İstanbul Büyükşehir Belediyesi sınırları içinde gerçekleştirilen özel halk otobüsü işletilmesi işinin, ihale düzenlenmek suretiyle gördürülmesi yerine, taşıma kooperatifleri ve taşıma şirketleri ile doğrudan sözleşme yapılmak suretiyle gerçekleştirildiği görülmüştür.

5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesi (p) bendindeki;

“Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. (Ek cümle: 16/5/2018- 7144/14 md.) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek.” hükümleri gereğince, büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek büyükşehir belediyesinin görev ve yetkilerindendir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 14’üncü maddesinin (f) bendinde;

“Toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek” belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmış ve aynı maddenin daha sonraki fıkrasında da; “Belediye, (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri Danıştayın görüşü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilir; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu taşıma hatlarını kiraya verme veya 67’nci maddedeki esaslara göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilir.”

Kanun’un 67’nci maddesinde de;

“Belediyede belediye meclisinin, belediyeye bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararı ile… toplu ulaşım ve taşıma hizmetleri; … ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.” denilmektedir.

5216 ve 5393 sayılı Kanunlarda yer alan düzenlemelere göre, toplu taşım ile ilgili hizmetlerin yerine getirilmesi belediyelerin, büyükşehirlerde ise büyükşehir belediyesinin görev ve yetki alanındadır. Söz konusu toplu ulaşım hizmetleri, bizzat belediye tarafından doğrudan veya bütçe içi işletme kurmak yoluyla yerine getirilebileceği gibi, 2886 sayılı Kanun’a göre imtiyaz veya ruhsat verme, hat kiralama ya da 5393 sayılı Kanun’un 67’nci maddesine göre hizmet alımı ihalesi yoluyla üçüncü şahıslara da gördürülebilir. Ayrıca Büyükşehir belediyelerince, söz konusu toplu ulaşım hizmetlerinin işletilmesi, 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesindeki düzenlemeye uygun olarak belediye meclisince belirlenecek süre ve bedelle ortak olduğu şirketlere de, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olmaksızın devredilebilir.

Yapılan incelemede, özel halk otobüsü ile toplu taşıma yapılması işinin, 5216 ve 5393 sayılı Kanunlarda yer alan düzenlemelere ve 2886 sayılı Kanun’a uygun olarak imtiyaz veya ruhsat verme, hat kiralama ya da 4734 sayılı Kanun’a göre hizmet alımı ihalesi yoluyla üçüncü şahıslara gördürülmek yerine, bazı taşıma kooperatifleri ve taşıma şirketleri ile doğrudan sözleşme yapılmak suretiyle gerçekleştirildiği tespit edilmiştir.

İstanbul Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde özel hukuk kişileri tarafından ifa edilen toplu taşıma hizmetinin sunulması için katlanılan maliyetler, 2020 yılı sonuna kadar, sadece yolculuk gelirleri ile karşılanmıştır. 2020 yılı sonu itibari ile ise; yapılan düzenlemeler

ile toplu taşımada ücretsiz ve indirimli tarifeden yararlanan kesimlerin sayısının artmasına bağlı olarak zaman içinde yolculuk gelirlerinin cari işletme giderlerini karşılamada yetersiz kalması, taşıma kapasitesine rağmen araç ve sefer başına yolculukların uluslararası standartlarda olmaması, yolcu memnuniyeti sağlayacak esnek planlama yapılamaması gibi faktörlere bağlı olarak toplu taşıma hizmetinin sürdürülebilirliğinin kalmadığı gerekçeleri ile "İstanbul Özel Halk Otobüsleri İşletme Sistemi Sözleşmeye Esas Çalışma Usul ve Esasları" başlıklı bir rapor hazırlatılmış ve bu rapor da yer alan tespitlere uygun olarak, özel halk otobüsü işletilme sisteminde 17.09.2020 tarih ve 906 sayılı Büyükşehir Belediye Meclisi Kararı ile değişiklik yapılmıştır.

“Sabit maliyet+değişken maliyet+kar esaslı”, kilometre bazlı olarak belirlenmiş olan formülasyona dayalı olarak taşıma şirketlerine ve kooperatiflerine ödeme yapılması esasına dayalı olan bu yeni sistemde, toplu taşıma işletme maliyetleri sabit ve değişken maliyetler olarak belirlenmiştir. Bu maliyetlere ilişkin bedeller ise piyasa araştırması, ilgili kurum verileri, oda ve TUİK endeksleri esas alınmak suretiyle tespiti edilmiştir.

Gerekli diğer altyapı çalışmalarının tamamlanmasını takiben 01.12.2020 tarihi itibari ile yeni sisteme geçilmiş ve Özel Halk Otobüsü Şirketleri (Özulaş Toplu Taşım. San. ve Tic. AŞ,Yeni İstanbul Halk Otobüsleri AŞ, Mavi Marmara Ulaşım Turizm İnş. Eğt. Pet. Oto. AŞ, Öztaş Ulaşım Petrol Turizm San. ve Tic. AŞ) ve İstanbul Ulaşım Hizmetleri ve Araç Kiralama AŞ ile ihale yapılmaksızın sözleşme yapılmak suretiyle 3 yıl süre ile toplu taşıma hizmeti satın alınması yoluna gidilmiştir (16.09.2021 tarih ve 815 no.lu Meclis Kararı ile taşıma kooperatiflerinin de sisteme dahil edilmesi kararlaştırılmıştır).

Otobüslerle yapılmakta olan toplu taşıma hizmetinde elde edilen yolculuk gelirlerinin işletme giderlerini karşılamaması, taşıma kapasitesine rağmen araç ve sefer başına yolculukların uluslararası standartlarda olmaması, yolcu memnuniyeti sağlayacak esnek planlama yapılamaması gibi nedenlerle, kaynakların daha verimli bir şekilde kullanılması amacıyla toplu taşıma işletme modelinin idare eliyle yeniden yapılandırılmasının önünde yasal bir engel bulunmamaktadır, Ancak, Büyükşehir Belediye Meclisi Kararı ile dahi olsa; 4734 sayılı Kamu ihale Kanunu’na uygun olarak saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerine uygun bir şekilde yapılan bir ihaleye dayanmaksızın doğrudan ilgili şirketler ile sözleşme yapılmak suretiyle toplu taşıma hizmeti satın alınması mevzuat hükümleri ile uyumlu değildir. Kaldı ki, 5393 sayılı Kanun’un 67’nci maddesinde,

toplu ulaşım ve taşıma hizmetlerinin gördürülmesine yönelik olarak alınacak Meclis Kararının, toplu taşıma hizmetlerinin ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülmesi yönelik olacağı düzenlenmiştir. Dolayısıyla, İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin bu konuda almış olduğu 17.09.2020 tarih ve 906 sayılı Kararın, 5393 sayılı Kanun’un 67’nci maddesine de aykırı olduğu görülmektedir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; İBB Meclis Kararı ile uygulamaya alınan yeni toplu taşıma modelinden önce toplu taşıma hizmetinin İstanbul ilinde İETT Genel Müdürlüğüne ait otobüsler ve İdarece verilen ruhsatlar ile özel hukuk kişilerince işletilen özel halk otobüsleri ile gerçekleştirildiği, UKOME ile belirlenen yolcu ücret tarifesine göre elde edilen yolculuk ücretlerinin taşıma faaliyetini yapan işletmecilere (İETT ve özel halk otobüsü işletmecileri) ait olduğu, ancak toplu taşıma hizmetinin kamusal niteliği gereği yolculuk ücretlerinden elde edilen gelirlerin, bu hizmetin yerine getirilmesi için yapılan harcamalara yetmediği,

Bu sebeple 4736 sayılı Kanun uyarınca çıkartılan yönetmelik çervesinde Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca özel işletmecilere maktu bir ödeme yapıldığı, ancak söz konusu ödeme yeterli bulunmadığından bu defa 25 Mayıs 2018 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 7144 sayılı Kanun’nda yer alan “Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.” şeklindeki düzenleme ile belediyelere de özel şahıslar tarafından yapılan toplu taşımacılık faaliyetlerinin maliyetlerine katkı olmak üzere yardım yapma imkanı getirildiği,

Ancak yolculuk gelirlerinin taşımacıya ait olduğu modelin, özellikle yolcu memnuniyetini sağlayamaması, yolculuk ücretlerinin sosyal nedenlerle zamanında güncellenememesi, kamu ve özel işletmecilere ait araçların işletme kapasitelerin verimli bir şekilde kullanılamaması (esnek planlama) gibi nedenlerle sürdürülemez hale geldiği,

Bunun üzerine 7144 sayılı Kanun’da yer alan modelin hayata geçirilmesinin değerlendirildiği, 7144 sayılı Kanun’un “Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir.” şeklindeki düzenlemesi ile belirlenmiş olduğu bu modelde yolculuk ücretlerinin İdareye ait olduğu ve toplu taşıma hizmetinin brüt

maliyetinin İdare tarafından karşılandığı bir esasa dayandığı, 7144 sayılı Kanun ile getirilen modelin koşullarının;

1. Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarının şehir merkezine olan uzaklığı, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilmesi,

   
   

2. Hatların ait olduğu bölgeler ve bölgelerde faaliyet gösteren tüzel kişiliklerin (birlik- kooperatif) belirlenmesi,

   
   

3. Toplu taşıma hizmetinin temin edilmesine ilişkin Belediye Meclisinin kararı alınması, Şeklinde sayıldığı,

7144 sayılı Kanun’un hizmet teminine imkan verirken ihaleyi doğrudan bir koşul olarak saymadığı ve “….. Bu durumda ihaleye katılacaklarda ve kullanılacak taşıma araçlarında aranacak şartlar belediyelerce belirlenir.” diyerek hizmet temininin yöntemine ilişkin İdareye bir alternatif sunduğu,

Ayrıca istekliler arasında rekabeti oluşturarak temin edilecek mal ve hizmetin en uygun bedelle alınmasının sağlanması için öncelikle bir yarışma ortamı ve birden fazla yarışmacının bulunması zorunluluğunun olduğu noktasından bakıldığında, 7144 sayılı Kanun ile getirilen uygulamada 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu uyarınca gerçekleştirilecek bir ihalenin temininin hukuken ve fiilen de mümkün olmadığı,

7144 sayılı Kanun’da ülkemiz gerçekleri göz önünde bulundurularak hâlihazırda taşımacılık yapan özel hukuk tüzel kişilerinin mevcut durumlarını koruyan bir durum ortaya konulduğu ve açık bir şekilde belediye meclisine hatları belirlerken bu hatların işletildiği bölgede “kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine” karar verebileceğinin düzenlendiği, dolayısıyla Büyükşehir Belediye Meclisi karar tarihinde belirlediği toplu taşıma hatlarında faaliyet gösteren işletmecilerin kurduğu birlik veya kooperatiflerden başka bir birlik veya kooperatiflerden toplu taşıma hizmetinin teminine karar veremeyeceği, bir başka deyişle Büyükşehir Belediye Meclisinin toplu taşıma hizmetini birden fazla birlik veya kooperatiften temin etmesinin hukuken ve fiilen mümkün olmadığı, toplu taşıma hat ve bölgelerinin belirli ve tek olduğu ve bu hat ve bölgelerde işletilen araçlar ile bu araçların oluşturduğu temsilci tüzel kişilerin de (birlik-kooperatif) tek ve o işletme bölgesine ait olduğu ve başka bir bölge için veya başka birlik veya kooperatifin o bölge için teklifte bulunması imkânının olmayacağı,

İstanbul Büyükşehir Belediyesince alınan 906 sayılı karar ve daha sonra alınan kararlarda görüleceği üzere Büyükşehir Belediye Meclisi ve Komisyonunun İstanbul ilinde Belediye ve/veya bağlı kuruluşları tarafından verilen ruhsat ile özel hukuk kişilerince işletilen toplu taşıma araçlarını ve araç kodu, hattı, işletme bölgesi ve bu işletme bölgesindeki işletmecileri temsil eden tüzel kişileri belirlediği (komisyon raporu) ve bu belirlemeyi yaptıktan sonra da hizmetin teminine ilişkin usul ve esasları da kararında ortaya koyarak 7144 sayılı Kanun’un gereklerini yerine getirdiği,

İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi’nin 17.09.2020 tarih ve 906 karar numaralı Meclis Kararıyla; İstanbul genelinde faaliyet gösteren toplam 3041 otobüs için, sunmuş oldukları hizmet karşılığında, sabit ve değişken maliyetler gözetilerek kilometre bazlı hesaplama sistemiyle ödemede bulunulmasına karar verildiği, dolayısıyla Meclis kararıyla sisteme yeni taşımacı ilave edilmesi veya herhangi bir kişiye taşımacılık hakkı verilmesinin de söz konusu olmadığı,

İfade edilmiştir.

Öncelikle belirtmek gerekirki, yeni taşıma sistemine geçilmesinin gerekli olduğuna dair İdare tarafından yapılan açıklamaların bulguda irdelenen konu ile ilgisi bulunmamaktadır. Bulguda, yolculuk gelirlerinin taşımacıya ait olduğu eski modelden vazgeçilerek yolculuk ücretlerinin İdareye ait olduğu ve toplu taşıma hizmetinin brüt maliyetinin İdare tarafından karşılanması esasına dayanan yeni modele geçilmesinin yanlış olduğuna dair herhangi bir eleştiri getirilmemiş ve kaynakların daha verimli bir şekilde kullanılması amacıyla toplu taşıma işletme modelinin İdare eliyle yeniden yapılandırılmasının önünde yasal bir engel bulunmadığı açıkça ifade edilmiştir. Bulguda vurgulanan husus; özel halk otobüsü işletilmesi işinin, ihale düzenlenmek suretiyle gördürülmesi yerine, taşıma kooperatifleri ve taşıma şirketleri ile doğrudan sözleşme yapılmak suretiyle gerçekleştirilmiş olmasının mevzuata uygun olmadığıdır.

Her ne kadar, 7144 sayılı Kanun ile getirilen düzenleme ile bu yeni sisteme geçildiği ve 7144 sayılı Kanun’un hizmet teminine imkan verirken ihaleyi doğrudan bir koşul olarak sayılmadığı ifade edilmiş olsa da; 7144 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesi ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7’nci maddesinin ikinci fıkrasına eklenen, “Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin

o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. Bu durumda ihaleye katılacaklarda ve kullanılacak taşıma araçlarında aranacak şartlar belediyelerce belirlenir. Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.” cümlelerinden anlaşılacağı üzere, toplu taşıma hatlarının işletmesinin ilgili bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verilmiş olması durumunda da, söz konusu işletme hakkı devrinin ihale ile gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, gerçekleştirilecek ihaleye birden fazla istekli teklif sunamayacağından rekabeti şartlarının sağlanacağı bir yarışma ortamının oluşamayacağı ve bu sebeple de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu uyarınca gerçekleştirilecek bir ihalenin temininin hukuken ve fiilen de mümkün olmadığı açıklaması da gerçeği yansıtmamaktadır. İhale gerçekleştirmeden kaç isteklinin teklif vereceği bilinemez. Belediye söz konusu hizmet alımı için ihale düzenleyeceğini kamuoyuna duyurduğunda yeni kooperatifler ve taşıma birlikleri kurulmak suretiyle ihaleye birden fazla teklif gelmesi her zaman mümkün olabilir. Ayrıca birden fazla teklif gelmeyeceği öngörüsü ile söz konusu taşıma hizmetlerinin ihalesiz temin edilmesinin de kabul edilmesi mümkün değildir. İhaleye tek bir isteklinin teklif vermiş olması durumunda da, ihale bu tek teklifin değerlendirilmesi suretiyle sonuçlandırılabilir.

Diğer taraftan, 7144 sayılı Kanun’un 14’üncü maddesi ile, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine eklenen cümlelerde; hâlihazırda taşımacılık yapan özel hukuk tüzel kişilerinin mevcut durumlarının korunduğu ve bu durum karşısında Büyükşehir Belediye Meclisinin toplu taşıma hatlarında faaliyet gösteren işletmecilerin kurduğu birlik veya kooperatiflerden başka bir birlik veya kooperatiflerden toplu taşıma hizmetinin teminine karar veremeyeceği, Büyükşehir Belediye Meclisinin toplu taşıma hizmetini birden fazla birlik veya kooperatiften temin etmesinin hukuken ve fiilen mümkün olmadığı, toplu taşıma hat ve bölgelerinin belirli ve tek olduğu ve bu hat ve bölgelerde işletilen araçlar ile bu araçların oluşturduğu temsilci tüzel kişilerin de (birlik-kooperatif) tek ve o işletme bölgesine ait olduğu ve başka bir bölge için veya başka birlik veya kooperatifin o bölge için teklifte bulunması imkânının olmayacağı belirtilmiş ise de; 7144 sayılı Kanun’un 14 ücü maddesi ile, 5216 sayılı Kanun'un 7’nci maddesinin ikinci fıkrasına eklenen cümlelerde bu değerlendirmelerin doğru olduğuna dair herhangi bir ifade bulunmamaktadır. Kaldı ki, hâlihazırda taşımacılık yapan özel hukuk tüzel kişilerinin mevcut durumlarının korunması isteniyorsa, ihale dökümanlarına bu hususlara ilişkin hükümler konularak bu amaca ulaşılabilir ve bu suretle hem ihale ile söz konusu hizmetlerin gördürülmesi sağlanmak suretiyle mevzuatın zorunlu kıldığı ihale düzenleme şartı yerine getirilmiş, hem de

söz konusu taşıma birlikleri ve kooperatiflerin avantajlı olarak ihaleye katılımları sağlanmış olacaktır.

Söz konusu mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalardan anlaşılacağı üzere, İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından gerçekleştirilen özel halk otobüsleriyle yapılan toplu taşıma hizmetlerinin, belediyelerin 4734 sayılı Kanun’a tabi oldukları ve mal ve hizmet alımlarını bu Kanun’da yer alan düzenlemeler çerçevesinde temin etmeleri gerektiği de göz önüne alındığında, ihale düzenlenmek suretiyle gördürülmesi gerekmektedir.

Bu itibarla, özel halk otobüsleriyle yapılan toplu taşıma hizmetlerinin, mevcut uygulamadan vazgeçilerek, 4734 sayılı Kamu ihale Kanunu’nun ilgili maddelerindeki düzenlemelere uygun şekilde yapılacak bir ihale ile gördürülmesi için gerekli çalışmaların başlatılması gerektiği değerlendirilmektedir.