Konusu; Şişli ilçe sınırları içerisinde bulunan kamu hizmet binalarının bakım-onarımı ve muhtelif cadde/sokaklarda asfalt, tretuvar, yağmur suyu hattı bakım-onarımı ile yenilenmesi olan 2020/234207 ihale kayıt numaralı, 111.646.470,30 TL yaklaşık maliyetli ve 98.777.007,00 TL sözleşme bedelli yapım işinde, ihale mevzuatına aykırı uygulamaların yapıldığı görülmüştür.

1. Kesin Proje ve Mahal Listesi Hazırlanmaksızın İhaleye Çıkılması

   
   

   İdare tarafından ihale edilen söz konusu bakım onarım işinde kesin proje ve mahal listesi hazırlanmaksızın ihaleye çıkıldığı görülmüştür.

   
   

   4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde kesin proje; belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır.

   Aynı Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde;

   “Yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamaz. İhale konusu yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ön veya kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir. Uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunludur. Ancak, doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan yapım işlerinde ön veya kesin proje üzerinden, her türlü onarım işleri ile işin yapımı sırasında belli aşamalarda arazi ve zemin etütleri gerekmesi veya uygulamada imar ve güzergâh değişikliklerinin muhtemel olması nedenleriyle ihaleden önce uygulama projesi yapılamayan, bina işleri hariç, yapım işlerinde ise kesin proje üzerinden ihaleye çıkılabilir.” hükmü yer almaktadır.

   4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun "Sözleşme Türleri" başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde ise Kamu İhale Kanunu’na göre yapılan ihaleler sonucunda yapım işlerinde; ön veya kesin projelere ve bunlara ilişkin mahal listeleri ile birim fiyat tariflerine dayalı olarak idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için istekli tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden birim fiyat sözleşme yapılacağı hüküm altına alınmıştır.

   Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinde yapım işlerinde proje olmadan ihaleye çıkılamayacağı belirtilmiş, hangi işler için uygulama projesi yapılması gerektiği, hangi işler için ön veya kesin proje ile ihaleye çıkılabileceği hüküm altına alınmıştır. Buna göre bakım ve onarım işlerinde kesin proje hazırlanması, projeye dayalı olarak mahal listesi ve mahal listesindeki ölçü ve tariflere göre metraj cetveli hazırlandıktan sonra ihaleye çıkılması gerekmektedir.

   İhale edilen işlerde istekliler projelere ve bunlara ilişkin mahal listelerinde gösterilen işlerin tamamına teklif vermektedir. Mahal listeleri, yapım işlerinde hangi imalatın hangi alana

   
   

   uygulanacağını gösteren dokümanlardan birisi olup, isteklilerin hazırlayacakları teklifleri de doğrudan etkileyen unsurlardan biridir. Bu anlamda, yapım işlerinde projelerle birlikte mahal listelerinin de hazırlanıp ihale dokümanına dâhil edilmek suretiyle ihaleye çıkılması gerekmektedir. Buna rağmen yapılan ihalede kesin proje ile mahal listesinin hazırlanmadığı ve ihale dokümanı kapsamında isteklilere verilmediği görülmüştür.

   Birim fiyatlı işlerde sözleşme sırasında değişmesi öngörülen projelerin değişeceği varsayımıyla ihaleden önce proje hazırlamaktan kaçınılması mümkün olmadığı gibi sözleşmeden sonra mahal listelerinin değişeceği varsayımıyla da ihaleden önce işe ilişkin mahal listelerinin hazırlanmasından kaçınılması mümkün değildir. Bu nedenle, ihale edilen yapım işlerinde mevzuatın öngördüğü şekilde projeler ve imalat iş kalemlerinin hangi alanlara uygulanacağını gösteren mahal listeleri hazırlanarak ihale dokümanına dâhil edilmesi ve bu suretle ihaleye çıkılmasının sağlanması gerekmektedir.

2. Yaklaşık Maliyet Hesabına Esas İş Miktarlarının Tahmini Olarak Belirlenmesi

   
   

   İdare tarafından ihale edilen söz konusu bakım onarım işine ait yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas olan iş miktarlarının, ilgili mevzuatta öngörüldüğü şekilde tespit edilmek yerine tahmini olarak belirlendiği görülmüştür.

   Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;

   “(1)Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

   1. Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.

   2. Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.

      
      

   3. Mahal listesi hazırlanması; ön, kesin veya uygulama projelerine dayalı olarak, işin bünyesindeki imalat kalemlerinin adını ve yapılacağı yerleri gösteren ve yaklaşık maliyetin hazırlanmasına esas teşkil eden mahal listeleri hazırlanır.

      ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

   4. Birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması; Ön ve/veya kesin projeye dayalı olarak birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde, idareler, iş kaleminin adını, yapım şartlarını, ölçü yeri ve şeklini, birimini, birim fiyata dahil ve hariç unsurları ihtilafa meydan vermeyecek biçimde teknik olarak açıklayan birim fiyat tarifleri hazırlar.

   5. Anahtar teslimi götürü bedel işlerde; uygulama projeleri ve mahal listelerine dayalı olarak imalat iş kalemleri veya iş gruplarının teknik tarif ve özellikleri belirlenir.” denilmektedir.

   Yukarıda yer alan Yönetmelik hükümlerinden anlaşılacağı üzere yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle;

   • Arazi ve zemin etüdünün yapılması,

     
     

   • Söz konusu işin projesinin hazırlanması,

     
     

   • Mahal listesi hazırlanması,

     
     

   • Metraj listelerinin hazırlanması,

     
     

   • Birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanması,

     
     

   • Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespit edilmesi, gerekmektedir.

   “Şişli İlçe Sınırları İçerisinde Bulunan Kamu Hizmet Binalarının Bakım-Onarım ve Muhtelif Cadde-Sokaklarda Asfalt, Tretuvar, Yağmursuyu Hattı Bakım-Onarım Yenileme İşi”ne ait ihale işlem dosyasının incelenmesi sonucunda; söz konusu işin birim fiyat teklif almak

   
   

   sureti ile ihale edildiği anlaşılmış olup birim fiyatlı sözleşmelerde kesin proje ve mahal listesinin hazırlanması ve metrajların çıkarılarak yaklaşık maliyetin hesaplanması gerekmektedir.

   Ancak söz konusu yapım işine ilişkin ihale dokümanları arasında kesin proje bulunmadığından mahal listesi de hazırlanamamış, bu durum metraj listesinde yer alması gereken iş miktarlarının tahmini olarak belirlenmesine sebebiyet vermiştir. Bilindiği üzere mahal listesinin projeye dayalı olarak yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas iş miktarlarının yapılacağı yerleri göstermesi gerektirmektedir.

   Yapılan incelemede, “Şişli İlçe Sınırları İçerisinde Bulunan Kamu Hizmet Binalarının Bakım-Onarım ve Muhtelif Cadde-Sokaklarda Asfalt, Tretuvar, Yağmursuyu Hattı Bakım- Onarım Yenileme İşi”ne ait birim fiyat teklif cetvelinde yer alan iş miktarlarının yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri çerçevesinde belirlenmediği, bir başka deyişle söz konusu işe ait kesin proje ve mahal listesi hazırlanmadığı için birim fiyat teklif cetvelinde yer alan iş miktarlarının tahmini olarak belirlendiği tespit edilmiştir.

   Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde İdarenin, ihtiyaç oluştuğu için değil de ileride oluşabilecek ihtiyaçlar için ihaleye çıktığı düşünülmektedir.

   Yaklaşık maliyet, tüm ihale sürecinin nasıl yürütüleceğini belirleyen, ihalenin farklı şekillerde yürütülmesi ve sonuçlanmasına sebep olabilen önemli bir ihale bileşenidir. Bir işin yaklaşık maliyeti hesaplanırken, ilk olarak söz konusu iş kapsamındaki miktarların sağlıklı bir şekilde tespiti gereklidir. Şüphesiz miktarların sağlıklı bir şekilde tespit edilmemiş olması yaklaşık maliyetin gerçekçi olmamasına yol açacaktır.

   İhale yetkilisinin ihalenin yapılmasına onay verme kararından ihale usulünün tespitine, ihale ilanından tekliflerin değerlendirilmesine, ödenek planlama ve kontrolünden bazı durumlarda yerli istekliler veya teklif edilen yerli malları lehine ihalelerde fiyat avantajı uygulanmasına, yeterlilik kriteri olarak belirlenecek belgelerden aşırı düşük fiyat teklifi sorgulamasına kadar ihale sürecinin birçok aşamasında önemli bir değerlendirme kriteri olarak belirleyici olan “yaklaşık maliyet” kavramı, kamu alımları sisteminin temel esaslarından birini teşkil etmektedir.

   Sonuç olarak kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması genel prensibi ile üst yöneticilerin hesap verme sorumluluğunu da etkileyen bir husus olan yaklaşık maliyet belirleme işlemi, yapılabilecek eksik veya hatalı işlem sonucunda ihale sürecinin yanlış

   
   

   yürütülmesi ve sonuçlandırılmasına neden olabilecektir. Bu nedenle İdarenin yaklaşık maliyet sürecini doğru, gerçekçi, özenle ve mevzuata uygun şekilde yürütmesi büyük önem arz etmektedir.

3. Uygulama Projesi Bulunan Hizmet Binası Yaptırılması İhalesinin Birim Fiyat Teklif Alınarak Yapılması

Uygulama projesi bulunan Veterinerlik Hizmet Binası Yaptırılması ihalesinin anahtar teslim götürü bedel yerine, Birim Fiyat teklif alınarak yapıldığı görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde;

Kesin proje; belli bir yapının onaylanmış ön projesine göre; mümkün olan arazi ve zemin araştırmaları yapılmış olan, yapı elemanlarının ölçülendirilip boyutlandırıldığı, inşaat sistem ve gereçleri ile teknik özelliklerinin belirtildiği proje,

Uygulama projesi; belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje,

şeklinde tanımlanmıştır.

Aynı Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde yapım işlerinde uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılamayacağı, uygulama projesi bulunan yapım işlerinde anahtar teslimi götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale yapılması zorunlu olduğu, doğal afetler dışında bina işlerinde uygulama projesi üzerinden ihaleye çıkılması gerektiği belirtilmiştir. Bu düzenleme ile uygulama projesi bulunan yapım işlerinin anahtar teslim götürü bedel teklif alınmak suretiyle ihale edilmesi zorunlu kılınmıştır.

Diğer yandan, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun “Sözleşme türleri” başlıklı 6’ncı maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise yapım işlerinde, uygulama projeleri ve bunlara ilişkin mahal listelerine dayalı olarak işin tamamı için isteklinin teklif ettiği toplam bedel üzerinden anahtar teslimi götürü bedel sözleşme yapılacağı hüküm altına alınmıştır.

Söz konusu mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde bina yapım işlerinde uygulama projesi üzerinden ihaleye çıkılması ve buna bağlı olarak anahtar teslim götürü bedel sözleşme düzenlenmesi gerektiği anlaşılmaktadır.

Yapılan incelemede, uygulama projesi bulunan Veterinerlik Hizmet Binası Yaptırılması

ihalesinin anahtar teslim götürü bedel yerine, birim fiyat teklif alınarak yapıldığı görülmüştür. Ancak yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca bina yapım işlerinde uygulama projesi üzerinden ihaleye çıkılarak anahtar teslim götürü bedel sözleşme düzenlenmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Yukarıda yer verilen denetim tespitine istinaden, İdare tarafından; bulguda tenkit edilen hususlara ilişkin olarak gerekli özen gösterileceği ifade edilmiştir.

Sonuç olarak, İdare tarafından ayrı bir ihale konusu oluşturan hizmet binası yapım işinin, birim fiyatlı iş olan “Şişli İlçe Sınırları İçerisinde Bulunan Kamu Hizmet Binalarının Bakım-Onarım ve Muhtelif Cadde-Sokaklarda Asfalt, Tretuvar, Yağmursuyu Hattı Bakım- Onarım Yenileme İşi” kapsamına dâhil edilmesinde mevzuata uyarlılık bulunmamaktadır.