Belediye tarafından yol yapım, bakım, onarım ve altyapı ihalelerinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurlar da dikkate alınarak belirleneceğine ilişkin düzenlemeler yapıldığı; ancak gerekçeli bir açıklama belgesine yer verilmeksizin mali teklif puanının ağırlığının, teknik değerlendirme puanına göre düşük belirlenmesi nedeniyle işin yüksek fiyat teklif eden istekliler üzerinde bırakıldığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinde; ihalenin, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren istekli üzerinde bırakılacağı ve ekonomik açıdan en avantajlı teklifin sadece fiyat esasına göre veya fiyat ile birlikte işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi fiyat dışındaki unsurlar da dikkate alınarak belirlenebileceği hüküm altına alınmıştır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Fiyat dışı unsurlar ve bu unsurlara yönelik düzenleme” başlıklı 62’nci maddesinde; fiyat dışı unsurlara, bu unsurların parasal değerlerine veya nispi ağırlıklarına ve hesaplama yöntemine yönelik düzenlemeyi yapan görevliler tarafından gerekçeli bir açıklama belgesinin hazırlanması ve bu belgenin ihale onay belgesine eklenmesi gerektiği belirtilmiştir.

İdare tarafından 2 adet yol yapım işinin fiyat dışı unsurlara yer verilmek suretiyle ihale edildiği ve söz konusu ihalelerin İdari Şartnamesi’nin 35’inci maddesinde ekonomik açıdan en avantajlı teklifin, fiyat ile birlikte fiyat dışı unsurların da dikkate alınarak belirleneceği; değerlendirmenin ise fiyatın esas olduğu “Mali Teklif Puanlaması” ile fiyat dışı unsurun esas olduğu “Kalite ve Teknik Değer Nitelik Puanlaması” olmak üzere iki kısımda yapılacağı ifade edilmiştir.

Değerlendirmenin, “Mali Teklif Puanlaması” kısmında; Şartname’nin 35’inci maddesinde belirtilen formül esas alınarak isteklilerin teklif ettiği toplam bedeller üzerinden bir hesaplama yapılmakta ve bu hesaplama sonucuna göre isteklilere fiyata esas belli puanlar verilmektedir.

Değerlendirmenin, fiyat dışı unsur kısmında ise Şartname’nin 35’inci maddesinin “Kalite ve Teknik Değer Nitelik Puanlaması” bölümünde belirtilen her bir iş kalemi için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatın, isteklinin toplam teklif bedeline oranı ile aynı iş kaleminin yaklaşık maliyetteki bedelinin, toplam yaklaşık maliyete oranı mukayese edilmekte ve sonucun

%90-%110 aralığında kalması durumunda isteklilere puan verilmekte; başka bir deyişle puanlama kriteri ile ilgili iş kalemleri için teklif edilecek tutarın, isteklinin toplam teklifi içerisindeki ağırlık oranının idarece hazırlanan yaklaşık maliyette aynı iş kaleminin toplam yaklaşık maliyetteki ağırlık oranı arasında uyumluluk aranmaktadır.

Nihai olarak ise ihale, toplam puanı en yüksek olan istekli üzerinde bırakılmaktadır.

Yapılan incelemede, ihale yetkilileri tarafından fiyat dışı unsurun nev’i, nispi ağırlığı ve hesaplama yöntemine ilişkin olarak gerekçeli bir açıklama belgesi hazırlanmadığı ve bu belgenin ihale onay belgesinin ekinde yer almadığı tespit edilmiştir.

Bu durumda, fiyat dışı unsura yer verilmesinin esas amacı, işin puan verilen iş kalemlerinin hangi gerekçelerle diğer iş kalemlerinden ayrıldığı, teknik değerlendirmenin 60/70 puan olarak belirlenmesine karşın mali teklifin 30/40 puan olarak belirlenmesi nedenleri anlaşılamamaktadır. Kaldı ki teknik puan ağırlığının, mali puan ağırlığına nazaran yüksek belirlenmesi isteklilerin teklif ettiği toplam bedellerin, ihale sonucuna etkisini önemli ölçüde azaltmaktadır.

Nitekim, söz konusu fiyat dışı unsura ilişkin teknik puanın, teklif bedele ilişkin mali puandan yüksek belirlenmesi nedeniyle aşağıdaki tabloda yer verilen ihalelerin yüksek bedel ile neticelendiği görülmüş olup bu durum, Kanunun temel ilkelerinden olan kaynakların verimli kullanılması ilkesi ile bağdaşmamaktadır.

‌Tablo 10: Fiyat Dışı Unsur Kullanılarak İhale Edilen Yapım İşlerine İlişkin Bilgiler

Yukarıda yer alan tabloda da açıkça görüleceği üzere, 1 numaralı yol yapım ihalesinde mali puan 40, teknik puan 60 olarak belirlenmiş ve geçerli en düşük teklif 164.611.771,75 TL iken ihale 198.060.860,00 TL teklif veren istekli üzerinde kalmıştır. 2 numaralı yol yapım ihalesinde ise mali puan 30, teknik puan ise 70 olarak belirlenmiş olup en düşük teklif 341.414.919,19 TL iken ihaleyi 374.785.403,00 TL teklif veren istekli kazanmıştır.

İhalelerde fiyat dışı unsur kullanma yetkisi keyfi bir yetki olmayıp, gerekçesinin ve hesap şekillerinin net olarak ortaya konulması ve özellikle idareye avantaj sağlaması ve bu avantajın ihale sırasında net ve somut olarak ölçülebilir olması gerekmektedir. Aksi halde, tabloda da görüldüğü gibi, kaynakların verimsiz kullanımına yol açacaktır.

Kamu İdaresi göndermiş olduğu cevapta özetle; söz konusu yapım işlerinin fiyat dışı unsurlara yer verilmek suretiyle 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 19’uncu maddesine göre açık ihale usulü ile ihale edildiğini, işlerin ihale dokümanları içinde Fiyat Dışı Unsur Gerekçe Raporu’nun yer aldığını, işlerin İdari Şartnameleri’nin 35’inci maddelerinde fiyat dışı unsur değerlendirme yöntemi, hesaplamada kullanılacak formül ve fiyat dışı unsur puanlamasına konu iş kalemleri gibi unsurlara ilişkin detaylı düzenlenmelerin yapıldığını, ayrıca işlere ait ihale işlem dosyaları içinde yer alan “İdare Fiyat Dışı Unsur Açıklamaları” başlıklı dokümanda hesaplamanın nasıl yapılacağının ve “teklif fiyatı puanlaması” ile “kalite ve teknik değer nitelik puanlaması”nın ne belirlendiğinin açıklandığını, istekliler tarafından iş kalemlerine ve işin bedeline yapılan teklifin, yaklaşık maliyeti oluşturan iş kalemleri ve yaklaşık maliyet bedellerinin birbiriyle uyumlu olması gerektiği düşüncesiyle mevzuata uygun şekilde fiyat dışı unsur düzenlemesinin yapıldığını belirtmiştir.

Kamu İdaresince, işlere ait İdari Şartnameler’de fiyat dışı unsurlara ilişkin ayrıntılı düzenlemelerin yapıldığı ve ayrıca ihale işlem dosyaları içinde yer alan “İdare Fiyat Dışı Unsur Açıklamaları” başlıklı dokümanda da hesaplamaya ilişkin açıklamaların yapıldığı ifade edilmiştir. Söz konusu hususa ilişkin bulgumuzda yer alan bir eleştiri bulunmamaktadır. Nitekim, yukarıda da İdare Şartnameler’de fiyat dışı unsurlara ilişkin gerekli düzenlemelerin yapıldığı belirtilmiştir. Diğer taraftan, İdare cevabında Fiyat Dışı Unsur Gerekçe Raporu’nun düzenlendiği ifade edilmiştir. Söz konusu Rapor incelendiğinde, fiyat dışı unsurun nev’i, nispi ağırlığı ve hesaplama yöntemine ilişkin hiçbir gerekçenin yer almadığı görülmüştür. Fiyat Dışı Unsur Gerekçe Raporu ve İdari Şartname’de, puan verilen iş kalemlerinin hangi gerekçelerle diğer iş kalemlerinden ayrıldığına ilişkin bir açıklamaya ya da teknik değerlendirmenin neden 60/70 puan; mali teklifin ise 30/40 puan olarak belirlendiğine ilişkin bir açıklamaya yer verilmemiştir.

İdare cevabının devamında, söz konusu yapım işlerinde fiyat dışı unsur uygulamasının kamu hizmetlerinin gecikmeden/aksamadan, kaynakların verimli kullanılması ilkesinin muhtemel ihlallerini engelleyecek şekilde etkin kullanımını ve ihale konusu işin beklenen kaliteye uygun olarak, dosya kapsamındaki tüm imalatların sözleşme sonrasında gerçekleştirilmesini sağlamayı amaçladığını, iş tamamlanmadan sözleşmenin tasfiye edilmesi riskini azaltmak maksadıyla, tekliflerin kendi içerisinde tutarlı ve maliyet etkinliğine sahip olması gerektiği düşünülerek fiyat dışı unsur kullanıldığını ve başta Karayolları Genel Müdürlüğü olmak üzere Bakanlıklar ve tüm Büyükşehir Belediyelerinde fiyat dışı unsur uygulamalarının aynı doğrultuda yapılmakta olduğunu ifade etmiştir.

İdarenin ihale öncesi çalışmalarını mevzuata uygun ve dikkatli yapması durumunda, teklifin kendi içinde dengesiz olması İdare açısından sorun yaratmayacaktır. İdarenin çekincesi, öncelikle yapılması gereken imalatlara yüksek teklif verilirken, sonradan yapılacak olan imalatlara düşük teklif verilmesidir. Ancak bu çekincenin çözümü yine İdarenin yetkisindedir. İhale öncesi yapılması gereken işlemler (zemin etütleri, projeler) ihtiyaç doğrultusunda hazırlanırsa sorun kendiliğinden giderilmiş olacaktır. Bu anlamda fiyat dışı unsur kullanılmasına gerek kalmayacaktır.

Fiyat dışı unsur kullanıp kullanmama yetkisi İdarenin inisiyatifindedir. İdare fiyat dışı unsur kullanma tercihinde bulunursa, mevzuata uygun fiyat dışı unsur belirlemek zorundadır. Fiyat dışı unsurların işletme ve bakım maliyeti, maliyet etkinliği, verimlilik, kalite ve teknik değer gibi hususlarda belirlenmesi, bu belirlemelerin gerekçelerinin açıklanması, İdareye sağlayacağı avantajların parasal değer ve ağırlık olarak somut şekilde ortaya konulması gerekir.

Ayrıca, fiyat dışı unsurlar için belirlenen puan ağırlığının, mali teklifi etkisiz kılacak oranda yüksek belirlenmemesi gerekir. Bu anlamda, fiyat dışı unsurlar için belirlenen puanların, mali teklife göre düşük tutulmasında fayda bulunmaktadır. Toplam teklif puanı içinde bu puan ağırlığının yüzdesinin, mali teklif puanına göre çok düşük belirlenmesi gerekir.

Söz konusu işlerde, fiyat dışı unsur kullanımını gerektiren bir durum görülmemekle birlikte, İdare tercihini bu yönde kullanırsa, mali teklif puanının belirleyici olacağı bir puan aralığı belirlenmelidir.

Sonuç olarak, kamu ihalelerinde esas olan yöntem, ihalenin en düşük bedeli teklif eden istekli üzerinde bırakılması olup fiyat dışı unsurun, işe ilişkin ilave bir katkı sağlanması veya işteki birtakım risklerin bertaraf edilmesi amacıyla uygulanması gerekmektedir. Bu durumda fiyat dışı unsur düzenlemesinin amacı ve hesap ayrıntısı, gerekçeli bir şekilde ihale onay belgesine eklenmelidir.