Uygulama projesi hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilen ve 2023 yılında hakediş ödemeleri devam eden yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında uygulama projelerinde değişiklikler/revizyonlar yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlanmasına neden olunduğu görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, uygulama projesi, belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde ise, yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılması kesin olarak yasaklanmıştır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

1. Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.

2. Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.

…

ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

…” hükmü yer almaktadır.

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesine göre yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde; anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin %10'una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise %20 'sine kadar oran dâhilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesinin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;

“(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje vb. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir. Uygulama projelerinde değişiklik yapılması, 22’nci maddede yer alan esaslar göz önünde bulundurularak hesaplanacak bedel karşılığında, yükleniciden de istenebilir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” hükmüne yer verilmiştir.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.11.2013 tarihli 2013/38 sayılı yapım işleri hakkındaki Genelgesinde ise;

“…

2.1 İhaleye esas uygulama projelerinde değişiklik yapılmasında idarenin yetkisinin sınırsız olmadığı, YİGŞ’nin 12’nci maddesinde ön görüldüğü üzere, ihaleye esas projede değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkânsız olması ve bu değişikliğin de ihale öncesinde öngörülmez olması ile sınırlı olduğu hususu proje değişikliklerinde dikkate alınmalıdır.

…” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara göre; uygulama projesi üzerinden anahtar teslim götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilecek işlerde mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu işlerde metraj listeleri de işe ait projeye göre hazırlanmalıdır. Öngörülmeyen durumların ortaya çıkması halinde ise, idareler projelerde değişiklik yapmaya yetkili kılınmış ve söz konusu değişiklik sonrasında ihale dokümanında yer almayan yeni iş kalemlerinin oluşması durumunda da yeni iş kalemlerine ilişkin bedellerin mevzuatta gösterilen yöntemle ödenebileceği belirtilmiştir.

Yapılan incelemede, uygulama projesi hazırlanan ve 2023 yılında hakediş ödemeleri devam eden işler üzerinden anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında, uygulama projelerinde değişikliklerin/revizyonların yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlandığı tespit edilmiştir. Şöyle ki;

Büyükşehir Belediyesinde, İdarenin yapılmasına karar kıldığı yapım işlerinin projelendirme çalışmaları Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülmektedir. Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığı proje hazırlanması işini genel itibarıyla ihale etmek suretiyle danışmanlık hizmeti satın alarak sağlamakta, işin yüklenicileri sözleşme bedeli karşılığında projeleri hazırlayarak İdareye teslim etmektedir. İdareye teslim edilen projeler Etüd ve Projeler Daire Başkanlığınca onaylandıktan sonra işin yapılması aşamasına geçilmesi adına yapım işi ihalesini gerçekleştirecek daire başkanlığına havale edilmektedir.

Uygulama projelerinin ihalesinin yapılarak işin sözleşmeye bağlanması sonrasında projelerde birtakım eksiklikler tespit edildiğinde ise, İdarece iki farklı yol izlenmektedir. Birinci yol; ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projedeki eksikliklerin giderilmesi amacıyla projeyi tekrar Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermesidir. Bu yöntem tercih edildiğinde Etüd ve Proje Dairesi Başkanlığı söz konusu projeyi hazırlayan danışmanlık hizmeti satın aldığı firmaya proje revizyonu yaptırmakta, proje revizyonu karşılığında ise genel itibarıyla (ek ödeme yapılmayan revizyonlar da bulunmaktadır) ek bir bedel ödemesi yapmaktadır. İkinci yol ise, ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projeyi yeniden Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermeksizin işin yüklenicisine proje revizyonu yaptırması suretiyle eksiklikleri gidermesidir. Bu yöntemde proje revizyonu için bir maliyete katlanılmamaktadır.

Ancak, tercih edilen her iki yöntemde de proje revizyonu gerçekleşene kadar işler aksamakta, projenin gerçekleşme tarihi ötelenmekte, gecikilen her gün için süre uzatımı verilmesi gerekliliği doğmakta, uzatılan süre kadar da fiyat farkı ödemesi yapılarak ilave maliyet doğmasına sebebiyet verilmektedir.

Örneğin; 2020 yılında tasfiyesi yapılan 2016/495549 ihale kayıt numaralı Gaziosmanpaşa Merkez Mahallesi Meydan, Spor Alanları ve Zeminaltı Otopark İnşaatı İşinde uygulama projesine uygun olarak yapılan bazı imalatlar sonrası iş tasfiye edilmiş, 2018/509096 İKN’li "Haliç Bilim Merkezi" işi kapsamında da tamamlatılmaya çalışılmıştır. İlk ihalenin uygulama projesine uygun olarak yapılan bazı kolon ve döşeme imalatları tasfiye edilen işin projesi Haliç Bilim Merkezi işi kapsamında değiştirilmiş ve bu kapsamda önceki imalatlar yıktırılmış, bütün bu imalatlara ilişkin hem yapım hem de yıkım maliyetlerine katlanılmıştır.

Bir diğer örnek; Başakşehir Ata Sporları Merkezi İnşaatı yapım işinin projesi, Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığınca danışmanlık hizmet alımı kapsamında piyasadan temin edilmiştir. Söz konusu işte işyeri değişikliği olmuş, başka bir uygulama projesi olan Büyükçekmece-Beylikdüzü İlçesi Kordonboyu Düzenleme İnşaat İşi ve Sultanbeyli’nde uygulama projesi olmadan iki adet kapalı halı saha, üç adet kapalı tenis kortu ve bir adet ilave idari bina imalatları yapılmıştır. Daha sonra Büyükçekmece-Beylikdüzü İlçesi Kordonboyu Düzenleme İnşaat İşinde de zemin kotlarındaki uyumsuzluktan dolayı tekrardan esaslı değişiklikler yapılması ihtiyacı hâsıl olmuş, söz konusu proje revizyonu müdürlüğünce işin yüklenicisine yaptırılmıştır.

Bununla birlikte, Gaziosmanpaşa Küçükköy Mahallesi Stadyum ve Zeminaltı Otopark İnşaatı işinde; ihale eki iksa projelerindeki ankraj boylarının kurtarmadığı ve mevcut zeminin dolgu olmasından dolayı taşıma gücü yüksek olmadığından iksa ve ankraj boylarında proje revizyonunun yapıldığı, 19.10.2020 tarihli 4523 sayılı yazı ile Üst Yapı Projeler Şube Müdürlüğüne uygulama projesinde yer alan doğu tribünü arkasındaki alanda mevcut kot farklarından dolayı ihtiyaç duyulan proje revizyonu hakkında Üst Yapı Projeler Şube Müdürlüğünden gelen 29.07.2021 tarihli 1585 sayılı görüş neticesinde idarece projelendirilip temel altı fore kazıklı istinat duvarı imalatı yapıldığı, ihale eki mimari projelerde 1. bodrum kat pazar alanı yalıtım detayı olan ve uygulanabilirliği bulunmayan kristalize su yalıtım katkılı beton yerine iki kat bitümlü poliüretan su yalıtımı yapıldığı yine uygulama projesinde olmayan kreş ve kreş oyun bahçelerinin revize ile imalatlarının yapıldığı görülmüştür.

Bayrampaşa, Murat Mahallesi Kapalı Yüzme Havuzu ve Zeminaltı Otopark işinde de çelik kolonların birleşim detaylarının yetersiz olması nedeniyle çelik ankraj proje revizyonu yapıldığı, havuz mekanik katında da su depolarının yerleşiminde revizelerin olduğu, soyunma odalarının yerleşiminde ve tribün, kafeterya, dinlenme, mağaza satış alanlarının da iptal edilerek fitness salonu ve soyunma odaları olarak revize edildiği görülmüştür.

Arazi ve zemin etüdünün yapılmaması veya eksik yapılması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması, uygulama projesindeki öngörülebilir nitelikteki diğer eksiklikler, tamamlama ihalesi ile proje değişikliği sonrası yıkım-yapım imalatları nedeniyle uygulama projesinde değişiklik yapılmasına neden olan örnekleri artırmak mümkündür.

Uygulama projeleri yapıya ilişkin en ince ayrıntıların tasarlandığı projelerdir. Bu açıdan işin başlangıcından teslimine kadar olan tüm süreçler eksiksiz olarak kurgulanmalıdır. Yapılması zorunlu olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının hiç veya yeterli seviyede yapılmaması, projenin tahmini zemin profillerine göre kurgulanması, çevre düzenleme projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması gibi sebepler esasen idare tarafından öngörülebilir hususlar olup, öngörülemediğinden bahisle proje değişikliği yapılmasının gerekçesi olamaz.

Uygulama projesi ile ihale edilen işlerde değişiklik yapılması, uygulama projelerinin ihtiyaca uygun hazırlanmadığını göstermektedir. Kanun koyucu, yapım işlerinde uygulama projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iş artışlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda başvurulmasına ve öngörülemeyen durumlarda dahi iş artışının %10 ya da %20 ile sınırlanmasına hükmederken, uygulama projelerinin değişmezliğine vurgu yapmış ve bu projelere büyük önem atfetmiştir. Ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama projelerinin, ciddi çalışmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte hazırlanması gerekmektedir.

Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir.

İhale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle ihale dokümanında tarif edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibarıyla Kanun’un yapım işleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının idarece eksiksiz hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde işi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik şartname, mahal listesi gibi) bulunma zorunluluğu, ihale dokümanının taşıdığı eksiklik ve yanlışlıkları gidermeye yönelik zeyilname mekanizması gibi iş ve işlemler bu amaca yöneliktir.

Dolayısıyla işin devamı sırasında meydana gelen iş artışları ile ortaya çıkan yeni iş kalemlerinin bedellerinin belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine sunulmadığından rekabet şartlarını ortadan kaldırmaktadır. Özel durumlar haricinde, yapım işlerinin uygulama projesi yapılmadan ihale edilememesinin ve bu işlerde iş artışının sözleşme bedelinin %10’uyla ya da %20’siyle sınırlandırılmasının temel gerekçesi de rekabetin, sözleşmenin uygulanması sırasında ortadan kalkmasının engellenmesidir.

İdarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun’un öngördüğü her türlü iş ve işlemi eksiksiz yerine getirmesi, bu çalışmalar çerçevesinde öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması ve 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesiyle getirilen imkânı da yine maddede belirtilen hükümlere uygun kullanması gerekmektedir.

Sonuç olarak, yapımı yüksek maliyet gerektiren yapım işlerinde uygulama projelerinin hazırlanması aşamasında gerekli kaynak ve süre verilerek projelerin yapının tüm ayrıntıları ve gereklerini barındırması sağlanmalıdır. İdarenin kendi imkânları ile veya ihale yoluyla piyasadan temin ettiği uygulama projelerinin gerekli asgari nitelikleri taşımamasına bağlı olarak sonradan değişmesi hem projenin öngörülen süresine yetiştirilmemesine hem de yapım işinin maliyetinin artmasına sebep olmaktadır.

Projelerde çok sayıda iş kalemi değişikliği yapılması, işlerin sözleşme belirtilen sürede teslim alınmasına engel olmakta aynı zamanda yeni birim fiyat oluşturma uygulaması nedeniyle de 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerinden olan “rekabetin sağlanması” ilkesinin de zarar görmesine neden olmaktadır.

Yukarıda yer verilen denetim tespiti üzerine, İdare tarafından özetle; İhale hazırlığı yapılan tüm işlere ait uygulama projeleri, şehrin karmaşık altyapısı nedeniyle proje safhasında altyapı kurumlarıyla yapılan yazışmalar neticesinde ilgili kurumlar tarafından bildirilen altyapı tesislerinin, imalat safhasında farklılıklar göstermesi veya bildirilmeyen yeni altyapı tesisleri ile karşılaşılması, İstanbul'un büyüklüğü, trafik artışı, nüfus yoğunluğu ve demografik yapısındaki hızlı değişimler, teknolojik gelişmeler, ülkede yaşanan her türlü durumun yansımaları, kurumlardan ve vatandaşlardan gelen talepler, tedarik sürecinde yaşanan sıkıntılar, ilgili işletmeci birimlerden gelen yeni talepler doğrultusunda mahallerde veya materyallerde değişikliğe gidilmesi proje değişikliklerinin gerekçesi olarak belirtilmiştir.

Kamu idaresinin bulguya vermiş olduğu cevaptan da anlaşılacağı üzere, uygulama projesi üzerinden çıkılan ihalelerde gerek teknik zorunluluklarla gerekse bir takım kişi ve kurumların süreç içerisinde değişen talep ve istekleri neticesinde proje değişiklikleri yapıldığı, hatta bazı ihalelerde esaslı proje revizyonları yapıldığı anlaşılmaktadır.

İdare, her bir proje değişikliğinin bir sebebinin bulunduğu ifade etmişse de ihale mevzuatı gereğince, yapılan değişikliklerin zaten bir sebebinin bulunması yasal gerekliliktir. Bir başka deyişle, her bir değişikliğin bir sebebe bağlanması zaten zorunludur. Ancak, bulguda da belirtildiği üzere uygulama projesi üzerinden yapılan ihalelerde, projede değişiklik yapılmaması esastır. Zira ihale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. Projede yapılacak her bir değişiklik, ihalede oluşturulan rekabetin zedelenmesine sebebiyet verecektir.

Ancak, İdarenin bulguya vermiş olduğu cevaptan da görüleceği üzere, uygulama projelerinde yapılan değişikliklerin bir kısmı teknik zorunluluklara dayanmaktaysa da, bir kısmının kişisel/kurumsal talep ve tercihler nedeniyle, ihale öncesi idarece yapılması veya bilinmesi gereken hususların yapılmaması veya öngörülmemesi nedeniyle yapıldığı anlaşılmaktadır.

Sonuç olarak; yapım işi sürecinde kişisel veya kurumsal talep ve tercihlerde bulunulması suretiyle projelerde değişikliğe gidilmesi, idarenin zorunluluktan kaynaklanmayan sebeplerle proje revizyonu yapması veya İdare tarafından öngörülerek uygulama projesinde bulunması gerekirken, yukarıda yer alan sebeplerle uygulama projesinde yer almamış bir takım unsurların, projede değişikliğe gidilmesi suretiyle, projeye sonradan eklenmesi kamu projelerinin sözleşme süresi içinde bitirilmesine engel olmakta, projelerin öngörülen maliyetlerinin üzerinde gerçekleşmesine sebebiyet vermekte ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının önüne geçmektedir.