Karar Künyesi
Abone Hizmetlerinin Yapılması İşinde hatalı uygulamalar tespit edilmiştir.
Doğrudan Hizmet Alımı Yoluyla Temin Edilen İşte İş Artışı Yapılarak Sağlanması Gereken Hizmetin Ayrı Bir İhale ile Yaptırılması
İdarenin personel çalıştırılmasına dayalı olması sebebiyle, doğrudan hizmet alımı yoluyla kendi şirketinden temin ettiği abone sayaçlarının okunması işinde iş artışı yapılarak gördürülebilecek hizmet alımı işinin, personel sayısının yetersiz kaldığı gerekçesiyle hizmet alımı ihalesi yapılarak temin edildiği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 62’nci maddesinin (e) bendinin birinci alt bendinde, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerin bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ifade edilmiş, ikinci alt bendinde de personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımının, bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade ettiği hükme bağlanmıştır.
696 sayılı KHK’nin 127’nci maddesi ile 375 sayılı KHK’ye eklenen geçici 24’üncü maddesi belediyeler ile bağlı kuruluşlarında ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birliklerinde, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerde 4734 sayılı Kanun ve diğer mevzuat hükümleri uyarınca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım sözleşmeleri kapsamında yükleniciler tarafından 4.12.2017 tarihi itibarıyla çalıştırılmakta olanların Ek 20’nci madde kapsamındaki şirketlerinde işçi statüsünde çalıştırılmak üzere başvuracakları ve işe başlatılacakları düzenlenmektedir.
696 sayılı KHK ile taşeron işçilerin kadroya alınması, çalıştırılması ve yeni işçi istihdamının şartları konularında düzenleyici otorite tarafından sistematik bir çerçeve belirlenerek mahalli idarelerde uygulamanın bu çerçevede yapılması hüküm altına alınmıştır. Belediye, bağlı kuruluş ve şirketlerinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı sözleşmelerinin feshedileceği ve bu sözleşmeler kapsamında çalıştırılan işçilerin belirlemiş olduğu şirketinde istihdam edeceği belirlenmiştir.
Nitekim İdarede personel çalıştırılmasına dayalı olan 2016/395323 ihale kayıt numaralı “İçmesuyu ve Atıksu Abonelerinin Okunması, İhbarnamelerinin dağıtımı, Bilgisayar Operatörü görevlendirilmesi, Su sayaçlarının sökülmesi-takılması-mühürlenmesi, tesisat kontrolü ve Kaçaksu Bildirimi Hizmet Alım İşi” sözleşmesi feshedilmiş ve çalışan 347 personelin MESKİ Personel AŞ’ye geçiş işlemi yapılarak, abone hizmetlerinin yapılması işi mevzuatın düzenlediği şekilde doğrudan hizmet alımı yoluyla temin edilmeye başlanılmıştır.
İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esasların “Personel Giderlerinin Toplam Giderler İçindeki Payına İlişkin Üst Sınır” başlıklı 5 inci maddesinde, “(1) İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri, idarenin gerçekleşen en son yıl bütçe gelirleri toplamının her yıl, bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranında artırılması sonucu bulunacak miktarın yüzde kırkını aşamaz. Bu oran büyükşehir belediyelerinde yüzde otuz olarak uygulanır. Yıl içerisinde aylık ve ücretlerde beklenmedik bir artışın meydana gelmesi sonucunda personel giderlerinin söz konusu oranları aşması durumunda, cari yıl ve izleyen yıllarda personel giderleri bu oranların altına ininceye kadar idare şirketlerine yeni personel alımı yapılamaz.
Doğrudan hizmet alım sözleşmesi kapsamında çalışan işçi sayısı, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 24’üncü maddesine göre işçi statüsünde geçişe esas sözleşme kapsamında o iş için öngörülen işçi sayısını aşamaz. Ancak birinci fıkradaki oranın altında kalan idarelerin şirketleri; bu oranın aşılmaması kaydıyla, işten ayrılanların yerine ve iş artışının zorunlu olduğu durumlarda idarenin talebi üzerine yeni işçi alımı yapabilir. İdareler, belirlenen oranın aşılmaması kaydıyla personel çalıştırılmasına dayalı yeni hizmetlerini şirketlerine gördürebilir ve bu amaçla şirketler tarafından yeni işçi alımı yapılabilir.
Birinci fıkrada belirlenen oranı aşan idareler tarafından Bakanlıktan izin alınmaksızın şirketlerine işçi alımı yapılamaz...” hükmü yer almaktadır. Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri şirketlerinde personel giderinin söz konusu usul ve esasların 5’inci maddesinde yer alan oranı aşmaması kaydıyla; işten ayrılanların yerine ve iş artışı olması durumunda işçi alımı yapılabileceği anlaşılmaktadır.
Abone İşleri Daire Başkanlığı tarafından, sayaç okuma, tesisat kontrol, borçtan ve terkten su açma/kapama, sayaç değişimi, mühürleme ve kaçak denetim gibi saha faaliyetlerinde çalışan işçilerin yıllık izin ve rapor almaları gibi durumlarda iş emirlerinin beklenilen sürede gerçekleştirilemediği ve bu sebeple fazla mesai yaptırıldığı, toplam 905.963 aboneye ait iletişim ve aboneliklere ait bilgilerin güncel olmadığı, MESKİ Personel AŞ’den doğrudan hizmet alımı yoluyla temin edilen personelin saha çalışmalarında beklenen performansı sergileyemediği, Mersin ilinde yaz nüfusu artışı nedeniyle iş yükünün dönemsel olarak artığı ve sonrasında azaldığı ve bu nedenle de MESKİ Personel AŞ üzerinden personel temini halinde yılın bir çok zamanında anılan personelin atıl kalma riskinin ortaya çıkacağı, personel ihtiyacının hizmet alımı yoluyla yükleniciye yaptırılmasında kamu yararı olduğuna ilişkin Gerekçe raporu düzenlenmiştir. Raporda ayrıca, halihazırda doğrudan hizmet alımı yoluyla MESKİ Personel AŞ’den temin edilen personelin abone hizmetleri kapsamında büro iş ve işlemlerinde ve sahada kaçak tespitinde çalıştırılması hizmet alımı ihalesi kapsamında temin edilecek personelin abone bilgi güncellemesi, açma/kapama hizmetleri, sayaç değişimi, tesisat kontrol faaliyetleri ve mühürleme gibi sahaya dönük olan abone işlemlerinin yapılmasında görevlendirilmesinde kamu yararı görüldüğü ifade edilmiştir. Bu gerekçe raporuna istinaden, 02.12.2022 tarihli ve 436 sayılı Yönetim Kurulu Kararıyla abone hizmetlerine ilişkin hizmet alım ihalesi yapılmasına karar verilmiştir.
İşin yaklaşık maliyetinin Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliğinin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinin 2’nci fıkrasının (ç) bendine göre; ihale konusu işi oluşturan iş kalemlerine ilişkin olarak piyasadan fiyat araştırması kapsamında elde edilen fiyat tekliflerinin aritmetik ortalaması alınmak suretiyle hesaplandığı görülmüştür. Bu yöntemle bulunan yaklaşık maliyet içerisinde %39’luk kısmının asgari işçilik maliyetinden oluştuğu hesaplanmıştır. Mevzuatta belirtilen işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlenmesi, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanılması, niteliği gereği süreklilik arz etmesi şartları sağlanmasına karşın asgari işçilik maliyetinin %39 olması nedeniyle personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilmemiştir.
2022/1478630 ihale kayıt numaralı “Abone Hizmetlerinin Yapılması İşi” ihale edilerek 19.04.2023 tarihinde sözleşmesi imzalanmıştır. Teknik Şartnamenin 3’üncü maddesinde 169 personelin çalışacağı ve 8’inci maddesinde de personelin çalışma süresinin günlük 8 haftalık 45 saat olduğu belirtilmiştir. İhale sözleşmesi kapsamında iş kalemleri aşağıdaki tabloda yer almaktadır.
Tablo 10: Hizmet Alımı İhalesinde Yer Alan İş Kalemleri
No
Açıklama
Birimi
Miktarı
1
P1-Endeks Okuma ve İhbarname Bırakma Hizmetleri Ücretli Tahakkuk (P1)
Adet
3.414.704
2
P2-Endeks Okuma ve İhbarname Bırakma Hizmetleri Bilgi Tahakkuk (P1 fiyatı x 0.7)
Adet
610.655
3
P3-Sayaç Sökülerek Su Kapama Hizmetleri (P1 fiyatı x 20)
Adet
4.009
4
P4-Aparatla Su Kapama Hizmetleri (P1 fiyatı X10)
Adet
150.000
5
P5-Sayaç Takılarak Su Açma Hizmetleri (P1 fiyatı X 20)
Adet
79.370
6
P6-Aparat Sökerek Su Açma Hizmetleri (P1 fiyatı X 10)
Adet
150.000
7
P7-Sayaç Sökme ve Takma Hizmetleri (Değişim) (P1 fiyatı X 25)
Adet
79.167
8
P8-Saha Tespit ve Kontrol Hizmetleri (P1 fiyatı X 5)
Adet
159.879
9
P9-Sayaca Emniyet Kelepçesi ve Mührü Takma Hizmetleri (P1 fiyatı X 10)
Adet
158.333
10
P10-Abone Bilgi Güncelleme Hizmetleri P10
Adet
905.000
Söz konusu ihale kapsamında yukarıda yer verilen iş kalemlerinin yerine getirilebilmesi için 72 adet araç, yakıt, tablet bilgisayar ve kesme/kapama/bağlama işlemleri için gerekli malzemenin yüklenici tarafından karşılanacağı işin teknik şartnamesinde belirtilmiştir.
Asgari işçilik maliyetinin, işin yaklaşık maliyeti içerisinde %39 olarak hesaplanması 4734 sayılı Kanunun 62’nci maddesinin (e) bendi kapsamında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında değerlendirilemeyecek olsa da mevcutta aynı iş doğrudan hizmet alımı yoluyla MESKİ Personel AŞ’den temin edilmekteyken söz konusu ihale gerçekleştirilmiştir.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından; tespit edilen hususla alakalı olarak söz konusu hizmetin sonlandırılması kararı alındığı ve bundan sonraki süreçte anılan işlerin MESKİ Personel AŞ eliyle ifa edileceği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; abone hizmetlerinin yapılmasına ilişkin doğrudan hizmet alımı kapsamında iş artışı yapılarak bu hizmetin temin edilmesi gerekirken hizmet alım ihalesi yoluyla temin edilmesi 4734 sayılı Kanunun 62’nci maddesine aykırılık oluşturmaktadır.
Asgari Ücret Destek Primlerinin Hakedişlerden Kesilmemesi
Söz konusu hizmet alımı ihalesi kapsamında yükleniciye ödenen hakedişlerden asgari ücret destekleme prim kesintilerinin yapılmadığı tespit edilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu geçici 96’ncı maddesinde; “4’üncü maddenin birinci fıkrasının (a) bendi kapsamında haklarında uzun vadeli sigorta kolları hükümleri uygulanan sigortalıları çalıştıran işverenlerce;
2022 yılının aynı ayına ilişkin Kuruma verilen aylık prim ve hizmet belgelerinde veya muhtasar ve prim hizmet beyannamelerinde prime esas günlük kazancı 324 Türk lirası ve altında bildirilen sigortalıların toplam prim ödeme gün sayısını geçmemek üzere, 2023 yılında cari aya ilişkin verilen aylık prim ve hizmet belgelerinde veya muhtasar ve prim hizmet beyannamelerinde bildirilen sigortalılara ilişkin toplam prim ödeme gün sayısının,
2023 yılı içinde ilk defa bu Kanun kapsamına alınan işyerlerinden bildirilen sigortalılara ilişkin toplam prim ödeme gün sayısının, 2023 yılı Temmuz ila Aralık ayları/dönemi için günlük 16,66 Türk lirası ile çarpımı sonucu bulunacak tutar, bu işverenlerin Kuruma ödeyecekleri sigorta primlerinden mahsup edilir ve bu tutar İşsizlik Sigortası Fonundan karşılanır. Ancak (a) bendinde belirtilen prime esas günlük kazanç tutarı 6356 sayılı Kanun hükümleri uyarınca toplu iş sözleşmesine tabi özel sektör işverenlerine ait işyerleri için 647 Türk lirası olarak esas alınır.
…
4734 sayılı Kanunun 2’nci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerinde sayılan idareler tarafından ilgili mevzuatı uyarınca yapılan ve sözleşmesinde fiyat farkı ödeneceği öngörülen hizmet alımlarında, ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için birinci fıkra uyarınca İşsizlik Sigortası Fonu tarafından karşılanacak tutarlar bu idarelerce işverenlerin hak edişinden kesilerek Türkiye İş Kurumuna iade edilir.” hükmü yer almaktadır.
Yer verilen mevzuata göre; 4734 sayılı Kanuna tabi idareler tarafından gerçekleştirilen hizmet alımlarında, ihale dokümanlarında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngördüğü işlerde İşsizlik Sigortası Fonu tarafından karşılanan asgari ücret destekleme primlerinin işverenlerin hakedişlerinden kesilerek Türkiye İş Kurumuna iade edileceği belirtilmektedir.
Abone hizmetlerinin yapılması hizmet alımı ihalesine ait Teknik Şartnamenin 3’üncü maddesinde 169 personelin çalışacağı ve 8’inci maddesinde de personelin çalışma süresinin günlük 8- haftalık 45 saat olduğu belirtilmiştir. 5510 sayılı Kanunun geçici 96’ncı Maddesinde yer alan şartların söz konusu hizmet alımı işinde sağlandığı ve bu nedenle de yüklenicinin faydalandığı asgari ücret destekleme primlerinin hakedişlerden kesilmesi gerektiği anlaşılmıştır. Hakedişler üzerinde yapılan incelemede ise asgari ücret destekleme prim kesintilerinin yapılmadığı görülmüştür.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından; asgari ücret destekleme primlerinin yüklenici hakedişlerinden kesildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; ihale dokümanlarında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngördüğü işlerde İşsizlik Sigortası Fonu tarafından karşılanan asgari ücret destekleme primlerinin yüklenicinin hakkedişlerinden kesilerek, Türkiye İş Kurumuna iade edilmesi gerekmektedir.
Akaryakıttan Kaynaklı ÖTV Fiyat Farkı Ödemesinde Bulunulması
Abone hizmetlerinin yapılması işinde, akaryakıtta gerçekleşen ÖTV artışı gerekçe gösterilerek fazladan fiyat farkı ödemesinde bulunulduğu tespit edilmiştir.
Hizmet Alımlarında Uygulanacak Fiyat Farkına İlişkin Esaslarda 24.02.2022 tarihli 5202 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararı ile 26.03.2022 tarihinde yürürlüğe girecek şekilde birçok değişiklik yapılmıştır. Sözleşmesinde fiyat farkı hesabı olan işler için fiyat farkı ağırlık oranlarına ait katsayıların belirlenmesi zorunlu hale gelmiştir. Esasların Fiyat farkı hesabı başlıklı 5’inci maddesinde yer alan formülde; b1 katsayısı akaryakıtın ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayı olarak aynen yer almış ancak b2 katsayısı diğer katı veya sıvı yakıtların ağırlık oranını temsil eden sabit bir katsayıyı ifade ettiği değişikliğine gidilmiştir. Formülde b1 katsayısı ile ilişkili;
AYo: Akaryakıt ürünleri için ihale tarihindeki satış fiyatını,
AYn: Akaryakıt ürünleri için uygulama ayına ait ortalama satış fiyatını, b2 katsayısı ile ilişkili olarak da;
Yo, Yn: diğer katı ve sıvı yakıtlar için, Endeks Tablosunun 19 numaralı “Kok ve Rafine Petrol Ürünleri”, 19.1 numaralı “Kok Fırını Ürünleri”, 19.2 numaralı “Rafine Edilmiş Petrol Ürünleri” sütunundaki sayılardan ilgisine göre uygun olan birini veya birkaçını ifade ettiği belirtilmiştir.
Ayrıca Esasların “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinde, satış fiyatı, akaryakıt ürünleri için Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun internet sayfasında yayımlanan İstanbul İli, Avrupa yakası için geçerli bayi satış fiyatlarının KDV hariç aritmetik ortalaması olarak ifade edilmiştir.
Bu değişiklik sonrasında EPDK internet sayfasında fiyatı yayımlanan motorin, benzin vb. akaryakıt ürünleri için b1 katsayısının belirleneceği ve bu katsayıya EPDK tarafından yayımlanan pompa satış fiyatlarının kullanılarak hesaplama yapılacağı, bunun dışında kalan yakıtlar için ise b2 katsayısının belirleneceği ve bu katsayıya da TÜİK tarafından yayımlanan endekslerin kullanılacağı anlaşılmaktadır.
Mevzuata göre ihale ilanı 26.03.2022 tarihinden sonra yapılan ihalelerde ağırlık katsayılarının belirlenmesi zorunlu kılınmıştır. Nitekim söz konusu hizmet alımı ihalesinde b1 katsayısı belirlenmiş ve EPDK fiyatlarına göre fiyat farkı hesaplaması yapılarak hakedişlerde ödenmiştir. 16.07.2023 tarihinde akaryakıt ÖTV tutarlarında artış gerekçe gösterilerek bu tarihten sonra yapılan hakedişlerde ayrıca ÖTV fiyat farkı ödemesinde bulunulduğu görülmüştür. Fiyat farkına esas b1 katsayısının belirlendiği hizmet alımlarında, akaryakıt fiyat farkı EPDK tarafından yayımlanan ve içerisinde ÖTV tutarları yer alan pompa satış fiyatlarına göre ödendiğinden ÖTV’de yaşanan artış ve azalışları direkt olarak yansıtmaktadır. Bu nedenle akaryakıt ÖTV tutarlarında yaşanan artış gerekçe gösterilerek fazladan bir ÖTV fiyat farkı ödenmesi mevzuata aykırıdır.
Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine İdare tarafından; yükleniciye ödenen ÖTV fiyat farkının hakedişlerinden kesildiği ifade edilmiştir.
Sonuç olarak; ihale ilanı 26.03.2022 tarihinden sonra yapılan hizmet alımı ihalelerinde EPDK pompa satış fiyatları kullanılarak akaryakıt fiyat farkı hesaplaması yapıldığından, akaryakıt ÖTV tutarlarında gerçekleşen artış gerekçesi ile ayrıca ÖTV fiyat farkı ödemesinde bulunulmaması gerekmektedir.