Pendik Geneli Park ve Kamusal Alanlarda Peyzaj Düzenleme, Tamir ve Tadilat Yapılması İşi’nde istisnai bir durum olan yeni iş kalemleri ile imalat yaptırmak olağan bir usul olarak kullanılmıştır.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin birinci fıkrasında sözleşme konusu işlerin, idare tarafından yükleniciye verilen veya yüklenici tarafından hazırlanıp idarece onaylanan uygulama projelerine uygun olarak yapılacağı; dördüncü fıkrasında ise idarenin, sözleşme konusu işlerle ilgili değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.

Yine Şartnamenin “Sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan işlerin fiyatının tespiti” başlıklı 22’nci maddesinin birinci fıkrasında proje değişikliği şartlarının gerçekleştiği hallerde, işin yürütülmesi aşamasında idarenin gerekli görerek yapılmasını istediği ve ihale dokümanında ve/veya teklif kapsamında fiyatı verilmemiş yeni iş kalemlerinin ve/veya iş

gruplarının bedelleri ile 21’inci maddeye göre sözleşme kapsamında yaptırılacak ilave işlerin bedelleri, ikinci fıkrada belirtilen usuller çerçevesinde yüklenici ile birlikte tespit edileceği belirtilmiştir.

Mezkûr Şartnamenin 21’inci maddesinde ise yapım işleri sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle iş artışının zorunlu olması halinde % 20’sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabileceği ifade edilmiştir.

Bu hükümlere göre, yeni birim fiyat belirleme iki durumda ortaya çıkmaktadır. Birincisi, zorunlu proje değişikliği şartları gerçekleştiği hallerde; ikincisi de yasal ilave işlerin olduğu durumlardadır. Bu iki durumda da sözleşmede bulunmayan veya fiyatı belirli olmayan, yapılması İdarece istenen iş kalemleri için Şartnamenin 22’nci maddesindeki usuller çerçevesinde yeni birim fiyat belirlenebilmektedir.

İdareden beklenen işin sözleşme bedeli ve sözleşme kapsamındaki iş kalemleri ile bitirilmesi iken yukarıdaki mevzuat hükümlerinde görüldüğü üzere, işin fiilen tamamlanmasının mümkün olmadığı ve öngörülemeyen hallerin vuku bulması durumlarında iş artışına gidilmesi ve yeni iş kalemleri için fiyat belirlenmesi mümkündür. Ancak bu istisnai durumun, olağan bir uygulama haline gelmemesi gerekmektedir.

2018/316665 ihale kayıt numaralı Pendik Geneli Park ve Kamusal Alanlarda Peyzaj Düzenleme, Tamir Ve Tadilat Yapılması İşi’ne ait ihale 26.07.2018 tarihinde gerçekleştirilmiş ve 8.395.585,00 TL bedelle sözleşme imzalanmıştır. İhale dokümanında inşaat işleri, sulama tesisatı, elektrik tesisatı ve peyzaj işleri olmak üzere 4 iş grubu için 290 adet iş kalemi belirlenmiş ve istekliler bunlar üzerinden ihalede yarıştırılmıştır. 27.08.2018 tarihinde düzenlenen yer teslim tutanağı ile işe başlanılmış ve ilk olarak bu tarihten çok kısa bir süre sonra 14.09.2018 tarihli tutanak ile 21 adet iş kalemi için yeni fiyat belirlenmiştir. İşin devamı esnasında da toplamda 111 adet iş kalemi için yeni fiyat belirlenmiş, bu yeni fiyatlı işlerle de 3.451.426,62 TL tutarında imalat yapılmıştır. Bu süre zarfında iş artışı da verilmiş ve işin sonunda toplam 9.664.534,19 TL tutarında imalat yapılmıştır. Yeni fiyatlı iş kalemleri ile yapılan işlerin toplam imalat içerisindeki payına ilişkin tablo aşağıdaki gibidir.

Tablo 5: Yeni Fiyatlı İş Kalemleri ile Yapılan İşlerin Toplam İmalattaki Payı

Tabloda detayı görüldüğü üzere yeni fiyatlarla yapılan işlerin toplam imalattaki payı

%36 iken, inşaat grubunda bu pay %46 olmuştur. Yeni fiyatlarla yapılan işlerin hemen hemen hepsi inşaat ve peyzaj iş gruplarında olmuştur.

Mevzuata göre yeni birim fiyatlar; ihalede rekabet sonrası oluşan fiyatlar değil, idare ile yüklenicinin güncel rayiçlere göre belirleyip karşılıklı anlaşmaya vardıkları fiyatlardır. Bir bakıma Kanun koyucu ve Kamu İhale Kurumu tarafından istisnai haller için düzenlenmiş fiyat hesaplama yöntemi denilebilir. Zira ihalelerde olağan olan durum, ihalenin başladığı proje, iş kalemleri ve miktarlarla tamamlanmasıdır. Ancak iş artışı veya proje değişikliğinin zorunlu olduğu durumlarda işin devam edebilmesi ve kamu yararının sağlanması adına yeni birim fiyat yapılmasına cevaz verilmiştir.

Bulgu konusu işi bu kapsamda değerlendirdiğimizde, İdare tarafından ihtiyaçların tam olarak tespit edilememesi önceden öngörülemeyen durumların sıklığına neden olmuş ve bu sebeple, 111 adet yeni fiyatlı iş kalemi ile yaptırılan 3.451.426,62 TL tutarındaki imalat, rekabetin sağlandığı ihale ortamında oluşacak düşük fiyatlar yerine yüklenici ile anlaşılan güncel rayiçler üzerinden yapılmıştır. Ancak 290 iş kaleminin olduğu ihalede 111 yeni iş kaleminin belirlenmesi “önceden öngörülememe” gibi istisnai bir durumunun olağanlaştırılmasıdır. Böyle bir durumunda Kanun’un amacına ve ruhuna aykırı olduğu açıktır.

Söz konusu tespit sonrasında, İdare tarafından;

• Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğünce yürütülmekte olan bulgu konusu işin, Müdürlüğün bölünmesi sonrasında Park ve Bahçeler Müdürlüğüne devredildiği ve söz konusu yeni birim fiyatlı işlerin büyük çoğunluğunun eski müdürlükçe yapıldığı,

  
  

• İhalenin; nerede ne kadar ağaç dikeceği, hangi parkta ne tür tamiratlara veya düzenlemeye ihtiyaç duyulacağı, vatandaşların parklara vereceği zararlar gibi daha önceden öngörülemeyen İdare dışındaki etkenlere bağlı olarak yürütülen işlerden olduğu,

• İşin 10.10.2019 tarihinde sona ermesi gerekirken, ilçe belediye seçimlerinin yeni yapılmış olması, gerek müdürlüğün teknik ve yönetsel yapısının gerekse 2020 ve sonrası hedeflerin tam olarak netleşmemiş olmasından dolayı süresinin 30.11.2019 tarihine kadar uzatıldığı,

• Yasal olarak tanınan bir hak olan ilave iş onayı ve piyasa fiyatları ile tedarik edilerek ciddi fiyat avantajları elde edildiği; ayrı bir ihale veya iş kapsamında yeni bir işlem tesisinin, ilan giderleri, yasal giderler, idarenin iş gücü kaybı, yüklenicinin yeni ihale kapsamında katlanacağı diğer harcamalar ihale bedeline yansıyarak maliyetlerin artacağı,

• Kamu İhale Genel Tebliği’nin 26.3’üncü maddesine yer verilerek, her bir kalemde kalem tutarının %20’si oranına kadar iş eksilişi veya iş artışı yapılmasının mal alımlarında uygulandığı ve bulgu konusu işin yapım işi olduğu ifade edilmiştir.

Ancak, yeni birim fiyatlı işlerle yapılan imalatların ve poz onaylarının çoğunun Çevre Koruma ve Kontrol Müdürlüğünce yapıldığı, sonrasında ilgili müdürlüğün bölünmesi açıklamasına katılmak mümkün değildir. Her ne kadar Müdürlük bölünse de İdarenin devamlılığı söz konusu olup iş yine aynı personel tarafından yürütülmektedir.

İdarenin dışında gelişen etkenlerden bahsedilip bunların hepsinin öngörülemeyeceği açıklaması da kabul edilebilir değildir. Zira bulguda da bahsedildiği üzere yeni birim fiyat belirlenen iş kalemleri ile yapılan tutarlar, öngörülememe ifadesinin ötesindedir. Yer tesliminden sadece 17 gün sonra 21 iş kalemi için yeni birim fiyat belirlenmiş ve sonrasında da bu husus artarak devam etmiştir. Yeni birim fiyat belirlenen YFZ.45 Plastik Çit Sistemi Temini ve Montajı işinde toplamda 531.450,42 TL tutarında imalat yapılmıştır. Tek başına bile ihaleye çıkılabilecek bu imalat kalemi yeni birim fiyat ile yapılmıştır.

İş artışı ve süre uzatımında yasal haklarının kullanıldığını ve maliyet avantajı sağlandığı görüşü de kabul edilebilir değildir. İş artışı, süre uzatımı ve yeni birim fiyat belirlemek mevzuatın cevaz verdiği uygulamalardır. Ancak bu uygulamalar istisnai hallerde düzenlenmiştir. İdare 299 iş kalemi için ihaleye çıkıp 111 yeni birim fiyat belirleyerek ve sözleşme bedelinin %36’sını bu yeni fiyatlarla gerçekleştirerek, istisnai durumu olağanlaştırmıştır. Ayrıca maliyet avantajı sağladığı görüşüne ise katılmak mümkün değildir.

Zira bu iş kalemleri ihalede öngörülse ya da yeni ihaleye çıkılsa rekabetin ve eşitliğin sağlandığı takdirde şüphesiz kamunun yararına olacaktır.

Her bir kalemde kalem tutarının %20’si oranına kadar iş eksilişi veya iş artışı yapılmasının mal alımlarında uygulandığı açıklamasının ise, Yeni Fiyatlı İş Kalemleri ile Yapılan İşlerin Toplam İmalattaki Payı Tablosuna ilişkin yapıldığı düşünülmektedir. Bu tabloda iş kalemleri değil, iş gruplarındaki artışlar ve toplam imalattaki payına ilişkin analiz yapılmaktadır. İhalenin yapım işi olduğu ve bulgunun buna göre değerlendirildiği aşikardır.

İşin süre uzatımı ile birlikte 10.10.2019 tarihinde sona ermesi gerekirken, ilçe belediye seçimlerinin yeni yapılmış olması, gerek Müdürlüğün teknik ve yönetsel yapısının gerekse de 2020 ve sonrası hedeflerin tam olarak netleşmemiş olmasından dolayı, işin süresinin 30.11.2019 tarihine kadar uzatılmasından dolayı bulguda yer alan tutarlarda farkın oluşmasına neden olmuştur. Park ve Bahçeler Müdürlüğü, işin son hakedişinin 22.10.2019 tarihli ve13 no.lu hakediş olduğu bahsedilmiş ve bulgu bu hakediş tutarlarına göre hazırlanmıştır. Ancak İdare cevabında, işin 30.11.2019 tarihine kadar uzatıldığı ve sonrasında iki hakediş daha düzenlendiği, yeni birim fiyatlarlar yapılan imalat tutarının 3.511.068,83 TL olduğu ve bundan dolayı tablodaki rakamdan 59.642,21 TL (3.511.068,83 – 3.451.426,62) fazlalık ortaya çıkmıştır. Aradaki fark tutarının, bulgunun niteliğini değiştirecek düzeyde değildir. İdarenin işin bittiğini belirtip ve buna istinaden son hakedişi düzenledikten sonra süre uzatımı vermesi keyfi bir uygulamadır. İdare, maddi tutarlardan ziyade uygulamada istisnai bir durumu olağanlaştırmaktadır.

Netice olarak; İdare, ihalelerde rekabeti ve eşit muameleyi, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. İhtiyaçların tam olarak planlanıp tespit edilememesi ve rekabet ortamı oluşmadan yeni fiyatlarla olağan şekilde iş yapılması kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması ilkesi ile bağdaşmamaktadır.