Otobüslerin bakım ve onarımlarına ilişkin yapılan ihalelerde, kilometre üzerinden birim fiyat teklif alındığı halde, birim fiyatı oluşturan unsurlara ilişkin detaylı fiyat ve miktar araştırması, isteklilerden teknik şartname ve eklerinde yer alan düzenlemelere göre teklifte bulunmalarının istenildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kanun’un 4’üncü maddesinde, “makine ve araçların bakım onarımı” hizmet tanımı içinde yer almıştır. Kanun’da, İhale dokümanının, “İhale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinde; isteklilere talimatları da içeren idari şartnameler ile yaptırılacak işin projesini de kapsayan teknik şartnameler, sözleşme tasarısı ve gerekli diğer belge ve bilgileri” ifade ettiği belirtilmiştir. Kanun’un 12’nci maddesinde de, “İhale konusu mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin teknik kriterlerine ihale dokümanının bir parçası olan teknik şartnamelerde yer verilir. Belirlenecek teknik kriterler, verimliliği ve fonksiyonelliği sağlamaya yönelik olacak, rekabeti engelleyici hususlar içermeyecek ve bütün istekliler için fırsat eşitliği sağlayacaktır” düzenlemesi yer almıştır.

Ancak, İdarece gerçekleştirilen otobüs bakım ve onarımlarına ilişkin ihalelerde, işin idari ve teknik şartnamelerinin hazırlandığı, şartname eklerine araçların periyodik bakım tabloları ve kilometrelerinin konulduğu, gerekli personel sayı ve ücretlerinin belirtildiği ve fiilen gerçekleştirilen bakım onarım malzeme ve işçilikleri yerine şartnamelerde yer alan tüm hizmetler karşılığı olarak aracın kat ettiği kilometre üzerinden birim fiyat teklifi ile ihale

edildiği görülmektedir. Şartnamelerde periyodik bakımlar gibi fiyatlandırılması mümkün olan hizmetler yanında, herhangi bir öngörü imkanı sunabilecek ortalama verinin de bulunmadığı kazalar ve toplumsal olaylar nedeniyle oluşan hasar ve onarımlar gibi fiyatlandırılma imkanı olmayan hususlar da yer almaktadır. İdarece yaklaşık maliyet hazırlanırken, teknik şartnameye göre bakım ve onarımlar için gerekli malzeme ekipman ve işçiliğin ayrı ayrı miktar ve fiyatları hesaplanmaksızın, önceki ihalelerde gerçekleşen fiyatların bakım, onarım, aksiyon maliyetleri ve diğer unsurların döviz kuru veya asgari ücretteki değişikliğe göre güncellendiği, ayrıca piyasadan teknik şartnameye göre km üzerinden fiyat teklifi alındığı görülmektedir.

Yapılan incelemede, söz konusu birim fiyatın ihale kapsamında gerçekleştirilecek tüm hizmetleri kapsadığı anlaşılmaktadır. İhale dokümanında söz konusu birim fiyata ilişkin ayrıca bir tanımlama yapılmamış olup, birim fiyatı oluşturan unsurlara ilişkin detaylı fiyat ve miktar araştırmasına da yer verilmemiştir.

Gerek ihalede gerekse yaklaşık maliyet için piyasa fiyat araştırmasında, yüklenicilerden gelen teklifler arasında önemli düzeyde farklılıklar bulunmaktadır. Aşağıda yer alan tabloda 2021 yılında gerçekleştirilen bakım ihalelerindeki yaklaşık maliyet ve geçersiz olan teklifler dahil verilen teklifler ile önceki yıllarda gerçekleşen ihalelerin sözleşmeye bağlanan teklifleri gösterilmektedir. Tablodan da görüleceği üzere, aynı ihalede gelen teklifler arasında önemli düzeyde farklılıklar olduğu gibi, önceki yıllarda oluşan fiyatlara göre de önemli düzeyde farklılıklar mevcut bulunmaktadır.

Tablo 10: 2021 yılı Bakım İhalelerinde Oluşan Birim Fiyatlar

1. Citaro Solo

2. Citaro Körüklü

1. 4,1388

2. 5,3377

1. 3,15

2. 3,20

1. 2,12

2. 2,12

1. 2,50

2. 2,50

1. 5,00

2. 5,00

1. 4,14TL

2. 5,02TL

1. C.city körüklü:

2. Conecto körüklü

1. 4,0320

2. 3,9448

1. 3,15

2. 3,15

1. 2,80

2. 2,80

1. 2,50

2. 2,50

1. 5,26

2. 3,75

1. 3,75

2. 3,92

1. BMC Solo

2. Karsan CNG Solo

1. 2,8492

2. 4,3787

1. 2,44

2. 2,44

1. 2,95

2. 2,95

1. 2,83

2. 4,36

Tablo 11: Önceki Yıllarda ve 2021 Ocak Ayında Yapılan İhalelerdeki Birim Fiyatlar

1. Citaro Solo

2. Citaro Körüklü

1. C.city körüklü:

2. Conecto körüklü

1. BMC Solo

2. Karsan CNG Solo

Öte yandan ihaleye istekli olabileceklerin ilgisinin de yüksek olduğu, ortalama 20-30 firmanın dokuman indirdiği halde ihaleye 4-5 firmanın katıldığı, bunların da yarısından fazlasının geçici teminat yatırmadığı, geçerli tek teklifin kaldığı, ihaleden önce İdareye çok sayıda şikayet başvurusunda bulunulduğu görülmektedir. Bu durum, ihalede rekabet ve ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ilkelerine zarar verdiği gibi, genel ekonomik durumda yaşanan belirsizliklerin de etkisiyle ihale dokümanına göre, uzun dönemli birim fiyat hesaplamasının da gerçekçi ve sağlıklı bir şekilde oluşturulmasının mümkün olmadığını gösterdiği değerlendirilmektedir.

İhalelerde rekabet ve ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında karşılanması, gizlilik ve güvenirlik gibi temel ilkelerin korunabilmesi için, yaklaşık maliyetin hizmet gereklerine ilişkin her bir unsurun ayrıntılı olarak belirlenerek oluşturulması, ihale dokümanının istekli olabileceklerin fiyatlarını gerçekçi ve sağlıklı bir şekilde oluşturabilmelerine imkan sağlayacak şekilde hazırlanması, birim fiyata dahil unsurların hesaplamaya imkan sağlayacak şekilde detaylı unsurları ile birim fiyat tanımında ve iş kalemi analizinde gösterilmesi, hizmet gerekleri nedeniyle süresi uzun olan işlerde, özellikle de piyasa koşullarında belirsizlikler olduğu dönemlerde, fiyat farkı verilebilecek unsurlar için ayrı birim fiyat tanımlamalarının yapılması, ihale temel ilkelerine katkı sağlayacaksa kısmi teklife imkan sağlanması gerektiği değerlendirilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; bakım onarım ihalelerinin iş kalemlerinin bir arada ihale edilmesinde mevzuata aykırılık olmadığı ifade edilmişse de, bulguda söz konusu işin bir arada ihale edilmemesi gerektiği ileri sürülmemiş, yaklaşık maliyetin ve teklif sunacak isteklilerin tekliflerini gerçekçi ve sağlıklı bir şekilde hazırlamalarına olanak sağlayacak, fiyata dahil unsurların detaylı fiyat ve miktar bileşenlerinin gösterilmesi gerektiği beliritilmiş, fiyata etki eden ana unsurlardan fiyat farkı verilebilecek olanlar için ise, piyasa koşullarındaki ileriye dönük öngörülerden kaynaklanan belirsizliklerin ihale bedeline etkisinin azaltılması için mevzuata uygun tedbirlere işaret edilmiştir.

İdare cevabında, hizmet alımı ihalelerinin kısmi teklife açılmasına dair zorunluluk bulunmadığından İdarelerenin takdir yetkisinde olduğu ifade edilmiştir. Ancak, bulguda, ihalenin kısmi teklife açık olarak yapılmaması konusunda bir eleştiride bulunulmamış, Kanun’un temel ilkelerine katkı sağlayacaksa, yani ihtiyaçların uygun şartlarla ve en uygun bedelle temin edilmesi amacına yararı olacaksa, ihalenin kısmi teklife açılmasının değerlendirilmesi önerilmiştir.

İdare cevabında, öngörülemeyen malzeme giderleri (hasar dahil) ve km ile maliyet oluşturulmasına ilişkin olarak, 2020/583076 ihale kayıt no.lu ihale için Kamu İhale Kurumu tarafından 30.12.2020 tarih ve 2020/UH.I-2213 sayılı Kararına atıf yapılarak, İhale dokümanında işin kapsamına ve gerekli asgari personel sayısına yer verildiği, araç marka, tip ve sayısı ile bakım-onarım gereklerinin düzenlendiği, bakım ve onarım hizmetinin km üzerinden fiyatlandırılmasının istenildiği, İdari Şartname'nin 12'nci maddesi çerçevesinde maliyet belirlenmesi için işyerinin görülebileceği, araç bilgileri ve toplam km belirtildiğinden ihale konusu alanda tecrübe sahibi olması beklenen isteklilerin bu unsurları dikkate alarak gerekli maliyeti oluşturabilecekleri ve teklif hazırlanmasına engel oluşturmayacağı değerlendirildiğinden isteklilerin verilen bilgiler kapsamında maliyet oluşturabilecekleri belirtilmiştir. Ancak, gerek atıf yapılan Kurul Kararı gerekse İdare cevabı, km birim fiyat üzerinden teklif fiyat hazırlanabileceği ve maliyet oluşturulabileceğini belirtmektedir. Bulguda bu yönde bir değerlendirme bulunmamakta olup, gerek yaklaşık maliyetin hazırlanmış olması, gerekse istekli olabileceklerin fiyat teklifi sunmaları da bunu göstermektedir. Bulguda eleştiri konusu yapılan husus, önceki yıllarda gerçekleştirilen fiyatlar ile istekli olabileceklerin sunmuş oldukları fiyatlar göz önünde bulundurulduğunda, anılan işlerin ihalelerinde, Kanun’un temel ilkelerini sağlayacak şekilde gerçekçi ve sağlıklı fiyat oluşumunun sağlanamadığı, piyasa koşullarındaki ileriye dönük tahminlerin zorlaşmasının da etkisiyle, belirsiz unsurların varlığı ve objektif hesaplamaya imkan sağlayacak verilerin olmaması nedeniyle, öngörülemez

maliyetlere ilişkin yüksek risk unsurunun sunulan teklifleri, ihalede rekabetçi fiyat oluşumunu ve ihale bedellerini büyük ölçüde etkilediği ve fiyatların farklılaşmasına neden olduğu belirtilmiştir. Öte yandan, denetim sırasında da İdareden söz konusu teknik şartnameye uygun olarak, objektif bir tahmini fiyatlama yapılması talep edilmiş olduğu halde, söz konusu onarım işinde yıllardan beri faaliyette bulunmasına ve ihtiyaç olabilecek tüm maliyet unsurlarına ilişkin verilere sahip olması beklenilmesine rağmen, bu şekilde bir hesaplama yapılıp sunulamamıştır. Hal böyle olunca, söz konusu araç bakım onarım hizmetlerinin ihalesinde, Kanun’un temel ilkelerinin sağlanmış olduğunu kabul etmek mümkün görülmemektedir. Kamu İhale Kurulu kararları ise sadece o ihaleye ilişkin idari kararlar olup, iddialar çerçevesinde, yapılan ihalenin ihale kurallarına açıkça aykırı hususlar içerip içermediğine ilişkindir. Bulgu ise, söz konusu ihalelerin, Kanun’un temel ilkelerine hizmet edecek şekilde daha objektif, sağlıklı ve rekabetçi fiyat oluşumunu sağlayacak şekilde hazırlandırılıp sonuçlandırılmasını temin etmesi gerektiğine yöneliktir.

İdare cevabında, ihale öncesi İstekliler ve istekli olabilecekler tarafından İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’e uygun olarak yapılan şikayet başvurularına ve açıklama taleplerine de benzer cevaplar verildiği ifade dilmiştir. Ancak, gönderilen cevapta da yer aldığı üzere, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği'nin 8'inci maddesinde "...(1) İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler..." denilmesine rağmen söz konusu hükme uyulmamış, yaklaşık maliyet, personel giderleri ile diğer bakım onarım giderleri ayrıştırılarak hazırlanmamış, tüm maliyet unsurlarını içeren km başına fiayt araştırmasında bulunulmuştur. Halbuki, söz konusu hizmetin personel istihdamına dayanan bir hizmet olup olmadığının değerlendirilmesinde, personel maliyetlerinin oranı önemli bir unsur olup bu maliyetin Kamu Ihale Kurumu personel maliyeti hesaplama modülüne göre hesaplanması, diğer unsurların ise Yönetmelik ve Tebliğ’e uygun olarak hazırlanması gerekmekteydi.

İdare cevabında, son gerçekleştirilen bakım onarım hizmet alımına ait ihalede aynı marka, model aracın bakım onarım kilometre birim fiyatı (işçilik ve aksiyon bedeli hariç olmak üzere) ihale konusu araçların ilk alımlarının avro üzerinden olması ve otobüs yedek parçalarının ağırlıklı olarak Avrupalı firmalar tarafından veya ihracat yapan firmalar tarafından avro kuru üzerinden temin edilmesi sebepleriyle avro ile güncellendiği, tanımlanan tüm süreçler birbiriyle bağlantılı, ayrılamaz ve tamamlayıcı olduğundan, temin edilen hizmetin kısımlara ayrılması durumunda herhangi bir bölümdeki aksaklığın nihai hedef olan araçların yolcuya ulaşmasını

engelleyeceği ifade edilmiştir. Ayrıca, söz konusu cevaptan İdarece, bulgu çerçevesinde anılan işlerin ihalelerinde iyileştirmeler yapıldığı anlaşılmıştır.

Netice olarak, ihalelerde rekabet ve ihtiyaçların uygun şartlarla zamanında karşılanması, gizlilik ve güvenirlik gibi temel ilkelerin korunabilmesi için, yaklaşık maliyetin hizmet gereklerine ilişkin her bir unsurun ayrıntılı olarak belirlenerek oluşturulması, ihale dokümanının istekli olabileceklerin fiyatlarını gerçekçi ve sağlıklı bir şekilde oluşturabilmelerine imkan sağlayacak şekilde hazırlanması gerektiği değerlendirilmiştir.