5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesinden, belediye tarafından maddede belirtilen esaslara göre borçlanma yapılabileceği, borçlanmaya yalnızca yatırım programında bulunan projelerin finansmanı için başvurulabileceği, büyükşehir belediyeleri için faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının bir buçuk katını aşamayacağı, kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yüzde onunu geçmeyen iç borçlanmada meclis kararıyla, bu oranın üzerinde olan borçlanmalarda ise meclis kararı üzerine İçişleri Bakanlığı onayının gerekeceği anlaşılmaktadır.

Ayrıca madde metninin (f) bendinde, Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeler için yapılacak borçlanmaların (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmayacağı ifade edilmektedir. Ancak 7066 sayılı 2018 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun “Gelir ve giderlere ilişkin diğer hükümler” başlıklı 13’üncü maddesinde 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendi uyarınca projeler için yapılacak borçlanmaların da borç limitinin hesaplanmasına dâhil edileceği düzenlenmiştir.

Ancak Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankalarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile Su, Kanalizasyon ve Altyapı Projeleri (SUKAP) kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda söz konusu borç stoku limitine uyma şartı aranmayacağı düzenlenmiştir.

Belirtilen konu ile alakalı olarak İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 21.02.2005 tarihli ve 45201 sayılı Genelge’de borçlanma talebinde bulunan belediyelerin “toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla” denildikten sonra;

• Hazine Müsteşarlığına olan borçlar,

  
  

• Sosyal Güvenlik Kurumunu olan borçlar,

  
  

• İller Bankası Genel Müdürlüğüne olan borçlar,

  
  

• Vergi borçları,

  
  

• Piyasaya olan borçlar,

  
  

• Personele olan borçlar

sıralanarak, yukarıda yer alan borç unsurlarına ilişkin bilgi ve belgeler ilgili belediyeden istenilmiştir.

Yukarıda verilen mevzuat düzenlenmeleri doğrultusunda belediyelerin borçlanma usul ve esaslarının 5393 sayılı Kanun ile belirlendiği, ancak ne 5393 sayılı Kanun’da ne de 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda borç kavramına ilişkin bir tanımlama yapılmadığı, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’da yapılan devlet borcu tanımının da Hazine Müsteşarlığı için yapılacak borçlanmalar özelinde yapıldığı dikkate alındığında belediyeleri de kapsayacak kanuni bir borç ve borç stoku tanımlaması bulunmadığı değerlendirilmiştir.

Her ne kadar kanuni olarak bir tanımlama yapılmamış ise de İçişleri Bakanlığı tarafından yayımlanan Genelge ile borç stokunun nasıl hesaplanması gerektiğine ilişkin bir yöntem belirlenmiştir. Söz konusu yöntemden, belediyenin finans sektöründen (banka gibi) edineceği borçlar yanında faaliyetleri dolayısıyla oluşan piyasa borçları, personel borçları, sosyal güvenlik borçlarının da borç stokuna dâhil edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. Bu uygulama belediyelerin aşırı borçlanarak çalışamaz hale gelmesini engelleyecek bir önlem oluşturması bakımından olumlu değerlendirilmelidir.

Yine 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (f) bendinde, belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Cumhurbaşkanınca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmayacağı hükmünün her yıl yayımlanan bütçe kanunları ile o yıl için geçersiz hale getirildiği dikkate alınmalıdır. Yani mezkûr (f) bendinde belirtilen borçlanmalar da borç stokunun hesaplanmasında dikkate alınacaktır.

Bütçe kanunlarında belirtilen Avrupa Birliği ile katılım öncesi mali iş birliği çerçevesinde desteklenen projelerin finansmanı için yapılan borçlanmalar, çok taraflı yatırım ve kalkınma bankalarından doğrudan veya İller Bankası Anonim Şirketi aracılığıyla yapılan borçlanmalar ile SUKAP kapsamında yürütülecek işler için İller Bankası Anonim Şirketinden yapılan borçlanmalarda borç stokuna dâhil edilecek, yalnız borçlanma limiti aşılsa bile yeniden bu tür borçlanmalara ihtiyaç duyulduğunda borçlanma limiti aşıldığından dolayı bu tür borçlanmaların engellenmesi söz konusu olmayacaktır. Ancak bu tür borçlanmalar da

dâhil edilerek hesaplanan borç stoku borçlanma limitini aşıyor ise kanunla cevaz verilenler dışında ek finansal borçlanma yapılamayacağı değerlendirilmiştir.

İdarenin borç stoku hesaplaması tarafımızca incelenmiş olup, yukarıda verilen mevzuat ve açıklamalar doğrultusunda borç stoku hesaplamasına katılması gereken piyasa borçları, vergi ve sosyal güvenlik borçları gibi unsurların borç stoku değerlendirmesine alınmadığı tespit edilmiştir. Bu durum İdarenin borç stokunu olması gerekenden düşük göstermekte, borçlanma limiti-borç stoku karşılaştırılmasının sağlıklı bir şekilde yapılmasına engel olmaktadır.

Sonuç olarak, İdare tarafından borç stoku hesaplaması yapılırken mevzuatta belirtilen tüm borç unsurlarının hesaplamaya dâhil edilmesi gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında; “5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 18/d maddesinde, “Borçlanmaya karar vermek” ve 68. maddesinin birinci fıkrasında, “Belediye borçlanma yapabilir” ifadeleri yer almaktadır. Bu durumda, borç stokunun, sadece Belediye Meclisi tarafından 68. maddeye uygun olarak vereceği borçlanma kararına göre gerçekleştirilecek borçlanmaları kapsadığını değerlendirmekteyiz.” denilmektedir.

Sonuç olarak kamu idaresi cevabında; 5393 sayılı Kanun’un mezkur kısımları zikredilmiş, borç stokunun hesabında belediye meclisinin vereceği karar üzerine yapılan borçlanmaların dikkate alınması gerektiği ifade edilmiştir.

Bu doğrultuda İdare, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yayımlanan 21.02.2005 tarihli ve 45201 sayılı genelgede yer alan ve borç stokunun hesaplanmasında kullanılan piyasaya borçlar, personele borçlar, vergi borçları, sosyal güvenlik borçları gibi unsurların hesaplamaya dahil edilmemesi gerektiğini ifade etmektedir.

Bulgu metninde de açıklandığı üzere kamu idaresi cevabında belirtilen hesaplama yönetimi oldukça dar kapsamlı olup, İçişleri Bakanlığı uygulamasına uygun düşmemektedir. Ayrıca İdarelerin borç durumlarının dar çerçevede hesaplanması gerçek durumu göstermekten uzak olacaktır.

Bu doğrultuda İdare tarafından borç stoku hesaplamalarının İçişleri Bakanlığı tarafından yayımlanan genelgeye uygun yapılması gerekmektedir.

Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.