Karar Künyesi
2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un Ek 5’inci maddesinde mezkûr Kanun’un tüm büyükşehir belediyelerinde uygulanacağı belirtilmiş, “Tarife Tespit Esasları” başlıklı 23’üncü maddesinde ise su satışı ile kanalizasyon sistemi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması giderleri için ayrı ayrı tarifeler yapılacağı, söz konusu tarifelerde yönetim ve işletme giderleri ile amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilemeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları ve bir kar oranının esas alınacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak, su ve atık su tarife hesabında aşağıda belirtilen şekillerde hatalı uygulamalar yapılmıştır:
Su ve atık su tarifesinin TÜFE oranında güncellenmesi aleyhine verilen mahkeme kararının ilgili mevzuata yansıtılmaması
Kanun’un verdiği yetkiye istinaden çıkarılan MUSKİ Abone Hizmetleri ve Tarifeler Yönetmeliği’nde de tarife tespiti ile ilgili ayrıntılı hükümlere yer verilmiş, abonelerden hangi bedellerin tahsil edileceği, bu bedellerde hangi unsurların yer alacağı ifade edilip gerçek değerlere dayanarak hesaplama yapılması gerektiği belirtilmiştir.
Su ve atık suya ilişkin tarifeler Yönetmelik hükümlerine göre hesaplandıktan sonra mezkûr Yönetmelik’in 9’uncu maddesinde yer alan;
“MUSKİ Genel Kurulunda onaylanarak yürürlüğe giren Su Satış Tarifeleri ve Hizmet Tarifeleri, her yıl bir önceki yıl Aralık ayı TÜFE oranının TÜİK tarafından açıklanmasını takip eden ilk okuma döneminde tarife birim fiyatlarına yansıtılarak güncellenir.” hükmüne istinaden enflasyon oranında güncellenmekte iken Muğla 2. İdare Mahkemesince enflasyon oranı esas alınarak güncelleme yapılmasının hukuka uygun olmadığı yönünde bir karar alınmış, bunun üzerine MUSKİ Genel Kurulunda 08.11.2018 tarihinde alınan kararla enflasyo n güncellemesi uygulamasından vazgeçilerek su ve atık su hizmet tarifeleri yeniden belirlenmiştir.
Her ne kadar uygulama yönünden mahkeme kararı doğrultusunda düzenlemeye gidildi ise de Yönetmelik’te yer alan ilgili maddede herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Hatta 13.12.2018 tarihinde gerçekleştirilen MUSKİ Genel Kurul toplantısında Yönetmelik’in diğer maddelerinde yer alan bir kısım hükümlerin değiştirilmesi kararı alınmış, buna rağmen “TÜFE oranında güncelleme” maddesinin çıkarılması veya değiştirilmesi yönünde herhangi bir işlem gerçekleştirilmemiştir. Bu ise uygulama ile Yönetmelik hükümlerinin birbirine uyum göstermemesine sebebiyet vermektedir.
Su ve atık su tarifesinin hesabında İdarenin bütçe gideri hesaplarının esas alınması nedeniyle tarifede yer almaması gereken unsurların maliyete dâhil edilmesi
Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı tarafından hazırlanan, tarifelere esas teşkil eden ve bu amaçla Genel Kurula sunulan Mali Analiz Raporu, her ne kadar bir önceki sene gerçekleşen gerçek gider tutarlarına dayanılarak hazırlanmış ve bu yönüyle Kanun maddelerine uygun olsa da yapılan çalışmada bazı eksiklikler ve ileride yanlış hesaplamaya yol açabilecek hatalar tespit edilmiştir.
Öncelikle hesaplamalar yapılırken Bütçe Gideri (830 Kodlu Hesaplar) hesapları esas alınmıştır. Ne var ki Bütçe Gideri hesapları vergiler (KDV vs.) dâhil toplam tutar üzerinden
kaydedildiğinden hesaplamaya KDV gibi vergilerin de dâhil olmasına sebep olunmuştur. Hâlbuki tarife kararları vergiler hariç olarak belirlenmekte ve bu tarifeler üzerinden faturalandırma yapılırken KDV ve diğer vergiler ayrıca tutara eklenmektedir.
Bununla birlikte, Bütçe Gideri hesabında yatırımlar ve aktif hesaba alınan (150 Kodlu hesaplar gibi) harcamalar yer almakta, detaylı hesap kodu bazında bunların tek tek ayrıştırılması, aktif hesaba alınıp daha sonra kullanıma sunulan giderlerin kullanım gerçekleştiğinde toplam maliyet hesabına eklenmesi gerekmektedir. Böyle bir hesaplama yöntemi ciddi hata riskleri içermekte, yapılan hesabın eksik veya fazla olma riskini taşımaktadır.
Kanun’da belirtilen tarife belirleme esaslarına uygun hesaplama yapılması için Bütçe Gideri hesapları yerine Faaliyet Gideri hesaplarının (630 Kodlu Hesaplar) kullanılması daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Zira söz konusu hesaplarda ilgili yılda gerçekleştirilip ilgili yılı ilgilendiren giderler, daha önce satın alınıp ilgili yılda kullanımı gerçekleştirilen giderler yer almakta, aktif hesaba alınan sermaye giderleri ve vergiler yer almamaktadır.
2018 yılı için belirlenen tarifelerde 2017 yılı gerçekleşme rakamları kullanılmaktadır. Her ne kadar 2017 yılı Bütçe Gideri ile Faaliyet Gideri toplam hesapları birbirine yakın tutarlarda çıkmış ve tarife tutarını ciddi manada etkileyecek bir fark oluşmamışsa da özellikle yüksek yatırımların yapıldığı yıllarda iki hesaplama arasında ciddi boyutlarda farklı sonuçlar çıkacağı aşikârdır. Bu nedenle faaliyet giderlerinin tarife hesaplamasına esas teşkil etmesi daha doğru ve güvenilir bir tarife yapılması açısından önemlidir.
Su ve atık su tarife hesabına yatırım kredilerinin yıllık anapara ve faiz miktarının amortismanlarla karşılanamayan tutarının da dâhil edilmesi
Tarife tespit analizleri yapılırken yatırım kredilerinin yıllık anapara ve faiz miktarının amortismanlarla karşılanamayan tutarı da toplam maliyet hesabına dâhil edilmektedir. Her ne kadar söz konusu husus Yönetmelik gereği olsa da uygulamanın doğru olduğunu söylemek mümkün değildir. Zira söz konusu krediler yatırım amaçlı alınmış, bu yatırımlar sonrası yapılan işlerle ilgili aktif hesaplara gerekli kayıtlar yapılmıştır.
Aktifleştirilebilen yatırımların tarife hesabında esas alınması Kanun’un amir hükmü gereği mümkün değildir. Kaldı ki aktifleştirilen yatırımların kullanım ömrüne göre her yıl belli
bir kısmı giderleştirilmekte (amortisman olarak) ve tarifeye esas toplam maliyet hesabına dâhil edilmektedir. Dolayısıyla bu yatırımlar için kullanılan kredinin geri ödemesinin tamamının veya bir kısmının tarifeye esas toplam maliyet hesabına dâhil edilmesi doğru bir yaklaşım değildir.
Su ve atık su tarife hesabına kaçak su kullanım maliyetinin dâhil edilmesi
Toplam maliyet hesabı bulunduktan sonra Yönetmelik’in 5’inci maddesine göre “üretilen ve kayıplar düşüldükten sonra tüketileceği öngörülen ölçülebilir su satış miktarına” bölünerek birim su ve atık su maliyetine ulaşılmaktadır. Bu uygulamanın da doğruluğunu kabul etmek mümkün değildir. Zira böyle bir uygulama, sistemde oluşan kayıp ve kaçak su miktarlarının tümüyle tarifeye yansıtılması anlamını taşımaktadır.
Kayıp miktarlarının önemli bir kısmını sistemsel kayıplar oluşturmaktadır. Kurumda toplam kayıp oranı %50 civarındadır ki, bu oran İçme Suyu Temin ve Dağıtım Sistemlerindeki Su Kayıplarının Kontrolü Yönetmeliği’nin, “Su Kayıplarının Azaltılması” başlıklı 9’uncu maddesinde belirtilen ve Kurumun ulaşması beklenen %30 sınırının çok üzerindedir. Söz konusu kayıpları engellemek için gerekli alt yapı çalışmalarının yapılması ve kayıp oranın azaltılması, yüksek kayıp oranlarının tümüyle tarifeye yansıtılmaması önem arz etmektedir.
Kaçak kullanım miktarlarının tarifeye yansıtılması ise, başka kişiler tarafından hırsızlanmak suretiyle kullanılan su bedellerinin, kurallara uyan abonelerden tahsili anlamını taşıyacağından hukuk devleti ve adalet ilkesi ile bağdaşmamaktadır. Kaçak kullanımı takip etme ve kaçak kullanımın bedelini ilgilisinden tahsil etme görevi bizzat Kuruma aittir. Bu nedenle çok yüksek oranlarda olmayan kayıp (fiziksel kayıp) su miktarının hesaplamaya dâhil edilmesi ve abonelere yansıtılması makul görülse de kaçak (fiziksel olmayan) su kullanımının diğer abonelere yansıtılmasının hukuka uygun olduğu söylenemez.
Buna göre, tarifeye esas maliyet analizleri yapılırken ilgili yılın fiili faaliyet giderinin tespit edildiği ve ödenen vergi tutarlarını içermeyen faaliyet giderleri hesaplarının kullanılması, kredi ödemelerine ilişkin tutarların kısmi de olsa hesaplamalara alınmaması, gerekli alt yapı çalışmaları ile kayıp (fiziksel kayıp) oranının azaltılarak yüksek tutarlarda tarifeye dahlinin önüne geçilmesi ve kaçak (fiziksel olmayan) su kullanımının hiçbir şekilde diğer abonelere yansıtılmaması tarife tespit hesabının hukuka uygunluğu açısından önem arz etmektedir.
Kamu idaresi cevabında; özetle;
Su ve atıksu tarifesinin TÜFE oranında güncellenmesi aleyhine verilen mahkeme kararının mevzuata yansıtılmaması hususu ile ilgili olarak;
Söz konusu hükmün Yönetmelik’ten çıkartılmasına ilişkin yönetmelik değişiklik teklifinin 09.05.2019 tarihinde Genel Kurula sunulduğu,
Su ve atıksu tarifesinin hesabında İdarenin bütçe gideri hesaplarının esas alınması nedeniyle tarifede yer almaması gereken unsurların maliyete dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Tarife belirleme esaslarının 2560 sayılı Kanun’un 23’üncü maddesinde yer aldığı, kar oranını belirleme yetkisinin idareye bırakıldığı, madde metninin en son 1986 yılında düzenlendiği, günümüz muhasebe mevzuatı ve hesap kayıtlarına uyarlanmaya çalışıldığı, madde metninde tarifenin hesaplanmasında izlenecek yol ve kullanılacak hesapların açık bir şekilde belirtilmemiş olması nedeniyle değişik şekillerde yorumlanabildiği,
Kanun metninde “doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları” hükmü gereği doğrudan gider yazılan aktifleştirilmeyen yenileme ıslah masrafların maliyet hesabına dâhil edildiği, ancak anılan maddede “doğrudan gider yazılan” yönetim ve işletme giderleri şeklinde bir ayrım yapılmadığından 150 hesap kodunda takip edilen giderlerin de maliyet hesabına eklendiği, Kanun metninin düzenlendiği dönemlerde muhasebe hesap planında 150 hesap kodunun bulunmadığı,
Büyükşehir belediye başkanlıklarına bağlı su ve kanalizasyon idareleri genel müdürlükleri tarafından 2560 sayılı Kanun’da geçen tarife belirleme esaslarının daha açık ve anlaşılabilir olması amacıyla değişiklik teklifinin Türkiye Belediyeler Birliğine sunulduğu,
Denetim bulgusunda da belirtildiği üzere, 2017 yılı bütçe ve faaliyet giderleri hesap toplamlarının birbirine yakın olması nedeniyle tarife tutarını etkileyecek bir fark oluşmadığı, bundan sonraki süreçte bulguya konu olan hususlara dikkat edileceği,
Su ve atıksu tarife hesabına yatırım kredilerinin yıllık anapara ve faiz miktarının amortismanlarla karşılanmayan tutarının da dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak;
2560 sayılı Kanunun 23’üncü maddesinin “…Tarifelerin tespiti ile tahsilatla ilgili usul ve esaslar bir yönetmelik ile belirlenir.” hükmüne istinaden Muğla Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü Abone Hizmetleri ve Tarifeler Yönetmeliği hazırlandığı, Sayıştay Başkanlığının görüşü alındıktan sonra yürürlüğe girdiği ve tarifelerin de Yönetmelik’te
belirtilen esaslara göre tespit edildiği
Bulguya konu edilen ilgili Yönetmelik’in 10’uncu maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde; “Yapılacak yatırımlarla ilgili kredilerin yıllık anapara ve faiz miktarı amortismanlarla karşılanamadığı takdirde, aradaki fark bir masraf kalemi olarak dikkate alınır.” şeklinde düzenleme bulunduğu,
2017 yılında 68.471.562,88 TL tutarında İdareye 6360 sayılı Kanun’la devrolan borçların ödemesinin yapıldığı, bunun karşılığında ise 36.158.781,67 TL tutar amortisman ayrıldığı, ayrılmış olan amortisman tutarının, borç ödemelerinin tamamını karşılamaması nedeniyle amortismandan fazla olan tutarın Yönetmelik hükmü gereği maliyet hesabına dahil edildiği, mükerrerlik teşkil etmediği,
Yıl sonunda ayrılan amortisman tutarının kredi ile yapılmış olan yatırımları karşılayamıyor olmasının Kanun maddesine göre yapılan maliyet hesaplaması ile su ve atık suya yapılan gerçek maliyetlere ulaşılamadığının bir göstergesi olduğu, konuyla ilgili değişiklik teklifinin Türkiye Belediyeler Birliğine sunulduğu,
Su ve atıksu tarife hesabına kaçak su kullanım maliyetinin dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Kayıp-kaçakla mücadeleye dair iş ve işlemlerin ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yürütülmekte olduğu, maddi olanaksızlıklar nedeniyle mücadelenin sadece idare personeli eliyle yürütüldüğü,
Çalışmalara hız verilebilmesi amacıyla il geneli için bir fizibilite hazırlattırıldığı, kayıp kaçakla mücadelenin ilgili mevzuatına uygun şekilde yürütülebilmesi kapsamında toplam 257.004.593,00 Avro yatırım ihtiyacı olduğunun tespit edildiği,
6360 sayılı Kanun uyarınca, MUSKİ Genel Müdürlüğüne devredilen borç stokunun yüksekliği nedeniyle; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesi uyarınca Genel Müdürlüğün borçlanma yetkisi bulunmadığı, bu bağlamda; 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde yer alan istisnai hükümden yararlanılabilmesi amacıyla, gerekli başvuruların yapılmakta olduğu,
Fiziksel olmayan kaçaklarla ilgili ise İdare tarafından 2017 yılında 2.813, 2018 yılında ise 2.598 adet kaçak kullanım tespit edildiği, 2017 yılı içinde 6.490.628,40 TL ve 2018 yılı içinde 33.521.819,61 TL tutar tahakkuk verildiği, 2017 yılında 1.259.971 m3, 2018 yılında ise
7.193.797 m3 tespit yapıldığı,
Bundan sonraki işlemlerde konuya dikkat edilerek İdare tarafından tespit edilen fiziksel olmayan kaçak su kullanım m3’lerinin maliyet hesabına dâhil edilerek hesaplamaya yapılacağı belirtilmiştir.
Sonuç olarak
Su ve atıksu tarifesinin TÜFE oranında güncellenmesi aleyhine verilen mahkeme kararının mevzuata yansıtılmaması hususu ile ilgili olarak;
Su ve atıksu tarifesinin TÜFE oranında güncellenmesi aleyhine verilen mahkeme kararının mevzuata yansıtılması için yönetmelik değişiklik teklifi sunulduğu bildirildiğinden bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetim dönemlerinde izlenecektir.
Su ve atıksu tarifesinin hesabında İdarenin bütçe gideri hesaplarının esas alınması nedeniyle tarifede yer almaması gereken unsurların maliyete dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Kamu idaresi cevabında da belirtildiği üzere 2560 sayılı Kanun’un 23’üncü maddesinde tarife hesabında kullanılacak hesap kodları tam olarak belirlenmemiş ve ilgili idarelerin uygulamaları bu nedenle farklılık göstermiştir. Ne var ki Kanun’un ilgili maddesinde “yönetim ve işletme giderleri ile, amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları” ifadesine yer verilerek genel prensip olarak ilgili yılı ilgilendiren giderlerin tarife hesabına yansıtılması hususu benimsenmiştir. Dolaysıyla vergileri, yatırımları ve aktif hesaba alınan tutarları içeren ve bu yönüyle ilgili yılı ilgilendiren gideri göstermesi açısından hata ihtimali yüksek olan Bütçe Gideri hesapları yerine Faaliyet Gideri Hesaplarının kullanılması daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Zira söz konusu hesaplarda ilgili yılda gerçekleştirilip ilgili yılı ilgilendiren giderler ve daha önce satın alınıp ilgili yılda kullanımı gerçekleştirilen giderler yer almakta, aktif hesaba alınan sermaye giderleri ve vergiler yer almamaktadır. Kanun değişikliği için çeşitli girişimlerin yapıldığı ve bulguya konu olan hususlara dikkat edileceği bildirildiğinden bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetim dönemlerinde izlenecektir.
Su ve atıksu tarife hesabına yatırım kredilerinin yıllık anapara ve faiz miktarının amortismanlarla karşılanmayan tutarının da dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak; 2560 sayılı Kanun’da hangi hizmetler için tarife belirleneceği belirtilmiş, bu hizmetler
için belirlenen tarifelerde hangi maliyet unsurlarının esas alınacağı açıklanmıştır. Yatırımların
tarife hesabı esnasında esas alınması mümkün olmadığı gibi bu yatırımlar için kullanılan kredilerin tamamının veya bir kısmının da tarifeye esas hesaplamaya dâhil edilmesi Kanun’un amir hükmüne aykırıdır. Gerçek maliyetlerin tarife uyarınca belirlenen unsurlar ile karşılanamıyor olması Kanun’un amir hükmünün yerine getirilmemesine delil olamaz. Konuyla ilgili değişiklik teklifinin Türkiye Belediyeler Birliğine sunulduğu bildirildiğinden bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetim dönemlerinde izlenecektir.
Su ve atıksu tarife hesabına kaçak su kullanım maliyetinin dâhil edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Kurumun kayıp-kaçak ile ilgili yapısal sorunlarının olması, bunun için yeterli ödenek bulamaması gibi hususlar söz konusu kayıp-kaçak kullanımlarının aboneye yansıtılmasına özür teşkil etmez. Bulguda da belirtildiği gibi belli düzeydeki kayıp miktarının hesaplamaya dâhil edilmesi ve abonelere yansıtılması -işin doğası gereği- makul görülse de çok yüksek miktarlardaki kayıp miktarının ve bilhassa fiziksel olmayan kaçak miktarlarının aboneye yansıtılmasının hukuka uygun olduğu savunulamaz. Bu nedenle hesaplamaların revize edilerek toplam maliyetin satılan su yerine üretilen suya bölünmesi ve hesabın bu esasa göre sonuçlandırılması önem arz etmektedir. Kurum tarafından kayıp ve kaçak su kullanımlarının önlenmesi için gerekli çalışmaların yapılacağı ve fiziksel olmayan kaçak su kullanımlarının hesaplamaya dâhil edileceği bildirildiğinden bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetim dönemlerinde izlenecektir.