Karar Künyesi
Ana unsurları itibariyle, personel istihdamına dayalı hizmet kapsamında olduğu halde garaj işlettirme adı altında hizmet alım ihalelerinin gerçekleştirilmesine devam ediliği görülmüştür.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 02.01.2018 tarihinde yürürlüğe giren 62’nci maddesinin ( e ) bendinde;
“ (Değişik: 20/11/2017-KHK-696/83 md. Aynen kabul: 1/2/2018-7079/78 md.)(1) 1) 5018 sayılı Kanuna ekli (I), (II), (III) ve (IV) sayılı cetvellerde yer alan kamu idareleri (MİT Müsteşarlığı hariç) ile bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (I) sayılı listede yer alan idarelerin merkez ve taşra teşkilatları, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketler; merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumu, fon, kefalet sandığı, yatırım izleme ve koordinasyon başkanlığı, gençlik hizmetleri ve spor il müdürlüğü, mahalli idare ve şirket bütçelerinden veya döner sermaye bütçelerinden, anılan liste kapsamındaki diğer idareler için ise kendi bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamaz ve buna imkân sağlayan diğer mevzuat hükümleri uygulanmaz.
Bu bendin uygulanmasında personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; bu Kanun ve diğer mevzuattaki hükümler uyarınca ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az %70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol
giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden işlere ilişkin hizmet alımlarını ifade eder. Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı ile çöp toplama, cadde, sokak, meydan ve benzerlerinin temizlik işlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir. Hizmet alım sözleşmesi kapsamında niteliği birbirinden farklı hizmet türlerinin bulunması halinde personel çalıştırılmasına dayalı olup olmama yönünden yapılacak değerlendirme her hizmet türü için ayrı ayrı yapılır. Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerine ilişkin alımlar personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilmez.
Kurum, hizmet alımının personel çalıştırılmasına dayalı olup olmadığı ya da niteliği itibarıyla bu sonucu doğurup doğurmadığı hususunda (2) numaralı alt bentte sayılan kriterleri ayrı ayrı ya da birlikte dikkate almak suretiyle usul ve esaslar belirlemeye yetkilidir.” hükümleri yer almaktadır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78’inci maddesinde ise;
“78.1. (Değişik: 07/06/2014-29023 R.G./ 39. md.; Değişik: 06/02/2018-30324 R.G./6.
md.) Bu Tebliğde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları için öngörülen düzenlemeler, 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereğince ihale edilebilecek personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihalelerine uygulanır. (Ek cümle: 30/09/2020- 31260 R.G./17. md.) 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 23 ve 24 üncü maddeleri gereğince kadroya geçiş uygulamasına tabi olan hizmet alımları ile bu hizmetlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan hizmetler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak değerlendirilecektir.
(Ek madde: 06/02/2018-30324 R.G./6. md.) Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı; ihale konusu işte çalıştırılacak personel sayısının ihale dokümanında belirlendiği, bu personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı, yaklaşık maliyetinin en az
%70’lik kısmının asgari işçilik maliyeti ile varsa ayni yemek ve yol giderleri dahil işçilik giderinden oluştuğu ve niteliği gereği süreklilik arz eden hizmet alımlarını ifade eder.
(Ek madde: 06/02/2018-30324 R.G./6. md.) Danışmanlık hizmetleri, hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetleri, 78.1.1 inci maddede yer alan koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilmez.
(Ek madde: 06/02/2018-30324 R.G./6. md.; Değişik madde: 30/09/2020-31260 R.G./18. md.) Mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan ve niteliği gereği süreklilik arz eden park bahçe bakım ve onarım işi, çöp toplama, cadde, sokak, meydan vb. temizlik işleri, bu işlerin karakteristik edimlerini içeren veya alt hizmetleri niteliğinde olan refüj ve yeşil alanların bakım ve onarımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, arazi hazırlığı, fidan üretimi, dikimi ve bakımı ile ağaç budama, sulama ve bakımı, sürücülü araç/iş makinesi kiralama vb. işler ile Kurum tarafından belirlenecek diğer işler, 78.1.1 inci maddede yer alan diğer koşullara bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet olarak kabul edilir.
(Ek madde: 06/02/2018-30324 R.G./6. md.) Niteliği gereği süreklilik arz etme koşulu dışında diğer koşulları taşıyan ve ihale edilmesi mümkün olan (Değişik ibare: 30/09/2020-31260 R.G./19. md.) hizmet alımları ile 78.1.1 maddede belirtilen koşulları taşıyan hastane bilgi yönetim sistemi hizmetleri ve çağrı merkezi hizmetlerinde, teklifler ile aşırı düşük tekliflerin hazırlanması ve değerlendirilmesinde bu Tebliğin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı ihaleleri için öngördüğü düzenlemeler (asgari işçilik maliyeti ile sözleşme giderleri ve genel giderlerin hesabı, sınır değer tespiti, işçilik hesaplama modülünün kullanım zorunluluğu vb.) aynen uygulanır.
(Ek madde: 30/09/2020-31260 R.G./20. md.) İhalelerin 4734 sayılı Kanunun 62 nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendine uygunluğunun tespit edilmesinde; kısmi teklif verilmesine imkan tanınan ihalelerin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olup olmadığına ilişkin değerlendirme, ilgili kısma ilişkin yaklaşık maliyet de dikkate alınarak her bir kısım için ayrı ayrı yapılır. Herhangi bir kısmın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı niteliğinde olması halinde, ihale personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edilir” düzenlemeleri yapılmıştır.
Bu düzenlemelerden anlaşılacağı gibi, bir hizmetin personel çalışmasına dayalı olarak kabul edilip edilmemesinde şu kriterler belirleyici olmaktadır:
-İşin süreklilik arz etmesi,
-İşte çalışacak personel sayısının ihale dokümanında belirlenmiş olması,
-Personelin çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanılması,
-Yaklaşık maliyetin %70’den fazlasının asgari işçilik maliyeti ile işçilik giderlerinden oluşması.
Bu unsurların ilk üçü, yapılması düşünülen işin personel istihdamı noktasındaki durumu netlik kazanmış ve ihaleden önce belirlenmiş olmakla birlikte, maliyet ile ilgili hesaplamalar, ihale dokümanına göre, yaklaşık maliyetin hesaplanmasından sonra netlik kazanacak unsurdur. Dolayısıyla, söz konusu hizmetin ihale edilebilirliği, yaklaşık maliyetin hesaplanmasından sonra belli olacaktır. Kamu İhale Genel Tebliği’ne göre; söz konusu yaklaşık maliyet hesaplamalarından işçilik maliyetinin, henüz ihale edilebilirliği netlik kazanmadığından, ilk üç şartın mevcudiyeti halinde, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alım ihalelerinin yaklaşık maliyet hesaplamaları ile ilgili düzenlemelerine göre yapılması gerektiği de açıktır. Bu nedenle, yaklaşık maliyetin işçilik giderlerinin Tebliğ’deki esaslara göre hesaplanması, malzeme ve diğer giderlerin de hesaplanmasından sonra orana bakılarak teklif istenecek birim fiyat tanımlamalarının yapılması ve ihale edilebilirliğinin belirlenmesi gerekmektedir.
İdarece gerçekleştirilen garaj işlettirme ihaleleri, idareye ait toplu taşıma araçlarının yüklenicilerin sağladığı personel ile belirlenmiş güzergâhlarda toplu ulaşım hizmetini gerçekleştirmesi, söz konusu araçların bakım onarımlarının sağlanması hizmeti alımıdır. Söz konusu hizmet personel istihdamı ve araç bakım onarımı olmak üzere iki unsurdan oluşmaktadır. İdare, söz konusu hizmet alımına ilişkin yaklaşık maliyetin hesabında, işçilikle ilgili giderleri tebliğe uygun olarak hesaplayıp diğer bakım onarım ile ilgili maliyet unsurlarını ayrı ayrı hesaplaması gerekirken, işçilikler dahil tek bir kalem üzerinden (kilometre üzerinden) hesaplamada bulunmuştur. Daha sonra, piyasa araştırması sonucuna göre hesaplanan tutardan, Tebliğ’e uygun olarak işçilik maliyetini hesaplayıp düşmüştür. Bu hesaplamaya göre, yaklaşık maliyetin oranına bakılarak hizmetin ihale edilebileceği kabul edilmiştir. Bu yöntem, kamu ihale mevzuatına uygun bulunmamaktadır. Önceki yıllardan beri İdarece gerçekleştirilen söz konusu hizmet alımlarına ilişkin yaklaşık maliyet hesaplarının incelenmesinde, önceleri hizmetin sunumunun unsurları olan işçilik, bakım onarım hizmeti ve diğer kalemlerin ayrı ayrı hesaplamalarının yapıldığı görülmekte iken, maliyet unsurlarından bazı kalemlerin (yakıt) ihale kapsamından çıkarılması sonrasında, yukarıda değinildiği gibi, işçilik giderleri ayrıştırılmadan kilometre üzerinden piyasa maliyet araştırmasının yapıldığı, işçilik giderlerinin Tebliğ’e uygun olarak maliyete eklenmesi gerekirken, araştırma sonucu belirlenen rakamlardan işçilik giderlerinin düşülerek işçilik maliyeti oranının belirlendiği görülmektedir. Bu hesaplama yöntemi sonucu, personel çalışmasına dayalı olabilecek hizmetlerin ihale konusu yapıldığı anlaşılmaktadır. Personel çalıştırması içeren hizmet alım ihalelerinde, hizmetin ihale edilebilirliğinin değerlendirilmesinde, yaklaşık maliyet hesabının ilgili Genel Tebliğ’in personel maliyetleri ile ilgili düzenlemelerine uygun olarak yapılması, diğer maliyet
unsurlarının, mesaisinin tamamını idarede geçirecek personele ilişkin işçilik maliyetleri hariç olarak belirlenip piyasa fiyat araştırmalarının yapılması, personel istihdamı kapsamında olacak işlerin, hizmet alım ihalelerine konu edilmemesi ve ilgili mevzuatına göre personel ihtiyacının karşılanması gerektiği değerlendirilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, 2018 yılında başlanan işlettirme ihalelerinin, personelin emekli olması, hizmet sunumundaki artışlar vb nedenlerle yapıldığı, işlettirme ihalelerinde; araç bakımı, personeller ve kullanılan yakıtın birlikte ihale edildiği, bu ihalelerde personel maliyet oranı toplam maliyetin %70'inin altında olduğundan işlettirme ihaleleri personel çalıştırması ihalesi olarak değerlendirilmediği, bulgu kapsamında İdarece 2022 yılı Haziran ayı sonunda süresi dolan Kurtköy Garajı ve Eylül sonu itibari ile süresi dolan Ayazağa Garajının işlettirme ihalelerine çıkılmayacağı, bunun yerine bakım ihalesi olarak devam edileceği belirtilmiştir.
Sonuç olarak, mesaisinin tamamının İdare için kullanılan personel istihdamına dayalı hizmetlerin ihale konusu edilmemesi gerekmektedir.