2872 Sayılı Çevre Kanunu’nda:

Atıkların üretiminin ve zararlarının önlenmesi veya azaltılması ile atıkların geri kazanılması ve geri kazanılabilen atıkların kaynağında ayrı toplanmasının esas olduğu; atık yönetim plânlarının hazırlanmasına ilişkin esasların, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği;

Üretici, ithalatçı ve piyasaya sürenlerin sorumluluğu kapsamında yükümlülük getirilen üreticiler, ithalatçılar ve piyasaya sürenlerin, ürünlerinin faydalı kullanım ömrü sonucunda oluşan atıkların toplanması, taşınması, geri kazanımı, geri dönüşümü ve bertaraf edilmelerine dair yükümlülüklerinin yerine getirilmesi ve bunlara yönelik gerekli harcamalarının karşılanması, eğitim faaliyetlerinin gerçekleştirilmesi amacıyla Bakanlığın koordinasyonunda bir araya gelerek tüzel kişiliği haiz birlikler oluşturacakları;

Atık geri kazanım, geri dönüşüm ve bertaraf tesislerini kurmak ve işletmek isteyen gerçek ve/veya tüzel kişilerin, yönetmelikle belirlenen esaslar doğrultusunda, ürün standardı, ürünlerinin satışa uygunluğu ve piyasadaki denetimi ile ilgili izni, ilgili kurumlardan almak kaydı ile Bakanlıktan lisans almakla yükümlü oldukları; ayrıca evsel atıklar hariç olmak üzere, atık taşıma ve/veya toplama işlerini yapan kurum veya kuruluşların Bakanlıktan lisans almaları gerektiği;

Kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamaların kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanacağı; söz konusu maliyetin karşılanması için kirletenlerce ödenecek katkıların 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine tabi olduğu; bu doğrultuda olmak üzere, yurt içinde piyasaya arz edilen 2872 sayılı Kanun’a ekli listede yer alan ürünlerden poşetler için satış noktalarından, diğer ürünler için piyasaya

sürenlerden/ithalatçılardan bu listede belirtilen tutarda geri kazanım katılım payı tahsil edileceği belirtilmiştir.

Kanun gereği çıkarılan Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nde de atıkların toplanması, taşınması, geri kazanımı, geri dönüşümü ve bertaraf edilmeleri ve maliyetlerin karşılanması konularında benzer düzenlemeler yapılmış ve mevzuatında tanımlanan sistem doğrultusunda toplanan ambalaj atıklarının çevre lisanslı ambalaj atığı işleme tesislerine verilmesinin zorunlu olduğu belirtilmiştir. Aynı Yönetmelik’te ambalaj atıklarını piyasaya sürenlerin tanımı yapılmış ve sorumluluğu vurgulanmış, ayrıca yetkilendirilmiş kuruluşlardan bahsedilmiştir. Yetkilendirilmiş kuruluşlar, ambalajları piyasaya süren işletmelerin ambalaj atıkları yönetimi konusundaki sorumluluklarını yerine getirmek amacıyla kurulan ve Bakanlık tarafından yetkilendirilmiş kuruluşlardır.

Bahsi geçen Yönetmelik’te, ambalaj atıklarının ayrı toplanmasından, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesi kapsamında büyükşehir belediye sınırları içerisinde ilçe belediyeleri ve 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesi kapsamında belediyelerin sorumlu oldukları ifade edilmiştir. Bu sorumluluk kapsamında olmak üzere belediyeler;

Ambalaj atıklarının ayrı toplanması için mevzuatında yer alan hususlara uygun olarak toplama sistemini kurmakla, ambalaj atığı üreticileri tarafından toplama sistemine verilen ambalaj atıklarını ayrı toplamakla veya toplattırmakla; ambalaj atıklarının yönetimi için toplama ayırma tesisi kurmak/kurdurmakla, işletmek/işlettirmekle, kurduğu tesislere çevre lisanslı almak/aldırmakla veya bu faaliyeti çevre lisanslı toplama-ayırma tesisleri ile gerçekleştirmekle; ambalaj atıklarının yetkili olmayan kişiler tarafından toplanmasını önlemek amacıyla gerekli önlemleri almakla yükümlüdürler. Belediyelerin birlik üyesi olmaları ve birlik tüzüğünde yer alması halinde, yönetim planının hazırlanması ve ambalaj atıklarının toplanması faaliyetleri, belediyeler adına üye oldukları birlik tarafından yerine getirilecektir.

Yukarıda belirtildiği üzere, ambalaj atıklarının toplanması, taşınması, geri dönüşüme tabi tutulması ya da bertaraf edilmesi konularında belediyelere çeşitli görev ve yetkiler verilmiştir. Bu bağlamda, ambalaj atıklarının yönetimi kapsamındaki toplama-ayrıştırma işleri için lisanslı toplama-ayırma tesisi kurmaları ve işletmeleri ya da ambalaj atıklarını toplama- ayrıştırma işini çevre lisanslı gerçek veya tüzel kişilere yaptırmaları mümkündür. Ambalaj atığı toplama, taşıma ve ayrıştırma işlerini yapan ve Bakanlıktan çevre lisansı almış çok sayıda özel kuruluş vardır. Bu durumda ambalaj atık yönetimi kapsamındaki toplama, taşıma

ve ayrıştırma hizmeti; belediye, yetkilendirilmiş kuruluş ve çevre lisanlı özel işletmeler ile koordinasyon halinde ve belediye ile özel işletme arasında imzalanan bir protokolle yapılacaktır. Bu bağlamda; kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamaların kirleten veya bozulmaya neden olanlar tarafından karşılanacağı ilkesi nedeniyle, çevre lisanslı kuruluşlar, topladıkları ambalaj atığının bedelini de, piyasaya sürenlerin temsilcisi olan yetkilendirilmiş kuruluşlardan fatura karşılığı alacaklardır.

Diğer yandan:

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları“ başlıklı 15’inci maddesinde; “Katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmak.“ belediyenin yetkileri ve imtiyazları arasında sayılmış ve belirtilen hizmetin Danıştayın görüşü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği belirtilmiştir. 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre de kira; taşınır ve taşınmaz malların ve hakların kiralanması veya kiraya verilmesi anlamına gelmektedir.

Bu bağlamda; katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetlerin sonuçları itibariyle gelir getirici faaliyetler olduğu kabul edilmelidir. Çünkü, bahsedilen işlemlerden sonra, ambalaj atıklarının lisanslı geri dönüşüm tesislerine satışı yapılmaktadır. Bu nedenle, mevzuatında imtiyaz olarak belediyelere verilen bir hakkın işletilmek üzere gerçek veya tüzel kişilere devredilmesi belli usul ve esaslar çerçevesinde yapılacaktır. Dolayısıyla, bahsi geçen imtiyazın devredilmesi 2886 sayılı Devlet İhale Kanun hükümlerine göre olabilecektir.

İdarenin 2018 mali yılı işlemlerinin incelenmesi neticesinde; ambalaj atıklarının toplanması, taşınması, ayrıştırılması ve depolanması hizmetlerini içeren imtiyazın protokol yapılması suretiyle çevre lisanslı iki özel kuruluşa ihalesiz ve herhangi bir bedel alınmaksızın devredildiği tespit edilmiştir. Bu durumda, kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamaların kirleten veya bozulmaya neden olanlar tarafından karşılanacağı ilkesi nedeniyle çevre lisanslı kuruluşlar, topladıkları ambalaj atığının bedelini piyasaya sürenlerin temsilcisi olan yetkilendirilmiş kuruluşlardan fatura karşılığı almalarının yanında, devredilen imtiyazın gelir getirici özelliğinden de yararlanmış olacaklardır. Zira toplanan ambalaj atıklarının lisanslı geri dönüşüm işletmelerine satışı yapılmaktadır. Belirtilen şekilde İdare imtiyazı devrinin kamu

menfaatine ve mevzuata aykırı olduğu açıktır. Hâlbuki bahsi geçen imtiyazın, gelir getirici özellikte olması nedeniyle, 2886 sayılı Devlet İhale Kanun hükümlerine göre devredilmesi/kiraya verilmesi gerekmektedir.

Netice olarak; ambalaj atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması ve depolanması hizmetlerini kapsayan İdare imtiyazının/hakkının ihale mevzuatına uygun olarak kiraya verilmesi kamu yararına olacaktır.

Kamu idaresi cevabında özetle; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin

(g) bendine göre katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmanın belediyelerin yetki ve imtiyazında olduğu,

Aynı maddenin (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetlerin Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi kırk dokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceğinin düzenlendiği,

Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinin (g) bendinde yer alan hükmün katı atıklar ile ilgili olduğu, ambalaj atıklarının belediyelerin toplamakla yükümlü olduğu katı atık tanımını kapsamadığı, Belediye Kanunu’nda ambalaj atıklarının toplanması – taşınması - ayrıştırılması konularında verilen bir görev ve yükümlülük olmadığından, bu işin imtiyaz yolu ile 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’na göre devrine yönelik ihale gerçekleştirilemediği,

Belediyeler tarafından ambalaj atıklarının toplanması konusunda yapılan çalışmaların 2872 Sayılı Çevre Kanunu’nda belirlenen genişletilmiş üretici sorumluluğu kapsamında, piyasaya sürenler ve yetkilendirilmiş kuruluşlar aracılığıyla yürütüldüğü ifade edilmiş,

Ambalaj atıklarının kaynağında ayrı toplanma çalışmalarının Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nde belirlenen hükümler doğrultusunda yürütüldüğü belirtilerek söz konusu Yönetmelik’te yer alan ambalaj atığı tanımına yer verilmiştir. Ayrıca Yönetmelik’in 5’inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine göre ambalaj atıklarının çevreye zarar verecek şekilde doğrudan veya dolaylı olarak alıcı ortama verilmesi ve düzenli depolama sahalarında depolanarak bertaraf edilmesinin yasak olduğu ifade edilmiştir.

Kamu idaresi cevabında ayrıca aynı Yönetmelik’in “Belediyenin Görev ve Yetkileri” başlıklı 8’inci maddesinin ikinci fıkrasına aynen yer verilmiş, Ambalaj Atıklarının Kaynağında Ayrı Biriktirilmesi” başlıklı 23’üncü maddesinin birinci fıkrasında yer alan

“Kullanılan malzemeye ve oluşturduğu kaynağa bakılmaksızın, tüketim sonucu oluşan ambalaj atıkları, çevre kirliliğinin azaltılması, düzenli depolama tesislerinden azami seviyede istifade edilmesi ve ekonomiye katkı sağlaması amacıyla diğer atıklardan ayrı olarak oluştukları yerlerde biriktirilmek zorundadır.” ifadesi aynen alınmıştır.

Cevap yazısında Yönetmelik’in “Ambalaj Atıklarını Ayrı Toplama Sistemi ” başlıklı 24’üncü maddesinin 1, 2 ve 7 numaralı fıkralarında yer alan ifadelere yer verilerek büyükşehir belediye sınırları içerisinde ilçe belediyelerinin sorumlu olduğunun, ambalaj atıklarının kaynağında ayrı toplama-ayırma faaliyetinin belediyenin kendisi veya sözleşme imzaladığı çevre lisanslı/geçici faaliyet belgeli toplama-ayırma tesisleri ile gerçekleştireceğinin, ambalaj atıkları yönetim planı kapsamında gerçekleştirilen çalışmaların maliyetinin, sözleşme yapılan piyasaya sürenler ve/veya yetkilendirilmiş kuruluşun, sözleşme yapılmaması halinde belediyelerin karşılayacağının belirtildiği ifade edilmiştir.

Yönetmelik gereği ambalaj atıklarının toplanması ile ilgili her türlü ekonomik sorumluluğun üreticilere ve piyasaya sürenlere verildiği, bu nedenle belediyelerin bu konuda harcama yapamadığı, bundan dolayı Bakanlık tarafından lisans verilen firmalar ve yetkilendirilmiş kuruluşlar ile yapılan sözleşmeler kapsamında çalışmaların yürütüldüğü, bu sözleşmeler kapsamında lisanslı firmaların yapmış oldukları toplama – ayırma, biriktirme ekipmanı ( konteyner – poşet ), bilgilendirme materyalleri ( afiş – broşür ), eğitim ve tanıtım, bakiye atık bertarafı vs. gibi her türlü giderin maliyetlerini karşılamakla yükümlü olduğu, yapılan bu maliyetlerin de ayırma işlemine tabi tutulan ambalaj atıklarının satılmasından ve belgelendirme işlemi sonrasında yetkilendirilmiş kuruluşlardan elde edilen gelirlerden karşılandığı,

Belediyelerin yüksek maliyet gerektiren tüm giderleri sözleşme yaptığı lisanslı firmanın karşılamasını sağlayarak, Yönetmelik’te verilen bu sorumluluğunu herhangi bir bedel ödemeksizin yerine getirdiği,

Tüm maliyetlerin atıkların satışı ve belgelendirme bedeli ile karşılanamadığı, bu işi belediyeler adına yapan lisanslı firmalardan ayrıca bir bedel talep edilmesi durumunda bu işi üstlenecek lisanslı firma bulunmasının mümkün olmadığı,

Belediyelerin herhangi bir lisanslı firma ile sözleşme yapamaması durumunda Yönetmelik ile verilen sorumlulukların yerine getirilemeyeceği, ekonomik değeri olan

atıkların geri kazanılamayacağı, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile bu iş için hizmet satın almak durumunda kalınabileceği,

Bu hususta ilgili kanun ve yönetmeliklerde çelişki durumu yaratmadan gerekli düzenlemelerin yapılmasına ihtiyaç duyulduğu, Sıfır Atık Projesi Yönetmeliği’nin sonuçlandırılamamasının ise ayrı bir çelişki durumu olduğu,

Bütün bu gerekçelere rağmen bulgu doğrultusunda söz konusu husus için ihaleye çıkılması hususunun Başkanlık Makamınca uygun görüldüğü ve ihale sürecine başlanıldığı belirtilmiştir.

Sonuç olarak 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde herhangi bir faaliyet sonucunda oluşan, çevreye atılan veya bırakılan her türlü maddenin “Atığı”, üreticisi tarafından atılmak istenen ve toplumun huzuru ile özellikle çevrenin korunması bakımından, düzenli bir şekilde bertaraf edilmesi gereken katı atık maddelerin “Katı atığı”, tehlikeli ve zararlı atık kapsamına girmeyen konut, sanayi, işyeri, piknik alanları gibi yerlerden gelen katı atıkların ise “Evsel katı atığı” ifade ettiği hüküm altına alınmıştır.

Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nde “Ambalaj atığı” ifadesinin üretim artıkları hariç, Atık Yönetimi Yönetmeliği’ndeki atık tanımına uyan her tür ambalajı ve ambalaj malzemesini tanımladığı belirtilmiş, Atık Yönetimi Yönetmeliği’nde “Atık” tanımı ise “üreticisi veya fiilen elinde bulunduran gerçek veya tüzel kişi tarafından çevreye atılan veya bırakılan ya da atılması zorunlu olan herhangi bir madde veya materyal” şeklinde ifade edilmiştir.

Buna göre; ambalaj atığının katı atıklardan farklı bir tanımının bulunmadığı, esasında katı atık kavramının ambalaj atıklarını da içerdiği görülmektedir. Katı atıklar; evsel atıklar, endüstriyel atıklar (tehlikeli atıklar, tehlikesiz atıklar), özel nitelikli atıklar (ambalaj atıkları) ve atık piller şeklinde sayıldığı, ambalaj atıklarının ise; cam, plastik, kağıt gibi özel nitelikli ve geri dönüşümü sağlanan katı atıklar olarak nitelendirildiği bilinmektedir.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 15’inci maddesinde katı atıkların toplanması, taşınması, ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmak belediyenin yetki ve imtiyazı olarak belirlenmiştir. Söz konusu madde hükmünde yer alan katı atık tanımı içerisine ambalaj atıkları da girdiğinden Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği uyarınca ilçe belediyelerine tevdi edilen görevlerin 5393 sayılı Kanun’un 15’inci maddesi ile 2886 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilmesi

gerekmektedir.

Nitekim, Ambalaj Atıklarının Kontrolü Yönetmeliği’nin “Belediyelerin görev ve yetkileri” başlıklı 8’inci maddesinde ambalaj atıklarının ayrı toplanmasından, büyükşehir belediye sınırları içerisinde ilçe belediyeleri ve 5393 sayılı Kanunun 15’inci maddesi kapsamında belediyelerin sorumlu oldukları açıkça ifade edilmiştir. Buna göre belediyenin söz konusu hizmetleri ya bizzat kendisinin yapması ya da 2886 sayılı Kanun uyarınca çevre lisansı almış firmalara yaptırması zorunludur.

Ambalaj atıklarının toplanması işinin hizmet alımı suretiyle belediye eliyle yaptırılması veya 2886 sayılı Kanun uyarınca çevre lisansı almış firmalara yaptırması idarenin takdir yetkisinde bulunmaktadır.

Kamu idaresi cevabında ambalaj atıklarının toplanması işinin 2886 sayılı Kanun uyarınca ihale yolu ile çevre lisansı almış firmalara verileceği ifade edildiğinden bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.