Karar Künyesi
2019/526270 ihale kayıt numaralı Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyonları Hizmet Alım İşi 05.12.2019 tarihinde ihale edilmiş, 27.12.2019 tarihinde 3.120.490,00 TL bedelle sözleşme imzalanmıştır. Mezkûr işe ilişkin ihale dosyası ve hakediş ödemelerinin incelenmesi neticesinde çeşitli hatalı uygulamalar tespit edilmiş olup söz konusu hususlara aşağıda yer verilmiştir:
Aralarında Doğal Bir Bağlantı Bulunmayan İşlerin Bir Arada İhale Edilmesi Suretiyle Personel Çalışmasına Dayalı Hizmet Alımı Yasağının Bertaraf Edilmesi
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62’nci maddesi birinci fıkrasının (e) bendinde, aralarında belediyelerin de sayıldığı kamu idarelerinin 02.01.2018 tarihinden itibaren personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümlerinin uygulanmayacağı hüküm altına alınmıştır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi birinci fıkrasının (e) bendine göre; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade etmektedir.
Kanun’un “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde ise, aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin birarada ihale edilemeyeceği açıkça düzenlenmiştir.
Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyonları Hizmet Alım İşinde 3 farklı unvanda 25 kişiden oluşan personel çalışmasına dayalı hizmet alımı, toplantı organizasyonu ile bu toplantıların video kamera ile kayıt altına alınmasına ilişkin hizmet alımı, iki farklı tipte araç kiralama hizmet alımı, akaryakıt temini ile 27 kalem mal alımını içeren toplam 36 kalem iş bulunduğu, bu işlerin toplam yaklaşık maliyetinin 4.139.951,38 TL olarak belirlendiği, işin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kısmının yaklaşık maliyetinin ise 2.536.600,08 TL olduğu görülmüştür. Buna göre yaklaşık maliyetin
%61,27’lik kısmının asgari işçilik maliyeti giderinden oluştuğundan bahisle ihalenin personel çalışmasına dayalı olmayan hizmet alımı olarak değerlendirildiği tespit edilmiştir.
Ancak, aralarında doğal bağlantı bulunmayan personel çalışmasına dayalı hizmet alımı, toplantı organizasyonu hizmeti, araç kiralama ve akaryakıt alımı ile muhtelif mal alımı işleri gibi birçok işin tek bir ihale kapsamında temin edildiği anlaşılmaktadır. Farklı ihalelere konu edilmesi gereken birçok işin tek bir ihale kapsamında birleştirilmesi suretiyle hem ihale mevzuatına aykırı hareket edilmiş hem de işçilik giderlerinin yaklaşık maliyet içerisindeki payının %70’in altında kalması sağlanarak personel çalışmasına dayalı hizmet alımı yasağı bertaraf edilmiştir. Bir başka deyişle, mevzuat hükümlerine uygun davranılarak aralarında doğal bağlantı bulunmayan işler ayrı ayrı ihale edilmiş olsa idi, söz konusu personel
çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı işinin ihale kapsamında gördürülmesi mümkün olmayacaktı.
Hakedişler üzerinde yapılan incelemede; sözleşmenin 2.831.102,25 TL bedelle tamamlandığı, sözleşme bedelinin 2.536.669,44 TL’lik kısmının sadece personel giderinden oluştuğu ve sonuç olarak toplam bedelin %89,6’lık kısmının personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımından oluştuğu tespit edilmiştir. Bu durum, hem yaklaşık maliyetin gerçekçi hazırlanmadığını hem de ihalelerin birleştirilmesi suretiyle personel çalışmasına dayalı hizmet alımı yasağını aşmanın bir yolu olarak kullanıldığını göstermektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda yer alan hizmet alımının niteliği itibariyle mevzuatın öngördüğü “personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı” kapsamında değerlendirilemeyeceği, söz konusu mal ve hizmet alımlarının ilgili mevzuat hükümleri esas alınarak aynı organizasyon kapsamında bir bütünlük gösteren ve “aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olan mal ve hizmet alımlarının varlığı” esas kabul edilerek ihaleye konu edildiği, hakediş ödemelerinde yer alan unsurların oranlanması sonrasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sonucunu doğuran bir alımın sonradan öngörüsünün yapılamayacağı,
Bahse konu ihalede organizasyon, muhtarlık ziyaretleri ve koordinasyon toplantılarının yapılmasının hedeflendiği, ihtiyaç hissedilen kalemlerin bir araya getirilerek aynı ihale kapsamında alınmasının illiyet bağlantısı açısından iş bütünlüğünün gerekliliğinden doğduğu, dolayısıyla aralarında doğal bir bağlantı olduğu ve bunların tamamının organizasyonun ayrılmaz birer parçası olduğu,
İfade edilmiştir.
Ancak, yukarıda da değinildiği üzere ihale kapsamındaki mal ve hizmet alımlarının organizasyon işinin bir parçası olması bunları birbiri ile doğal bağlantılı hale getirmemektedir. Örneğin akaryakıt temini, araç kiralama hizmeti alınması, personel çalıştırılması, tüketim ve sarf malzemesi alımları gibi iş kalemleri organizasyon hizmetinden ayrı bir şekilde ihale edilebilir işlerdendir. Kaldı ki, bu mal ve hizmetleri sunan firmalar ile organizasyon hizmeti sunan firmalar piyasada farklı iş kollarında faaliyet göstermektedir. Bu durum bile söz konusu işler arasında doğal bir bağlantı bulunmadığının göstergesidir. Söz konusu mal ve hizmetlerin tamamının İdarenin iş ve işlemlerinde kullanılması bu iş kalemlerinin arasında doğal bağlantı kurulması için yeterli görülmemektedir. Bu sebeple, bulgu konusu yapılan mal ve hizmet
alımlarının ayrı ayrı ihale edilmesi gerekmekte iken, her birinin bir arada ihale edilmesi mevzuat hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
Söz konusu ihale, mevzuat hükümlerine uygun bir şekilde kurgulanmış olsa idi, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımına ilişkin konulan iş kalemi yaklaşık maliyetin %70’inin üzerinde kalacak ve mevzuat gereğince ihale edilmesi mümkün olmayacaktı. Bu bakımdan, bulguda hakedişte bulunan ödeme kalemlerinin oranlanması suretiyle bir çıkarımda bulunulmamıştır. Söz konusu oranlara, en baştan mevzuata uygun kurgulanmayan ihalenin sonuçlarını göstermesi açısından yer verilmiştir.
İşin Teknik Şartnamesi ile İdari Şartnamesinde Birbiri ile Çelişen Hususların Yer Alması
Muhtarlık Ziyaretleri, İstişare ve Koordinasyon Toplantıları ile Organizasyonları Hizmet Alım İşinin ayrıntılı tarifinin bulunduğu teknik şartnamenin transfer hizmetlerinin tarifinin yapıldığı kısımda aynen;
“4- TRANSFER HİZMETİ
Tip 1 Transfer Hizmeti
…
Araçların şoför, yakıt, sigorta, köprü/otoban, otopark vb. gibi tüm gider yüklenici firma tarafından gerçekleştirilecektir.
Tip 2 Transfer Hizmeti
…
Aracın sigorta, kasko, bakım giderleri, köprü/otoban ücreti ile yakıt bedeli yüklenici firma tarafından karşılanacaktır.” denilmektedir.
Şartnamenin “Diğer özellikler” başlıklı kısmında da; tüm araçların yakıt giderlerinin yüklenici tarafından karşılanacağı ifade edilmiştir.
Teknik Şartnameye göre; temin edilecek her iki tip transfer hizmetinde de yakıt bedelinin açık bir şekilde yüklenicinin sorumluluğunda olduğu görülmektedir.
Ancak, aynı Teknik Şartnamenin “Tip 2 Transfer Yakıt Temini Hizmeti” başlıklı kısmında; “Tip 2 transfer hizmet aracı akaryakıt hesaplama yöntemi; aylık kullanım bedeli olarak sözleşme süresi boyunca toplam 10.560 litre (2 araç bir aylık 880 litre x 12 ay) yakıt harcaması öngörülmüştür. Yüklenicinin temin edeceği araçların her birinde araç tanıtım kartları bulunacak, bu kartlara göre yakıt miktarı tespit edilerek aylık hakedişlerde yakıt bedeli ödenecektir. Aylık harcanan toplam yakıt miktarının öngörülen toplam yakıt miktarından az olması halinde idare hakedişten harcanmayan yakıt bedelini yüklenici alacağından kesecektir.” denilmektedir.
Teknik Şartnamedeki açıklamalardan; İdarenin Tip 2 Transfer hizmeti alımı kapsamında kiralayacağı taşıtların kira bedelleri içerisinde yakıt giderlerinin dahil olacağı, bu yakıt giderinin ise İdare tarafından teknik şartnamede öngörülen aylık 440 litre yakıt tüketimi esas alınarak hesaplanacağı, 440 litreyi aşan tutarların ayrıca ödeneceği, ancak bu miktarın altında kalan tüketimler için ise hakedişten tüketilmeyen bedel karşılığı kadar kesinti yapılacağı anlaşılmaktadır.
Ancak işin İdari Şartnamesinin “Teklif fiyata dahil olan giderler” başlıklı 25’inci maddesinde, “Tip 2 Transfer araçları için her bir panelvan araç için aylık ortalama 20 adet köprü/otoban geçiş ücreti, sigorta, kasko ve bakım giderleri ile teklif fiyata dahil edilecektir.” denilerek yakıt bedelinin teklif fiyata dahil olmadığı belirtilmiştir. Nitekim, birim fiyat teklif cetvelinde akaryakıt temini için satır açılarak, litre başına birim fiyat alınmış, tüketilen yakıt bedeli ihalede oluşan birim fiyat üzerinden ödenmiştir.
Mevzuat hükümleri uyarınca İdari Şartname ile Teknik Şartname arasında çelişki bulunduğu durumlarda, idari şartnamenin daha öncelikli olarak dikkate alınması gerektiğinden İdare uygulamasını buna göre yönlendirmiştir.
Ancak, istekli durumunda bulunan gerçek veya tüzel kişilerin fiyat tekliflerinin oluşturulmasında kullanılan teknik şartnamelerde yer alan tanımların çelişkili veya hatalı olması, isteklilerin veya istekli olabileceklerin fiyat tekliflerini doğru bir şekilde oluşturmalarının önüne geçmekte, bu durum da ihale mevzuatı ile amaçlanan saydamlık, rekabet, güvenirlik ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin uygulamasına engel teşkil etmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; kamu kaynaklarının daha etkin ve verimli kullanılması adına; araç, gereç ve personel ihtiyacının belediyenin öz
kaynaklarından temin edilmesi kararı alındığı, bu sebeple 2021 yılı ile ilgili yeni bir ihale gerçekleştirilmediği ifade edilmiştir.
Netice olarak, ihale süreçlerinde ihtilaflı uygulamaların oluşmaması için ihale dokümanını oluşturan belgelerde birbiriyle çelişen düzenlemelerin olmamasına dikkat edilmesi uygun olacaktır.