Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’te yer alan “2975” unvan kodlu Daire Başkanlığına atama yapılarak 6 ay görev yaptıktan sonra Şube Müdürlüğüne yapılan atamanın Yönetmelik’e uygun olmadığı görülmüştür.

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 128'inci maddesinde, devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin, genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği ve memurların nitelik, atanma, ödev, yetki, hak ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiş, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda da memurların hizmet şartları, nitelikleri, hak ve yükümlülükleri ile parasal ve özlük hakları objektif kurallara bağlanarak hukuki statüleri belirlenmiştir. Bu bağlamda, Devlet personel rejimimiz ve bunun hukuki sujesi olan memurluk, statü hukukuna dayanmakta, kadroda bu hukukun ayrılmaz parçasını oluşturmaktadır. 657 sayılı Kanun'un 33'üncü maddesi ile kanun

koyucu, her kurumda çalıştırılacak personelin tamamı için görev yerlerinin belirtilerek kadro tespiti zorunluluğunu getirmiş, kadrosuz memur çalıştırılamayacağını kurala bağlamıştır. Yasada, hizmetin önemi, hizmet yerinin özellikleri ve yoğunluğu gibi kriterler esas alınmak suretiyle personel kadrolarının tespit edilmesi ve bu hizmetleri göreceklerin kendi sınıfları içindeki derece durumlarına uygun olmak kaydıyla o kadronun aylığını almaları amaçlanmıştır. Kadro, memurun çalıştığı belli bir görev yerini ifade etmekte, memurun yapacağı iş, onun kadrosu ile ilişkili bulunmaktadır.

657 sayılı Kanun'un l47'nci maddesinin gerekçesinde, aylık tabirinin, ister esas görev, ister vekâlet görevi, ister ise ikinci görev şeklinde olsun, işgal edilen bir kadro karşılığında ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği açıkça belirtilmiştir. Anılan Kanunun 33'üncü maddesinde ise, kadrosuz memur çalıştırılamayacağının hükme bağlandığı, ek göstergeden yararlanabilmek için cetvellerde karşılığı gösterilen kadroların birine atanmış ve bu görevi fiilen ifa ediyor olma şartlarının birlikte gerçekleşmesi gerektiği, yine kanunun l47'nci maddesinde aylığın hizmetlerin karşılığında kadroya dayanılarak ay itibarıyla ödenen parayı ifade ettiği belirtilmiştir.

22.02.2007 tarih ve 26442 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in “Belediye ve bağlı kuruluşları ile mahalli idare birlikleri kadro unvanları” başlıklı 7'nci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde “(I) Sayılı Liste: Diğer Daire Başkanları (Büyükşehir Belediyeleri) Kadro Unvanları” olarak tespit edilmiştir. Aynı yönetmelik’in “Kadroların tespiti” başlıklı 9'uncu maddesinin birinci fıkrasında, “Bu Yönetmeliğe ekli cetvellerde alt gruplar için unvan ve sayı itibarıyla tespit edilenler dışında kadro kullanılamaz.” ikinci fıkrasında, “Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro Standartları Cetvellerinde belirtilen birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları ile Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I),

(II) ve (III) sayılı listelerde belirtilen unvanlar kullanılarak idarî birimler oluşturulur. İdarî birimler ile bu birimlere ait kadro unvanları arasında yetki ve görev mükerrerliğine yer verilemez ve bu kadro unvanlarından aynı mahiyetteki hizmet ve görevleri ifa edebilecek birden fazla yönetici kadro unvanı ihdas edilemez. Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları kullanılamaz. Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I) ve (II) sayılı listelerde yer alan 2975 unvan kodlu “Daire

Başkanı” kadrosunun ihdas edilmesi durumunda; ihdas edilen her kadro için ayrı ayrı olmak üzere; görev ve yetki alanı bu maddede belirtilen hükümlere uygun olarak atamaya yetkili amir tarafından belirlenir.” hükmü yer almaktadır.

İzmir Büyükşehir Belediyesi A4 grubunda yer almaktadır. Norm kadroda 10 adet Daire Başkanlığının zorunlu olarak ihdas edileceği, seçimli olarak ise 29 adet Diğer Daire Başkanlığının (I) sayılı listeden seçileceği Yönetmelik’te belirtilmiştir. (I) sayılı listede yer alan 39 adet unvanlı ile ( Dış İlişkiler Dairesi Başkanı, Ulaşım Dairesi Başkanı gibi) ile 1 adet Daire Başkanı arasından seçim yapma imkânı getirilmiştir. Büyükşehir Belediyesi de bu listeden seçim yaparak unvanlı Daire Başkanlıkları oluşturmuştur.

5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 63’üncü maddesinde, “Belediye bütçesiyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.” denilerek harcama yetkilisinin tanımı yapılmış, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nun “Harcama yetkisi ve yetkilisi” başlıklı 31’inci maddesinde de, “Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.” hükmü yer almaktadır. 5018 sayılı Kanun’a istinaden çıkarılmış olan (1) seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel Tebliğ’inde harcama yetkililerinin belirlenmesi konusunda, “5018 sayılı Kanunun 5436 sayılı Kanunla değişik 31 inci maddesinin birinci fıkrasında bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisi olarak belirlenmiştir. Bu hüküm uyarınca bütçe sınıflandırması harcama yetkilisini belirleyen temel unsur olmaktadır.” denilerek harcama yetkisinin kim tarafından kullanılacağı açıkça belirtilmiştir.

Belediye Meclisince “Daire Başkanı” unvanlı kadro ihdas edilmiştir. Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’in 9’uncu maddesinin ikinci fıkrasında, “…Birim müdürlüğü ve üstü yönetici kadro unvanları hizmet gereklerine uygun olarak belirlenir ve fiilen icra edilmeyen hizmetlere ilişkin kadro unvanları kullanılamaz. Ek-3 Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Kadro Unvanları Listelerinden (I) ve (II) sayılı listelerde yer alan 2975 unvan kodlu “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmesi durumunda; ihdas edilen her kadro için ayrı ayrı olmak üzere; görev ve yetki alanı bu maddede belirtilen hükümlere uygun olarak atamaya yetkili amir tarafından belirlenir.” şeklindeki düzenlemeye göre “Daire Başkanı” kadrosunun ihdas edilmesi durumunda, ihdas edilen her kadro için ayrı ayrı olmak üzere görev ve yetki alanının atamaya yetkili amir tarafından belirlenmesi gerekir. Yani ihdas edilen bu kadronun görev tanımının açık ve net olarak belirlenmesi, icrai niteliğinin olması ve bütçesi ile harcama

yetkililiğinin bulunması gerekir. İhdas edilen “Daire Başkanı” ile ilgili bir hizmet söz konusu değildir. Nitekim “Daire Başkanı” kadrosuna ataması yapılanların bu süre zarfında maaşlarını Genel Sekreterlik/İZSU Genel Müdürlük biriminden aldığı, harcama yetkilisi olarak Genel Sekreter/Genel Müdürün olduğu, atamaya yetkili amir tarafından Daire Başkanlığının görev ve yetki alanı belirlenmediği görülmüştür.

Bu kişilerin atandıkları unvansız Daire Başkanlığı kadrosuna ait görev tanımının olmadığı, harcama birimi oluşturulmadığı dikkate alındığında Yönetmeliğe aykırı olarak yapılan atamaların daha fazla ücret verme dışında bir amacının olmadığı kanaatine varılmıştır. Daire Başkanı kadrosunun hizmet gereklerine uygun olarak belirlenmediği ve fiilen icra edilmeyen hizmete ilişkin kadro unvanı oluşturularak ilgili kişilerin mevzuata aykırı olarak atamasının yapılarak sadece bu kişilere fazla ödeme yapılması ve Daire Başkanlığı kullanılarak şube müdürlüğüne atama yapılması amacıyla böyle bir işlemin yapıldığı anlaşılmaktadır.

Atama yapılan unvansız Daire Başkanlığı kadroları Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’e uygun olarak belirlenip görev yapılmadığından dolayı bu kişilerin Daire Başkanlığı görevini yaptığının kabulü mümkün görülmemiştir.

Daire Başkanı ile Şube Müdürlüğüne atamanın yapıldığı tarihte yürürlükte olan 04.07.2009 tarih ve 27278 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in,

“Görevde yükselme ve unvan değişikliğine tabi kadrolar” başlıklı 5’inci maddesinde,

“(1) Görevde yükselmeye tabi kadrolar aşağıda belirtilmiştir:

1. Yönetim hizmetleri grubu;

   
   

   1. Müdür, şube müdürü

      
      

      “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’nci maddesinde,

      “(1) 5 inci maddenin birinci fıkrasında sayılan unvanlara görevde yükselme suretiyle yapılacak atamalarda aşağıdaki özel şartlar aranır.

      1. Müdür ve şube müdürü kadrosuna atanabilmek için;

         
         

         1. 657 sayılı Kanunun 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,

         2. Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,

            
            

         3. Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,

         4. (07.05.2014 tarihli R:G. ile değişik) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak,

“Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 20’nci maddenin birinci fıkrasının (c) bendinde,

“Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, (Değişik ibare:RG-7/5/2014-28993) “araştırma, planlama ve savunma hizmetleri” (Mülga ibare:RG-7/5/2014-28993) (…) hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.”

düzenlemeleri yer almaktadır.

Maddede sınavsız hangi kadrolara hangi şartlarda atama yapılacağı açıkça belirtilmiştir. Görüleceği üzere “Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde, en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, aranan şartları taşımaları kaydıyla, bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinde yer alan “yönetim”, “araştırma–planlama” ve “hukuk” hizmetleri gruplarında gösterilen kadrolara sınavsız atanabilir. Bu Yönetmelik kapsamındaki diğer kadrolara sınavsız atanmak için altı ay çalışmış olmak şartı aranmaz.” şeklindeki düzenleme gerekli şartları taşıyanların sınavsız atanması için yapılmıştır.

02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar” başlıklı 7’inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre, müdür veya şube

müdürü kadrosuna atanabilmek için; 1) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak, 2) Son müracaat tarihi itibarıyla, koruma ve güvenlik görevlisi amiri, şef, koruma ve güvenlik şefi, bando şefi, hukuk müşaviri, çözümleyici, uzman, sivil savunma uzmanı, ayniyat saymanı, muhasebeci, kontrol memuru ile eğitmen kadrolarında veya en az önlisans düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az iki yıl ya da 5 inci maddenin birinci fıkrasının (d) bendinin (2) numaralı alt bendinde sayılan görevlerde veya ortaöğrenim düzeyinde öğrenim gerektiren unvan değişikliğine tabi kadrolarda en az altı yıl çalışmış olmak gerekmektedir. Aynı Yönetmelik’in “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 19’uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendine göre de, Bu Yönetmelik kapsamı dışında bulunan daha üst görevlerde en az altı ay süreyle çalışmış olanlar, alt görevlerde çalışma süresi şartı hariç olmak üzere, aranan diğer özel şartları taşımaları kaydıyla, 5 inci maddede yer alan yönetim hizmetleri grubu, araştırma, planlama ve savunma hizmetleri grubu ve hukuk hizmetleri grubunda gösterilen kadrolar ile unvan değişikliğine tabi kadrolara sınavsız, genel hükümlere göre atanabilecektir.

Atamanın yapıldığı tarihte Yönetmelik’in görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar başlıklı 7’inci maddesine göre bir kişinin şube müdürü olarak atanabilmesi için, 657 sayılı Kanun’un 68’inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşıması, fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olması ve iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olması ve sınavda başarılı olması gerekir. Kişi istenen üç şartı taşıyıp en az 6 ay Daire Başkanlığı görevini yaptığı takdirde müdürlüğe sınavsız atanabilir.

Şüphesiz atama yapılan Daire Başkanlığının hukuka uygun olarak ihdas edilmesi önemlidir. Atandığı Daire Başkanlığının Yönetmeliğe uygun olarak ihdas edilmemesi ve atanan kişilerin görev yaptıkları süreler ile şube müdürlüğüne atandıkları süreye bakıldığında bu işlemin Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik ile 2009 ve 2020 yılı Görevde Yükselme Yönetmeliklerine uygun olmadığını göstermektedir. Dolayısıyla Daire Başkanlığı kazanılmış hak olarak değerlendirilemez.

Daire Başkanlığına atanmış olma herhangi bir kazanılmış hak teşkil etmeyeceği gibi şube müdürlüğüne atanmanın basamağı da değildir. Kaldı ki, atama yapılan Daire Başkanlığı kadrosunun Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’e uygun olmaması nedeniyle bu atamanın açık hata

kapsamında olduğu, Daire Başkanlığına atanma ile şube müdürlüğüne atanma arasındaki süre göz önüne alındığında bu atamanın sınavsız şube müdürlüğüne atanmak için yapıldığı açıktır. Ancak yapılan bu atamanın mevzuata uygun olmadığı görülmektedir.

Kamu görevlilerinin ilk kez bir göreve atanırken ya da görevde yükselme suretiyle üst göreve atanırken söz konusu görevin gerektirdiği nitelikleri taşıması zorunludur. Bu zorunluluk atama tarihi bakımından geçerli olduğu gibi görevin sürdürüldüğü süre zarfı yönünden de geçerlidir. Bir görev için öngörülen koşulların taşınmaması halinde bu görevin belirli bir süre yürütülmüş olması ilgili lehine kazanılmış hak oluşturmaz. Söz konusu koşulların atama süresince de taşınması zorunlu olduğundan bu koşulun taşınmadığının daha sonra tespit edilmesi bu kişinin bu kadroda çalışmasına hukuki engel oluşturur. İdari yargı, istikrarlı olarak koşullarını taşımadığı halde yapılan atamanın açık hata kapsamında olduğu ve süre kaydı aranmaksızın iptal edilebileceğine dair kararlar vermektedir.

Anayasa Mahkemesi ve Danıştay kararlarında belirtildiği üzere kazanılmış hak, hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun elde edilmesi halinde geçerlidir. Hakkın elde edildiği tarihteki düzenlemelere (mevzuata) uygun olmayan hak, kazanılmış hak olarak değerlendirilemez.

Kamu idaresi cevabında, 22.02.2007 tarihli ve 26442 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’e göre “Daire Başkanı” kadrolarının oluşturulduğu, 657 sayılı Kanun’un 76’ncı maddesi, 5216 sayılı Kanun’un 18’inci maddesinin birinci fıkrasının (i) bendi ile 22’nci maddesi gereği şube müdürlüğüne atamaların yapıldığı, 02.07.2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik’in “Hizmet grupları arasında geçişler” başlıklı 19’uncu maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi hükmünden bahsedilerek ilgili Yönetmeliğin kapsam dışındaki görevlerden kapsam içindeki görevlere atanmada herhangi bir süre şartı getirmediği, ilgili kişilerin en az altı ay çalışma şartını taşıdıkları, idarenin kapsam dışındaki üst görevlere atayabileceği gibi kapsam içindeki alt kadrolara da atayabileceği ifade edilmiştir. Kamu idaresi cevabında belirtilen 02.07.2020 tarihli Yönetmeliğin bu atamalarda uygulanması mümkün değildir. Kamu idaresi cevabında atamaların nasıl yapıldığına ilişkin açıklama yapılmıştır. Söz konusu atamalrın nasıl yapıldığına ilişkin yukarıda ayrıntılı açıklamalar yapıldığından dolayı tekrar edilmemiştir. Şeklen oluşturulan ancak fiilen olmayan

Daire Başkanlığı kadrosu sınavsız Şube Müdürlüğüne yapılan atamalar için kullanılmıştır.

Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik’e uygun olarak ihdas edilmeyen Daire Başkanlığına atama yapılarak 6 aylık süre kalındıktan sonra şube müdürlüğüne yapılan atamaların iptal edilmesi gerekir.

Tablo 13: Daire Başkanlığından Şube Müdürlüğüne Yapılan Atamalar Listesi

Açıklama: İsimler Sayıştay Taslak Denetim Raporu yer almış olup burada isimlere yer verilmemiştir. Söz konusu atamaların kimlere ait olduğuna ilişkin bilgi Büyükşehir Belediyesinde de mevcuttur.