Karar Künyesi
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı işinde mevzuat hükümlerine aykırı işlemler tespit edilmiştir.
Şehir Dışında Görevli İdare Araçları İçin Yüklenicinin Kendisinden Değil Petrol Dağıtım Şirketinin Başka Bayilerinden Yakıt Temin Edilmesi
İdari Şartname ve Sözleşme hükümlerinde alt yüklenici çalıştırılamayacağı hüküm altına alınmasına rağmen İdarenin il dışı görevli araçlarına akaryakıt temini doğrudan yüklenicinin kendisinden yapılmamıştır.
2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Mal Alımı İşine ait Mal Alım İdari Şartnamesi’nin “Alt yükleniciler” başlıklı 17’nci maddesinde;
“İhale konusu alımın tamamı veya bir kısmı alt yüklenicilere yaptırılamaz.”
Söz konusu işe ait Sözleşme’nin “Alt yüklenicilere ilişkin bilgiler ve sorumluluklar” başlıklı 15’inci maddesinde;
“Bu işte alt Yüklenici çalıştırılmayacak ve işlerin tamamı Yüklenicinin kendisi tarafından yapılacaktır.”
Aynı işe ait Teknik Şartname’nin 30.1’inci maddesinde de;
“Yüklenici, idareye ait araçlarda kullanılan ( Toplam akaryakıt oranının 5/1 oranını geçmemek üzere) dış görevlere tahsis edilen ve/veya şehirlerarası görevlendirilen araçlarda mevcut taşıt tanıma sistemi ile Türkiye genelinde yakıt almasını sağlamalı ya da idareye ait araçların üzerinde bulunan taşıt tanıma sistemleri şehirlerarası yakıt alımına programlanmasına uygun değil ise yüklenici firma Türkiye genelinden akaryakıt alacak şekilde; idare tarafından bildirilmiş olan plakalara kendisinin taşıt tanıma sistemi temin edecektir.” denilmektedir.
Sözleşme ile idari ve teknik şartnamelerin bahsi geçen hükümlerinde açıkça belirtildiği üzere, söz konusu akaryakıt alım ihalesi kapsamında bulunan işlerin bizzat yüklenicinin kendisi tarafından yerine getirilmesi ve alt yüklenici çalıştırılmaması gerekmektedir. Teknik Şartname’de de yüklenicinin il dışı görevli araçlar için akaryakıt ikmalini sağlaması gerektiği belirtilmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ihaleyi kazanan yüklenicinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumundan alınmış istasyonlu bayilik lisansı bulunduğu ve sadece İstanbul ilinde 7 istasyonu olduğu; ancak, İdarenin il dışı göreve giden araçlarının yakıt ihtiyaçlarının, yüklenicinin bayilik anlaşması olduğu petrol dağıtım şirketinin başka bayilerinin istasyonlarından karşılandığı tespit edilmiştir.
Bu durumda, yüklenici ile ilgili petrol dağıtım şirketi arasında bir alt yüklenici sözleşmesi bulunmamasına rağmen, bayilik sözleşmesi kapsamında, il dışına görevlendirilen araçların akaryakıt ihtiyacının tamamı, alt yüklenici varmış gibi, yüklenici tarafından değil bahsi geçen petrol dağıtım şirketinin başka bayileri tarafından temin edilmektedir. Yüklenici sadece İdarenin il içi depolarına petrol dağıtım şirketinden bayilik sözleşmesi kapsamında aldığı akaryakıtın nakliyesini ve diğer sayılan muhtelif işleri yapmaktadır.
Buna göre; idarenin Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşine ait idari ve teknik şartnameler ile sözleşmeyi ihtiyaç duyduğu mal alımına uygun hazırlamadığı görülmektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Netice olarak, İdarenin il dışı görevli araçlarının akaryakıt ihtiyaçlarının bizzat yüklenici tarafından değil de, yüklenicinin bayilik sözleşmesi imzaladığı petrol dağıtım şirketinin başka bayilerinden karşılanması sözleşme ve şartname hükümlerine aykırılık teşkil etmektedir.
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesi Kapsamında Muhtelif İşlerin Yaptırılması
Akaryakıt alımı ihalesinin kapsamına diğer muhtelif işler dâhil edilmiş ve bu durum rekabet ortamının oluşmasına engel oluşturmuştur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.”,
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesinde de;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur…” hükümleri yer almaktadır.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; söz konusu akaryakıt ve madeni yağ alımı işinin idari şartnamesi ek listesinde, akaryakıt vre madeni yağ alımı dışında yedek parça, yazılım, temizlik hizmet alımı, bakım onarım veya işçilik gibi 188 kalem muhtelif işlerin olduğu tespit edilmiştir.
İdarenin 100 adet otomasyon sistemi kurulmuş akaryakıt istasyonu bulunmaktadır. Bu istasyonlara yüklenici firma tarafından taşınan akaryakıt, İdarenin araçlarına taşıt tanıma sistemi veya kartlı sistem ile yüklenmektedir. Bu kapsamda ihale edilen iş akaryakıt alım ihalesi olmasına karşın, idari ve teknik şartnamelerde, ilave olarak aralarında doğal bağlantı olmayan mal alımı, yedek parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi, temizlik hizmet alımı, bakım onarım gibi muhtelif işlere yer verilmiştir. Bu durum, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine aykırı olmasının yanı sıra, aynı zamanda birçok akaryakıt firmasının ihale sürecinde teklif verememesine yol açacak bir uygulama niteliğindedir.
Söz konusu ihale sürecinde, en büyük kısmı akaryakıt alımı olan ihaleye sadece 2 isteklinin teklif verdiği görülmektedir. Bu durum petrol dağıtım şirketlerinin mal alımı, yedek parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi, temizlik hizmet alımı, bakım onarım gibi iş ve işlemleri yerine getirememelerinden kaynaklanmaktadır. İhaleyi kazanan yüklenici ilgili akaryakıtı bir petrol dağıtım şirketinden satın almak suretiyle temin etmekte ve İdarenin akaryakıt depolarına aktarmaktadır. Buna göre ihaleyi kazanan yüklenicinin yaptığı iş, sadece bayilik sözleşmesi kapsamında aldığı akaryakıtın İdarenin depolarına nakliyesi ile belirtilen muhtelif işleri yapmaktan ibarettir. Oysaki iyi uygulama örneklerinde ihaleye katılan firma
sayısı çok daha fazla olmakta ve ihaleyi kazanan firmalar ise genellikle petrol dağıtım şirketleri olmaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından gerçekleştirilecek olan akaryakıt alımlarında, aralarında doğal bağlantı bulunmayan muhtelif malzeme, yedek parça, işçilik alımı, yazılım güncellemesi veya bakım onarım gibi farklı işlerin ayrı ihaleler veya ihale usullerine konu edilmesi, yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine uygun olarak, rekabet ortamının oluşmasına ve kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli kullanılmasına imkân verecektir.
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinde İdarenin Bazı Yükümlülüklerini Yerine Getirmemesi
Söz konusu akaryakıt ve madeni yağ alımı ihalesinde, İdare tarafından, Teknik Şartname’de belirtilen bazı yükümlülükler yerine getirilmemiştir.
5018 sayılı Kanun’un “Hesap verme sorumluluğu” başlıklı 8’inci maddesinde;
“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden, raporlanmasından ve kötüye kullanılmaması için gerekli önlemlerin alınmasından sorumludur ve yetkili kılınmış mercilere hesap vermek zorundadır.” hükmüne yer verilmiştir.
Akaryakıt ve madeni yağ alımı işinin Teknik Şartnamesi’nin 2.1.4’üncü maddesinde
ise;
“2.1.4. Yüklenici tarafından teslim edilen akaryakıtların standartlara uygun olup olmadığının tetkiki için; İdarenin belirleyeceği iki istasyonda, yüklenicinin de hazır bulunacağı heyet tarafından ayda bir kez numune alınacaktır. Yakıt kalitesi ile ilgili şüphe uyandıran bir durumun vuku bulması halinde aynı ay içerisinde birden fazla numune alınabilecektir. Numuneler tesellüm heyetince teslimat sırasında standart yönergelere uygun olarak üçer adet (2 adet şahit numune ve 1 adet analiz numunesi) alınacak ve mühürlenecektir. Şahit numuneler, yüklenici ve İdare yetkililerine teslim edilecek, analiz numuneleri ise bu alanda hakem kuruluşlar olarak görev yapan kamu kurum ve kuruluşlarında (TÜBİTAK, ODTÜPAL vb.) analiz ettirilecektir. Analiz tarihlerinin ilgili ay içerisinde hangi gün yapılacağı değişkenlik
gösterebilecek ve yüklenici numunelerin alınması istenen günün erken saatlerinde haberdar edilerek istenilen istasyonlara intikal etmesi talep edilecektir. Tüm analiz masrafları yüklenici tarafından ödenecektir. Ayrıca gelen her tankerden tanker sürücüsü ve İdare personeli tarafından karşılıklı imzalanacak tutanak ile 1 adet şahit numune alınacaktır. Şahit numune alınması için kuruma ait akaryakıt istasyonlarında ihale süresinde yüklenici firma numune kapları bulundurmak zorundadır.” denilmektedir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükmü ile teknik şartnamedeki düzenlemelere göre değerlendirme yapıldığında anlaşılacağı üzere; İdare tarafından teslim alınan akaryakıtların standartlara uygun olup olmadığının kontrolünün, İdarece belirlenen iki istasyondan standart olarak ayda bir numune, şüpheli durumlarda birden fazla da numune alınmak suretiyle yapılacağı, numunelerin 2 şahit numune ve 1 analiz numunesi şeklinde olacağı ve bunların tahlil için gönderilmesinden kaynaklanan tüm giderlerin yükleniciye ait olacağı hüküm altına alınmıştır. Ayrıca, her tankerden tanker sürücüsü ve İdare personeli tarafından karşılıklı imzalanacak tutanak ile 1 adet şahit numune alınması gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; İdarenin mevcut 100 deposu içerisinden örnek olmak üzere 2 adet (istasyon) deposunu seçerek belirlemediği, her ay şahitli numunelerin alınmadığı ve dolayısıyla analiz için gönderilmediği ve tanker sürücüleri ile İdare personeli arasında düzenlenecek tutanak ile her ikmal için 1 adet şahit numunenin de alınmadığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, İdarenin 2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İhalesinde Teknik Şartname’den doğan yükümlülüklerini yerine getirmesi gerekmekte olup bu görev ve sorumlulukların yerine getirilmemesi hem iç kontrol zafiyetine yol açmakta hem de hesap verme sorumluluğuna aykırılık oluşturmaktadır.
Söz Konusu İşin Teknik Şartnamesinde Yer Alan Cezai Hükümlerin Somut Bir İçeriğe Sahip Olmaması
Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinin Teknik Şartnamesi’nde, cezai düzenlemeler genel ifadeler şeklinde yer almış, ancak, yüklenicinin hangi kusurunda hangi somut cezanın uygulanacağına dair açık ve net bir düzenleme yapılmamıştır.
Söz konusu işin Sözleşmesi’nin 34.2’nci maddesinde;
“Yüklenicinin sözleşmeye uygun olarak malın kısmi kabule konu olan kısmını süresinde teslim etmemesi halinde, İdare tarafından en az on gün süreli yazılı ihtar yapılarak gecikilen her takvim günü için teslim edilmeyen kısmın bedelinin OnBindeİki oranında gecikme cezası uygulanır.”
İşin Teknik Şartnamesi’nin 13.7’nci maddesinde; “… Yükleniciye ceza-i işlem uygulanacaktır.”, Aynı Şartname’nin 13.8’inci maddesinde;
“… 30 günü geçen her gün başına ceza-i işlem uygulanacaktır.”, Şartname’nin 13.10’uncu maddesinin (c) bendinde;
“…
Aksi durumlarda ceza-i işlem uygulanacaktır. Hatalı dolum oluşması durumunda açıklama kısmına açıklama yazılması sağlanacaktır.”,
Şartname’nin 13.19’uncu maddesinde ise; “…
Sistemden kaynaklı tank dolumlarında veya araçlara yakıt ikmali esnasında veri kaybı yaşanırsa ceza-i işlem uygulanacaktır…” hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Şartname hükümlerine göre, yüklenici firmaya, Şartname yükümlülüklerine uymaması halinde cezai işlem uygulanması gerekmektedir.
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; Teknik Şartname uyarınca cezai işlem gerektiren durumların vuku bulması halinde, cezanın hangi bedel üzerinden ve nasıl hesaplanacağına dair bir hükme sözleşme ve şartnamelerde yer verilmediği tespit edilmiştir. Sözleşme kapsamında “on binde 2 oranında bir ceza uygulanacağı” hüküm altına alınmış bulunsa da, bu hüküm sadece akaryakıt ikmalinin aksamasına ilişkin olarak düzenlenmiş olup Teknik Şartnamede yer alan diğer hususların vuku bulması halinde somut cezai uygulamanın mümkün olmadığı açıkça görülmektedir. Bu durum, yüklenicinin keyfi hareket edebilmesi ve herhangi bir yaptırım ile karşılaşmaması riski taşımaktadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; bulguda belirtilen hususlara uygun olarak işlem tesis edilmeye başlanacağı bildirilmiştir.
Sonuç olarak, 2020 Yılı Akaryakıt ve Madeni Yağ Alımı İşinin Teknik Şartnamesi’ndeki cezai düzenlemelerin yetersiz olduğu açıktır. Bu durumun, hem iç kontrol zafiyeti oluşturduğu hem de yüklenicinin keyfi uygulamalarına karşı bir yaptırım uygulanmasını olanaksız hale getirdiği; ayrıca bahsi geçen eksikliğin, 5018 sayılı Kanun’da ifade edilen “her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanların, kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanılmasından sorumlu olması” ilkesi ile uyarlı olmadığı değerlendirilmektedir.