Altyapı kazılarında toplam ruhsat bedelini oluşturan; altyapı kazı izni harçlarının, teminat bedellerinin, irat ve zayiat tutarlarının hatalı olarak belirlendiği görülmüştür.

2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “Altyapı kazı izni harcı” başlıklı mükerrer 79’uncu maddesine göre; belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde umumi hizmet alanlarında yapılacak kazı işlemleri için belediyece verilecek altyapı kazı izni, altyapı kazı izni harcına tabidir.

Altyapı kazı izni harcının matrahı, öncelikle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yayımlanan birim fiyatlar olmak üzere Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı veya bunların ilgili birimlerince yayımlanan birim fiyatlarının, bu idarelerde kazı alanı türü itibarıyla birim fiyatının olmaması halinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanan birim fiyatlarının, kazı alanıyla çarpılması sonucu bulunan ve alan tahrip tutarı olarak tanımlanan tutardır. Altyapı kazı izni harcı, alan tahrip tutarı üzerinden binde 2 oranında alınır.

Bu madde kapsamında verilecek altyapı kazı izinleri için ilgili belediyeden altyapı kazı izni belgesi alınır. Altyapı kazı izni başvuruları on beş gün içerisinde sonuçlandırılır. Altyapı kazı alanı ile kazı sırasında diğer altyapı tesislerine zarar verilmesi halinde bu tesisler kazıyı yapan tarafından eski haline getirilir. Altyapı kazı alanı, alan tahrip tutarının peşin yatırılması veya alan tahrip tutarı kadar teminat verilmesi halinde belediyece de kapatılabilir. İzinsiz altyapı kazısı yapanlara veya altyapı kazı alanını usulüne uygun kapatmayanlara belediye encümenince alan tahrip tutarının beş katına kadar idari para cezası verilir. İdari para cezası, ilgilisine tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde ödenir. Bu yerlerin alan tahrip tutarı, varsa teminatı düşülerek ayrıca tahsil edilir.

Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği’nin “Görev ve yetkileri” başlıklı 8’inci maddesinde; büyükşehir belediyesi sorumluluğuna bırakılan yerlerde altyapı ile ilgili kazı yapacak gerçek ve tüzel kişilere izin ve kazı ruhsatı verileceği ve buna ilişkin bedelin belirleneceği ifade edilmektedir.

Aynı Yönetmelik’ in “Personel görevlendirilmesi” başlıklı 25’inci maddesinde ise, AYKOME’nin işlerini yürütmek üzere oluşturulan birimlerde kontrollük hizmetlerinde personel görevlendirilebileceği belirtilmektedir.

25.10.2013 tarihli ve 2013/2-25 no.lu İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Alt Yapı Koordinasyon Merkezi (İBB AYKOME) Kararında; kaplama yapım işleri analizlerine uygulanan belirli yüzdeliklerin, malzeme zayiatlarına (TL/m2) tekabül eden tutarların kazı talebinde bulunan kurum, kuruluş, tüzel veya özel kişilerden tahsili edilmesi, zayiat tutarı olarak

belirlenmiştir. Üst kaplaması İdare tarafından yapılan zemin cinsleri için tahsil edilen bedel irat olarak değerlendirilmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan ve mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; altyapı kazılarına ilişkin faaliyetlerde ilgisine göre harç, teminat, kontrollük hizmeti, zayiat ve irat bedeli gibi konular oluşmaktadır. Söz konusu bedellerin belirlenmesinde, tahakkukunda ve tahsilinde ilgili mevzuat hükümleri ve bu hükümler doğrultusunda alınan AYKOME kararları belirleyici olmaktadır.

Yapılan incelemede, Yol Bakım ve Altyapı Koordinasyon Daire Başkanlığına bağlı Altyapı Koordinasyon Müdürlüğü tarafından toplam ruhsat bedelini oluşturan bazı kalemlerde (altyapı kazı izni harçlarında, teminat bedellerinde, irat ve zayiat tutarlarında) hatalı belirlemelerin yapıldığı tespit edilmiştir.

Aşağıdaki tabloda İdare tarafından uygulanan ruhsat bedeli hesaplama modülünün çalışma fonksiyonu izah edilerek yapılan hatalı uygulamalar açıklanmıştır:

Tablo 12: Belediye Tarafından Uygulanan Örnek Ruhsat Bedeli Hesaplama Modülü

Zayiat tutarı: 25.10.2013 tarihli ve 2013/2-25 no.lu İBB AYKOME kararına istinaden kaplama yapım işleri analizlerine uygulanan belirli yüzdelik, malzeme zayiatlarına (TL/m2) tekabül eden tutarların kazı talebine göre oluşan bedel.

Harç bedeli: alan tahrip tutarının (ATT/F) binde 2’si. (ATT/F): birim fiyatların, kazı alanıyla çarpılması.)

Kontrollük ücreti: 04.12.2020 tarihli ve 2020/1-4 no.lu İBB AYKOME kararına istinaden kazı uzunluklarına göre yapılan ücretlendirme.

Toplam ruhsat bedeli: toplam tutar (N) + harç bedeli (o) +kontrollük hizmeti (p)

1. Hesaplamalarda Bazı Tranşe Genişliklerinin 1 (Bir) Birim Sabit Katsayı Olarak Değerlendirilmesi

   Toplam ruhsat bedelini oluşturan kalemlerin hesaplanmasında gerçek tranşe genişlik değerleri kullanılmamıştır.

   Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesine göre tranşe; alt yapı tesislerinin içine yerleştirildiği ve üstünün usulüne göre kapatılarak eski haline getirilmesi gereken her türlü hendek ve çukur kazısını ifade etmektedir.

   Başvuru sahipleri (gerçek ve tüzel kişiler) tarafından yapılan kazılara ilişkin başvuralar İdarece değerlendirildikten sonra sonuçlandırılmaktadır. Bu kapsamda “altyapı kazı ruhsat formu” oluşturulmakta ve bu form vasıtasıyla yukarıdaki tabloya (ruhsat bedeli hesaplama modülüne) göre ruhsat bedelini oluşturan kalemler hesaplanmaktadır.

   Altyapı kazı izni harcı, teminat, kontrollük hizmeti, irat ve zayiat tutarı toplam ruhsat bedelini oluşturmaktadır. Ruhsat bedeli hesaplama modülünde özellikle projeli işlerde (100 metreden fazla olan kazılarda) bazı tranşe enlerinin/genişliklerinin bir birim (sabit katsayı) alınarak hesaplama yapıldığı tespit edilmiştir. Tranşe genişlikleri genelde 10-100 cm arasında (kaplama genişlikleri ve büyük çaplı kazılar/İSKİ kazıları hariç) değişmektedir.

   Yukarıdaki tabloda da görüleceği üzere tranşe eni; altyapı kazı izni harcının, teminatın, irat ve zayiat tutarının belirlenmesinde esas alınan girdilerden biridir. Dolayısıyla kazı genişliklerinin gerçek değeri yerine sabit bir katsayı temel alınarak kullanılması ruhsat bedelini oluşturan kalemlerde hata yapılmasına neden olmuştur.

   İdarenin, söz konusu hesaplamalarda; kazı projelerini, revize projeleri ve gerçek tranşe değerlerini dikkate alarak işlem/hesaplama yapması uygun olacaktır.

2. Hesaplamalarda Tranşe Derinliklerinin Kullanılmaması

   Ruhsat bedeli hesaplamalarında dolgu malzemesi (tuvenan, kum, çakıl veya stabilize) gerektiren bazı iş kalemlerinde tranşe derinlikleri (metreküp hesabında yükseklik değeri) kullanılmamıştır.

   
   

   Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı ve diğer idareler tarafından yayımlanan birim fiyatlara ilişkin kitaplarda; dolgu malzemesi içeren poz tanımları/analizleri 1 m3 ölçü birimi, kaplama içeren pozlar ise metrekare cinsinden üst yüzey alanı üzerinden fiyatlandırılmaktadır.

   Ancak, İdare tarafından altyapı kazılarına ilişkin bedellerin hesaplamasında; dolgu malzemesi içeren iş kalemlerini hacim/m3 ölçü birimi yerine, metraj/m2 ölçü birimi üzerinden değerlendirmiştir. Yani (yukarıdaki tabloda/modülde görüleceği üzere) hesaplamalarda derinlik değerine yer verilmemiştir. Tuvenan, stabilize gibi dolgu malzemelerinin metrekare üzerinden hesaplamalara dahil edildiği tespit edilmiştir. Bu durum; altyapı kazı izni harçlarında ve teminat bedellerinde hata yapılmasına neden olmuştur.

   Söz konusu tespiti bir örnek ile açıklayacak olursak; 2021 yılında (31.12.2021 tarihi itibariyle) İdare tarafından İSKİ’ye altyapı kazıları (normal ve arıza kazıları) ile ilgili olarak toplamda 582.331,00 metre ve 32.938 adet izin ve kazı ruhsatı verilmiştir. Görülüğü üzere sayısal bir büyüklük söz konusudur. Yani, İSKİ’ye ait olan altyapı kazıları diğer gerçek ve tüzel kişi (başvuru sahipleri) kazılarına göre daha büyük/hacimli kazılardır. Bu nedenle altyapı kazılarına ilişkin bedellerin belirlenmesinde oluşan basit bir hata toplamda telafisi güç hatalar doğuracaktır. İSKİ, mevzuatı açısından harç muafiyetine tabi ise de, kazılarında derinlik değerinin kullanılmaması teminatlarında ciddi eksikliklerin oluşmasına neden olmuştur.

   Bu itibarla, İdarenin, söz konusu hesaplamalarda, dolgu içeren iş kalemlerinde derinlik değerini hesaba katarak m3 ölçü birimi üzerinden işlem ve hesaplama yapması uygun olacaktır.

3. Alan Tahrip Tutarı ve Tranşe Kazı Birim Birim Fiyatlarının Hatalı Oluşturulması

   İdare, tranşe kazı birim birim fiyatlarını, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu kapsamında oluşturmamıştır.

   Altyapı kazı izni harcının matrahı, öncelikle Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca yayımlanan birim fiyatlar olmak üzere Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı veya bunların ilgili birimlerince yayımlanan birim fiyatlarının, bu idarelerde kazı alanı türü itibarıyla birim fiyatının olmaması halinde diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yayımlanan birim fiyatlarının, kazı alanıyla çarpılması sonucu bulunan ve alan tahrip tutarı olarak tanımlanan tutardır.

   
   

   Yukarıdaki mevzuat hükmünden anlaşılacağı üzere, altyapı kazılarına ilişkin yapılan hesaplamalarda alan tahrip tutarı belirlenirken 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu kapsamında birim fiyatların oluşturulması gerekmektedir. Ancak, İdare tarafından bu kapsamda birim fiyatların oluşturulmadığı ve/veya hatalı oluşturulduğu tespit edilmiştir. Şöyle ki:

   İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Altyapı Koordinasyon Merkezi (İBB AYKOME) tarafından alınan 03.12.2019 tarihli ve 2019/1-11 no.lu; yine 16.06.2021 tarihli ve 2021/2-6 no.lu Kararlar ile ruhsat taleplerinde kullanılmak üzere tranşe kazı birim fiyatları belirlenmiştir. Bu fiyatlara ilişkin analizlerin incelenmesinde ise; fiyatlar oluşturulurken eski pozların kullanıldığı, bazı iş analizlerinde eksik pozların olduğu (örneğin makine ile kazı pozunun analizlerde olmaması gibi) ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun mükerrer 79’uncu maddesi kapsamında birim fiyatların belirlenmediği, bunların yerine söz konusu birim fiyatların TÜİK verilerine göre belirlendiği (arttırıldığı ve/veya güncellendiği) görülmüştür.

   Ruhsat bedeli hesaplama modülünde (yukarıdaki tabloda) görüleceği üzere, altyapı kazı izni harçlarının, teminat, irat ve zayiat tutarlarının belirlenmesinde söz konusu birim fiyatlar kullanılmaktadır. Hatalı belirlenen birim fiyatlar, bahsi geçen tutarlarında hatalı olmasına neden olacaktır. Bu nedenle alan tahrip tutarı ve tranşe kazı birim fiyatları hatalıdır, dolayısıyla altyapı kazı izni harçlarında, teminat, irat ve zayiat tutarlarında da hata oluşmuştur.

   Sonuç olarak İdare, alan tahrip tutarı ve tranşe kazı birim fiyatlarını; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun mükerrer 79’uncu maddesi ve bu madde hükümleri doğrultusunda alınan AYKOME kararları ile oluşturmalıdır.

4. Asfalt Kaplamaları İçin Teminat Alınmaması

İdare, altyapı kazılarında asfalt kaplaması gerektiren işler için teminat bedeli hesaplamamıştır.

Kazı ruhsatlarının verilmesi esnasında alınması gereken teminat bedellerinden birini de asfalt kaplaması gerektiren işler oluşturmaktadır. Ancak yapılan incelemede, ruhsat bedeli hesaplamalarında asfalt kaplamaları için herhangi bir teminatın hesaplanmadığı/alınmadığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; hesaplamalarda bazı tranşe genişliklerinin 1 (bir) birim sabit katsayı olarak değerlendirmesi ile ilgili olarak; 16.06.2021 tarihli ve 2021/2-5 sayılı AYKOME Kararı ile tranşe genişliğinde uygulanacak standartların

ayrıntılı bir şekilde düzenlenerek değiştirildiği, altyapı kazı izinlerinin ruhsatlandırılmasında kullanılan AYBİS programının tranşe genişliklerindeki bu değişikliğe entegre edilerek yazılımsal güncellemelerin de yapıldığı ve 01.08.2021 tarihinden itibaren de tranşe genişliklerinin (en değerinin) değişken olmasının sağlanarak ruhsat bedellerinin bu doğrultuda hesaplandığı, hesaplamalarda tranşe derinliklerinin kullanılmaması ile ilgili olarak; bulgu doğrultusunda çalışmalara ve geliştirilmelere başlanıldığı, alan tahrip tutarı ve tranşe kazı birim fiyatlarının hatalı oluşturulması ile ilgili olarak; 24.03.2022 tarihli ve 2022/2-1 sayılı AYKOME Kararı ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü gibi resmi kurumlar tarafından her yıl yayımlanan birim fiyatların kullanılarak poz analizlerinin güncellendiği ve bu kapsamda birim fiyatların kullanılmaya başlanıldığı, asfalt kaplamalarında teminat alınmaması ile ilgili olarak ise; bulgu doğrultusunda çalışmalara ve geliştirilmelere başlanıldığı ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, tranşe genişliklerinde; kazı projelerine, revize projelere ve gerçek tranşe değerlerine göre, dolgu içeren iş kalemlerinde ise; tranşe derinlik değerinin hesaba katılarak m3 ölçü birimine göre işlem ve hesaplama yapılmasının gerektiği, alan tahrip tutarı ve tranşe kazı birim fiyatlarının ise; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun mükerrer 79’uncu maddesi ve bu madde hükümleri doğrultusunda alınan AYKOME kararları ile oluşturulmasının ve teminatların hesaplanmasında da gerekli özen yükümlülüğünün gözetilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir. Zira, 2021 yılında (31.12.2021 tarihi itibariyle) İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından altyapı ile ilgili kazı yapacak gerçek ve tüzel kişilere toplamda (normal ve arıza için) 1.437.505 metre ve 54.239 adet izin ve kazı ruhsatı verilmiştir. Altyapı kazılarına ilişkin yapılan tüm idari faaliyetler; mevzuat ve İBB AYKOME kararları ile desteklenmelidir. Örneğin 100 metre üzerindeki kazıların projeli olması veya 100 metre altındaki kazıların projesiz olması (altyapı veri sistemine bilgi girişi ile izin ve ruhsat verilmesi) yönteminin İBB AYKOME kararı ile desteklenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla İdare tarafından detaylı hesaplama gerektiren altyapı kazılarına yönelik hem saha çalışmalarındaki denetimler artırılmalı hem de izne ve ruhsata esas olan bedel hesaplamalarında tam ve doğru bir yöntem geliştirilmelidir. Altyapı çalışmalarının 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu, Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği ve ilgili diğer mevzuatlar ve ikincil düzenlemeler kapsamında yürütülmesi gerekmektedir. Büyükşehir dâhilindeki altyapı hizmetlerinin etkili ve koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla İBB AYKOME’nin gerekli kararları alması kamu yararına olacaktır.