Kurum iş ve işlemlerinde yapılan incelemelerde mevzuatta yapım işi ihaleleri için uygulama projeleri hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel üzerinden ihale yapılması öngörülmüş olmasına rağmen ASAT’ın 2018 yılı içerisinde ihale ettiği 47 adet yapım işinden hiç birinin uygulama projesi üzerinden ihale edilmediği, 46 tanesinin ön proje 1 tanesinin ise kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlık 4’ üncü maddesinde ön proje, kesin proje ve uygulama projesi aşağıda yer verildiği şekilde tanımlanmıştır.

“…

Ön proje : Belli bir yapının kesin ihtiyaç programına göre; gerekli arazi ve zemin araştırmaları yapılmadan, bilgilerin halihazır haritalardan alındığı, çevresel etki değerlendirme ve fizibilite raporları dahil elde edilen verilere dayanılarak hazırlanan plân, kesit, görünüş ve profillerin belirtildiği bir veya birkaç çözümü içeren projeyi,

Kesin proje : Belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği projeyi,

Uygulama projesi : Belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği projeyi, … ifade eder.”

Yine 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62 nci maddesinin (c) bendinde;

“(Değişik: 18/4/2007-5625/5 md.) Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, yapım işlerinde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Bu işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımlar için anahtar teslimi götürü bedel, uygulama projesi yapılamayan kısımlarda ise her bir kalem iş için birim fiyat teklif almak suretiyle ihale yapılabilir…”

Hükmü mevcut olup; zikredilen Kanun hükmünden, yapım işlerinde kural olarak uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı, ancak, madde metninde yer verilen istisnai durumların varlığı halinde ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabileceği belirtilmiştir.

Yukarıda yer verilen mevzuat hükmü irdelendiğinde uygulama projesi yapılmasının istisnası olarak 3 durumdan bahsedilmiştir.

• İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması, (ön veya kesin proje)

  
  

• işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi, (kesin proje)

  
  

• uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması. (kesin proje)

Burada dikkat edilmesi gereken husus bu durumlardan yalnızca ilkinde yani ihale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması halinde ön proje üzerinden ihaleye çıkılabileceği belirtilmiş olup diğer 2 durum gerçekleşse bile ön projenin kullanılamayacağı açıktır. Diğer istisnai durumlarda ise kesin proje kullanılarak ihaleye çıkılabilecektir.

Nitekim, anılan bent hükmünün gerekçesi de, “Yapım işlerinde arsa temin edilmiş, mülkiyet, kamulaştırma ve imar işlemleri ve uygulama projeleri tamamlanmış şekilde ihale yapılması gereği öngörülmüştür. Uygulama projesi yapılan işlerde, işin her türlü ayrıntılı özellikleri tanımlanmış olacağından, işin miktarı ile toplam bedelin sabit olduğu anahtar

teslimi götürü bedel teklif alınması zorunluluğu getirilmiştir. Ancak, gerçekleşen doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işlerde ön proje ile, işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerektirmesi nedeniyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan enerji, su, ulaşım, altyapı ve haberleşme sektörlerindeki yapım işlerinde ise kesin proje ile ihaleye çıkılmasına imkan tanınmıştır.” şeklindedir.

Yine 4734 sayılı Kanun’un “Genel Gerekçesi”nde ise; “Yapım işlerinde, idarelerce yeterli etüt ve fizibilite çalışmaları yapılmadan ön proje ile ihaleye çıkılması nedeniyle yatırım maliyetleri gerçekçi bir şekilde belirlenmediğinden, işler öngörülen bedellerin üzerinde ve daha uzun sürede tamamlanmaktadır. Bu durumun önlenmesi amacıyla, doğal afetler veya arazi ve zemin etüdü gerektirmesi nedeniyle ihale öncesinde uygulama projesi yapılamayanlar hariç, yapım işlerinin uygulama projeleri yapılarak ihale edilmesi zorunluluğu getirilmiştir.” Denilmiştir.

Kurum tarafından yapılan ihalelerin enerji, su, ulaşım, altyapı gibi teknik nitelikte olması sebebiyle uygulama projesi yapılması mümkün değilse bile en azından kesin projenin hazırlanması gerekmektedir.

Ayrıca, 4734 sayılı Kanun’un 60 ncı maddesinde, “Görevlilerin ceza sorumluluğu” düzenlenmiş olup, anılan Kanun hükmünde, “İhale yetkilisi ile ihale komisyonlarının başkan ve üyeleri ile ihale işlemlerinden sözleşme yapılmasına kadar ihale sürecindeki her aşamada görev alan diğer ilgililerin; 17 nci maddede belirtilen fiil veya davranışlarda bulunduklarının, görevlerini kanuni gereklere uygun veya tarafsızlıkla yapmadıklarının, taraflardan birinin zararına yol açacak ihmalde veya kusurlu hareketlerde bulunduklarının tespiti halinde, haklarında ilgili mevzuatları gereğince disiplin cezası uygulanır. Ayrıca, fiil veya davranışlarının özelliğine göre haklarında ceza kovuşturması da yapılır ve hükmolunacak ceza ile birlikte tarafların uğradıkları zarar ve ziyan genel hükümlere göre kendilerine tazmin ettirilir. (Değişik son cümle: 30/7/2003-4964/36 md.) Bu Kanuna aykırı fiil veya davranışlardan dolayı hüküm giyen idare görevlileri, bu Kanun kapsamına giren işlerde görevlendirilemezler.” denilmiş, maddenin son fıkrasında da, “… 62 nci maddede belirtilen kurallara aykırı olarak ihaleye çıkılmasına izin verenler ve ihale yapanlar hakkında da yukarıda belirtilen müeyyideler uygulanır.” hükmü zikredilmiştir.

Yukarıda yer verilen gerekçelerle kurum ihalelerinde işin niteliğine göre ön proje, kesin proje ve uygulama projesinden en uygun olanının tercih edilmesi gerekmekte, uygulama projesi yapılması mümkün değilse bile vaziyet planı, kat planları, çatı planı, asma tavan planları,

kesitler, görünüşler ve detay listesi gibi bazı tespitlerin yapılarak kesin proje üzerinden ihaleye çıkılması, ön projenin ise mümkün olduğunca az tercih edilmesi gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında; “Genel Müdürlüğümüz ihalelerinde, işin niteliğine göre ön proje, kesin proje ve uygulama projesinden en uygun olanı tercih edilerek ihalelere çıkılmaktadır.

Ancak, gerçekleştirilen suya bağlı altyapı ihale (içme suyu, kanalizasyon, yağmursuyu drenajı) projeleri büyük oranda; geniş havza ölçekli çözümleri içeren, uzun mesafeli güzergâha ve bu güzergâh boyunca yer alan donatı elemanlarına (baca, rögar, terfi merkezi, maslak, depo, vb.) sahip projelerdir. Bu projeler; mahalle, ilçe ve bazen ilçeler arası sınırları kapsamakta olup, yerleşimlerin ihtiyaç farklılıkları, birbirlerine göre konumları, topografik yapı, sabit hâlihazır tesisler (arıtma tesisleri, eski altyapılar, vb.), doğal kaynak lokasyonları (akarsular, kaynaklar, akiferler, vb.) gibi değişkenlere bağlı olarak karmaşık çözümler içerebilmektedir.

Dolayısıyla, bu projelerin inşa süreci de; kentin neredeyse bir ucundan diğerine kazı çalışmaları gerektirdiğinden bu aşamada yeraltında öngörülemeyen ve/veya kayıt altında bulunmayan pek çok mevcut altyapı tesisi (elektrik, telefon, fiber optik kablolar, iptal olmuş eski fosseptik çukurları, eski atıl durumda kullanılmayan alt yapı boruları vb.), farklı jeolojik yapılar (düdenler, kaya kütleleri, yeraltısuyu boşalımı, vb.) ile karşılaşılabilmektedir.

Yine, projelerin inşa sürecinde; güzergah üzerinde diğer kurum ve kuruluşlarca yeni planlamalar ortaya konmakta (örneğin gündeme konulan yeni yol güzergahları, raylı sistemler, bina proje alanı ilanları, vb.) ve bu planlamalar doğrultusunda proje güzergahında ve tasarımda değişiklik yapılması zorunlu hale gelebilmektedir.

Ayrıca, projelerin büyük ölçeklerde tasarlanmasının yanı sıra, suya bağlı altyapı imalatları; gerek ihtiyaç gerekse riskler bakımından (içme suyu sorunları, kent ve toplum sağlığının tehdidi, taşkın ve su baskınları, vb.) ivedilikle çözümlenmesi gereken konuları içermektedir.

Bu doğrultuda, havza ölçekli alanlar ile büyük uzunluktaki güzergâhlarda zemin etütlerinin, yeraltı ve yüzeysel hâlihazır haritaların hazırlanması, güzergâh, kadastro ve imar değişikliklerinin tahmin edilmesi, bu değişkenlerin hepsine bağlı olarak da karmaşık tasarıma nihai halinin verilmesinin; fizibil süreç ve maliyetlerle yapılamayacağı fenni açıdan açıkça öngörülmektedir.

Yukarıda özetlenen hususlar nedeniyle, suya bağlı altyapı işlerinde uygulama projesi ile ihalelere çıkılamamakta, ön ve kesin projelerin kullanımı tercih edilmektedir.

Öte yandan, üst yapı işleri gerek fazla sayıda iş kalemi içermesi, gerekse yapım sürecinde değişiklik gerektirecek etkenlerin (konum, fonksiyonlar, tasarım konsepti, vb.) önceden belirlenmiş olması durumlarında; vaziyet planı, kat planları, çatı planı, asma tavan planları, kesitler, görünüşler ve detay listesi gibi gerekli tüm tespitler yapılarak uygulama projeleri üzerinden ihale edilmektedir.

Sonuç olarak, suya bağlı altyapı ihalelerinde, bundan böyle proje kriterleri ile kesin projelerin hazırlanması için gerekli her türlü bilgi, belge ve dokümanlar ilgili birimlerden proje teslimi öncesinde temin edilerek, projelerin fenni zorunluluk halleri dışında kesin proje olarak teslim edilmesine yönelik çalışmalara başlanılmıştır.” Denilmektedir.

Sonuç olarak Her ne kadar kamu idaresi cevabında işin niteliğine göre uygulama ve kesin proje üzerinden ihalelere çıktığını belirtse de bulguda belirtildiği üzere 47 ihalenin 46 sı ön proje üzerinden 1 tanesi kesin proje üzerinden çıkılmıştır.

İdarece gerçekleştirilen altyapı ihaleleri niteliği gereği çeşitli zorluklar içerse de mümkün olduğunca uygulama projesi, eğer uygulama projesi yoksa bile en azından kesin proje üzerinden çıkılması gerekmektedir. İhalelerin büyük çoğunluğunun kesin proje üzerinden gerçekleştirilmesi çeşitli zafiyetlere yol açmaktadır. İdareye 2017 ve 2018 yıllarında yazılan sorgu maddelerinin çoğunun işlerin ön proje üzerinden ihale edilmesinden kaynaklandığı görülmüştür. İhale edilen işler başladıktan hemen sonra proje değişikliklerine ihtiyaç duyulmuştur ve yapılan değişiklikler sonrasında revize birim fiyat ve yeni birim fiyat hesaplamaları ile idare ek mali külfete sokulmuştur. Oysa işin projesi düzgün hazırlansa idare yüksek rakamlardan bu alımları yapmak durumunda kalmayacaktır.

Yukarıda belirtilen gerekçelerle işlere ilişkin ön proje üzerinden ihaleye çıkılmamalı ve mümkünse uygulama projesi üzerinden, uygulama projesi hazırlanamıyorsa bile en azından kesin proje üzerinden ihaleye çıkılmalıdır.