur” veren (Belediye Başkan Vekili) ...’ın sorumluluğu bulunmaktadır.
Diğer yandan, harcama yetkilileri ve gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğuna ilişkin olarak yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine istinaden, mevzuata aykırı atamayı müteakip ilk ödeme emri belgesini düzenleyen Gerçekleştirme Görevlisi ... ve bu ödeme emri belgelerinde imzası bulunan Harcama Yetkilisi ...’nın, eylemleri ile oluşan kamu zararı arasında illiyet bağı bulunduğundan, imzaları bulunan ödeme emri belgeleri ile ilişikli kamu zararı tutarlarından sorumlulukları bulunmaktadır.
Sorgu tebliğ edilen Üst Yönetici (Belediye Başkanı) ...’ın ise Rapor’da nihai olarak belirtildiği üzere atama sürecinde yer almadığından, oluşan kamu zararından sorumluluğu bulunmamaktadır.
Sonuç:
Yukarıda ayrıntılı olarak yer verilen gerekçeler uyarınca oluşan ve hesabı İlama ekli tabloda gösterilen … TL kamu zararının;
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanı) ...; Gerçekleştirme Görevlisi (Şube Müdürü) ... ile Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ..., (Belediye Başkan Vekili) ..., (Genel Sekreter) ... ve (Genel Sekreter Yardımcısı) ...’ya,
… TL’sinin Harcama Yetkilisi (Kırsal Hizmetler Dairesi Başkanı) ...; Gerçekleştirme Görevlisi (Bordro ve Tahakkuk Şube Müdürü) ... ile Diğer Sorumlular (İnsan Kaynakları ve Eğitim Dairesi Başkanı) ..., (Belediye Başkan Vekili) ..., (Genel Sekreter) ... ve (Genel Sekreter Yardımcısı) ...’ya, müştereken ve müteselsilen, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 53 üncü maddesi gereği işleyecek faiziyle birlikte ödettirilmesine oy birliğiyle,
6085 sayılı Kanun’un 55 inci maddesi uyarınca ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere,
Karar verildi.