İdare tarafından gerçekleştirilen Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi ve Mobil İletişim Hizmet Alım İşinde ihale mevzuatına aykırı uygulamalar yapılmıştır.

1. Niteliği Birebir Aynı Olan ve Aynı İhaleye Konu Edilmesi Gereken İşlerin Kısımlara Bölünerek İhale Edilmesi

   Konusu, “Vatandaşların belediye hizmetlerine olan taleplerinin yerinde karşılanması, Belediye hizmetlerinin etkin ve hızlı bir şekilde sunulabilmesini teminen belediye hizmet noktalarının bulunmadığı veya acil ihtiyaç duyulan yerlerde kullanılmak üzere Mobil İletişim Hizmeti ile ilgili teknik hususlar” olan ve aynı nitelikli hizmet ve mal alımlarının temin edildiği ihaleler, ikisi açık ihale ve biri pazarlık yöntemiyle olmak üzere kısa aralıklarla ve kısımlara bölünerek gerçekleştirilmiştir.

   4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 5’inci maddesinde ihalelerin temel ilkeleri;

   
   

   “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

   Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.

   
   

   Eşik değerlerin altında kalmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işleri kısımlara bölünemez.

   Bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde açık ihale usulü ve belli istekliler arasında ihale usulü temel usullerdir” şeklinde ifade edilmiştir.

   İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; yukarıda konusu belirtilen mal ve hizmet alımlarını teminen;

   1. 3.897.664,59 TL yaklaşık maliyetli, 45 gün süreli, 01.10.2019 tarihinde ihale edilen, 3.772.405,00 TL ihale bedeli ile sonuçlanan ve aynı tutar ile 02.10.2019 tarihinde sözleşmeye bağlanan 2019/470493 İKN’li iş için pazarlık usulüyle ihale,

   2. 03.09.2019 tarihinde Başkanlık oluru alınan, tek istekli olarak Belediye şirketinin girdiği, 12.144.808,05 TL yaklaşık maliyetli, sözleşme tasarısına göre 96 gün-sözleşmesine göre 45 gün süreli, 04.11.2019 tarihli ihale komisyon kararı ile 11.953.626,00 TL bedelle ihale edilen ve ancak 15.11.2019 tarihinde 5.808.140,10 TL bedelle sözleşmesi imzalanan iş için 2019/427562 İKN’li açık ihale,

   3. 44.891.945,92 TL yaklaşık maliyetli, 1 yıl süreli, tek istekli olarak Belediye şirketinin girdiği, 18.12.2019 tarihli ihale komisyon kararı ile 42.970.799,79 TL bedelle ihale edilen ve aynı tutar ile 31.12.2019 tarihinde sözleşmeye bağlanan iş için 2019/575595 İKN’li açık ihale yapılmıştır.

   İdare uygulamasının daha net anlaşılması için, adı geçen 3 ihalenin ihale dokümanlarında yükleniciden talep edilen mal ve hizmetler aşağıdaki tabloda gösterilmiştir:

   Tablo 22: İhale Dokümanlarında Yükleniciden Talep Edilen Mal ve Hizmetler

   
   

   2019/470493 İKN’li Pazarlık Yöntemi ile İstenilen Mal ve Hizmetler	2019/427562 İKN’li Açık İhale ile İstenilen Mal ve Hizmetler	2019/575595 İKN’li Açık İhale ile İstenilen Mal ve Hizmetler
   Açıklama	Birim	Sayı/Miktar	Açıklama	Birim	Sayı/Miktar	Açıklama	Birim	Sayı/Miktar
   Koordinatör (Brüt asgari ücretin %166 fazlası)	Ay	3 kişi	Koordinatör (Brüt asgari ücretin %166 fazlası)	Ay	3 kişi	Halkla İlişkiler Personeli 1 (Brüt Asgari Ücretin %105 fazlası)	12 Ay	80 kişi
   Halkla İlişkiler Uzmanı (Brüt Asgari Ücretin	Ay	5 kişi	Halkla İlişkiler Uzmanı (Brüt Asgari Ücretin	Ay	5 kişi	Halkla İlişkiler Personeli 2 (Engelli) (Brüt Asgari Ücretin	12 Ay	4 kişi

   %116 fazlası)			%116 fazlası)			%105 fazlası)
   Halkla İlişkiler Personeli 1 (Brüt Asgari Ücretin %104 fazlası)	Ay	80 kişi	Halkla İlişkiler Personeli 1 (Brüt Asgari Ücretin %104 fazlası)	Ay	80 kişi	Şoför (Brüt Asgari Ücretin %88 Fazlası)	12 Ay	40 kişi
   Halkla İlişkiler Personeli 2 (Engelli) (Brüt Asgari Ücretin %104 fazlası)	Ay	4 kişi	Halkla İlişkiler Personeli 2 (Engelli) (Brüt Asgari Ücretin %104 fazlası)	Ay	4 kişi	Destek Personeli (Brüt Asgari Ücretin %88 Fazlası)	12 ay	5 kişi
   Mobil Araç Kiralama	40AraçX1,5 Ay	60	Mobil Araç Kiralama	40 araç	3 ay	Bardak Su	Koli	5.000
   Meddah Gösterisi	Adet	60	Şoför (Brüt Asgari Ücretin %88 Fazlası)	Ay	40 kişi	Poşet Çay	Adet	50.000
   Hacivat ve Karagöz Gösterisi	Adet	60	Bardak Su	Koli	1.250	Kahve	Adet	30.000
   Palyaço Gösterisi	Adet	60	Poşet Çay	Adet	12.500	Kâğıt Bardak	Adet	80.000
   Pamuk Şeker Hizmeti	Adet	60	Kahve	Adet	7.500	Bonbon Şeker	Kilogram	1.500
   Patlamış Mısır Hizmeti	Adet	60	Kâğıt Bardak	Adet	20.000	Satranç Takımı	Adet	20.000
   Bardak Mısır Hizmeti	Adet	60	Bonbon Şeker	Kilogram	350	Kutulu Lokum	Adet	50.000
   			Satranç Takımı	Adet	5.000	Kampüsüm Beyaz Masa Seti	Adet	100.000
   			Kutulu Lokum	Adet	12.500	Tükenmez Kalem	Adet	100.000
   			Kampüsüm Beyaz Masa Seti	Adet	25.000	Deri Bloknot	Adet	50.000
   			Komşum Beyaz Masa Seti	Adet	75.000	Balon	Adet	200.000
   			Tükenmez Kalem	Adet	25.000	Tepsi	Adet	200.000
   			Deri Bloknot	Adet	12.500	Kutulu Türk Kahvesi	Adet	200.000
   			Balon	Adet	50.000	Bez Çanta (Küçük, Orta ve Büyük Boy)	Adet	430.000
   			Poşet (Küçük- Orta ve Büyük Boy)	Kilogram	5.000	Oyuncak Araba	Adet	10.000

   
   

   			Oyuncak Araba	Adet	10.000	Oyuncak Bebek	Adet	10.000
   			Oyuncak Bebek	Adet	10.000	Puzzle	Adet	50.000
   			Puzzle	Adet	12.500	Şapka	Adet	20.000
   			Şapka	Adet	12.500	Fincan Takımı	Adet	10.000
   			Fincan Takımı	Adet	12.500	Meddah Gösterisi	Gün	200
   						Hacivat ve Karagöz Gösterisi	Gün	200
   						Palyaço Gösterisi	Gün	200
   						Patlamış Mısır Hizmeti	Gün	200
   						Giyim Giderleri	Adet	129

   
   

   Sonuç olarak, yukarıdaki tabloda gösterilen mal ve hizmet kalemleri incelendiğinde görüleceği üzere, “Mobil İletişim Hizmet Alımı İşi” başlığı altında gerçekleştirilen 3 ihale ile aynı nitelikteki mal ve hizmetler kısa aralıklarla ve kısımlara bölünerek temin edilmek suretiyle ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı davranılmıştır.

   Diğer taraftan, her ne kadar örneği sadece Mobil İletişim Hizmet Alımı İşinden verilmiş olsa da; ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı uygulama, bahsi geçen Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşinde de vuku bulmuştur.

2. İhale Komisyonu Kararı ile Tespit Edilen Ekonomik Açıdan En Avantajlı Teklif ile Sözleşme Tutarının Farklı Olması

   Konusu, “vatandaşların belediye hizmetlerine olan taleplerinin yerinde karşılanması, Belediye hizmetlerinin etkin ve hızlı bir şekilde sunulabilmesini teminen belediye hizmet noktalarının bulunmadığı veya acil ihtiyaç duyulan yerlerde kullanılmak üzere Mobil İletişim Hizmeti ile ilgili teknik hususlar” olan ve tek istekli olarak Belediye şirketinin girdiği 2019/427562 İKN’li açık ihalede, ihale komisyon kararında belirlenen ekonomik açıdan en avantajlı teklif ile sözleşme tutarı birbirinden farklı olarak belirlenmiştir.

   12.144.808,05 TL yaklaşık maliyetli ihale, tek istekli Belediye şirketinin 11.953.626,00 TL’lik teklifinin ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak kabul edilmesi ile sonuçlanmış ve 04.11.2019 tarihli İhale Komisyon Kararı ile kayıtlara geçirilmiştir.

   İhale sonrası sözleşme imzalanıncaya kadar olan tüm süreçler, yukarıdaki belirtilen tutar üstünden devam etmiştir.

   
   

   Ancak yapılan incelemede, İdare ve yüklenici arasında 15.11.2019 tarihinde imzalan sözleşmede işin bedelinin 5.808.140,10 TL olarak değiştirildiği, sözleşme tasarısında 96 gün olan iş süresinin de 45 güne indirildiği tespit edilmiştir.

   4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “İhalenin karara bağlanması ve onaylanması” başlıklı 40’ıncı maddesinde, 37 ve 38’inci maddelere göre yapılan değerlendirme sonucunda ihalenin, ekonomik açıdan en avantajlı teklifi veren isteklinin üzerinde bırakılacağı; “Sözleşme yapılmasında isteklinin görev ve sorumluluğu” başlıklı 44’üncü maddesinde, ihale üzerinde kalan isteklinin 42 ve 43’üncü maddelere göre kesin teminatı vererek sözleşmeyi imzalamak zorunda olduğu ve sözleşme imzalandıktan hemen sonra geçici teminatın iade edileceği; “İhalenin sözleşmeye bağlanması” başlıklı 46’ncı maddesinin ikinci fıkrasında da, ihale dokümanında belirtilen şartlara aykırı sözleşme düzenlenemeyeceği hüküm altına alınmıştır.

   Yukarıda da belirtildiği gibi, ihale dokümanında belirtilen şartlarda ihale komisyon kararı ile en avantajlı teklif sahibi istekliye verilen ihalede, yüklenici ile imzalanan sözleşme ile işin bedeli ve süresinde değişikliğe gidilmiştir. Bu uygulamanın ise, temel ihale ilkelerinden olan saydamlık, rekabet, eşit muamele ve güvenirliğe aykırı olduğu değerlendirilmektedir.

3. Bahsi Geçen İhalelerde Mal, Hizmet ve Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmet Alımlarının Birleştirilmesi

Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi ve Mobil İletişim Hizmet Alım İşine ilişkin düzenlenen ihaleler; mal alımı, hizmet alımı ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının toplulaştırılarak birleştirildiği ihale kalemlerinden oluşturulmuştur.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunun "Temel ilkeler" başlıklı 5’inci maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında;

“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.

Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.” denilerek ihalelerde uyulması gereken temel ilkeler belirlenmiştir.

Beyaz Masa Gezi Organizasyonları İşi ve Mobil İletişim Hizmet Alım İşinin, çok uzun süredir senelik olarak İstanbul Büyükşehir Belediyesi Halkla İlişkiler Müdürlüğü uhdesinde,

Belediye şirketlerine yaptırılarak yürütülen hizmetler olduğu görülmektedir. Yukarıdaki tabloda örneği verildiği üzere, her iki ihalede de mal alımları, hizmet alımları ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının olduğu tespit edilmiştir. İhale sonucu Belediye şirketince temin edilen personelin çalışma saatlerinin tamamı da İdarede kullanılmıştır.

Yukarıda örneği verilen Mobil İletişim Hizmet Alım İşi ihale kalemlerine ek olarak, birden fazla ihale arasından örnek olarak seçilen 2020/37832 İKN’li Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşinde iş kalemleri şöyledir:

Tablo 23: Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alımı İş Kalemleri

Yapılan incelemede, bahsi geçen ihalelerde mal, hizmet ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının birleştirilmiş olmasının yanı sıra, gezi yapılmayan kimi durumlarda da hakedişlerin sadece personel ücretlerinden ibaret olduğu tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespitleri sonrasında, İdare tarafından; bundan sonra yapılacak alımlar için Kanun’un temel ilkelerinin göz önünde bulundurulacağı, planlı ve kontrol esasına dayalı bir şekilde kamu yararı da gözeterek çalışmalara gerekli özenin gösterileceği ifade edilmiş olup bulguda belirtilen hizmet alımına ilişkin süreç şu şekilde gerekçelendirilmiştir:

Tablo 24: Mobil İletişim Hizmet Alımı İşine İlişkin Detaylı Tablo

İdarece, Kamu İhale Kanunu’nun "Pazarlık usulü" başlıklı 21’inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi ve Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Süreklilik arz eden mal ve hizmet alımlarının kesintiye uğratılmadan temini” başlıklı 20’nci maddesine atıf yapılarak; yukarıda yer alan tablodaki verilerden de anlaşılacağı üzere, hizmet işlerinin bitiş ve başlangıç tarihleri dikkate alındığında, hizmet konusu vatandaşların Belediye hizmetlerine olan taleplerinin yerinde karşılanması ve Belediye hizmetlerinin etkin ve kesintiye uğramayacak şekilde devam etmesi amacıyla yeni hizmet alım ihalesine ihtiyaç duyulduğu ifade edilmiştir.

Ayrıca İdarece; bulguda belirtilen işlerin, eşik değerlerin altında kalmak amacıyla kısımlara bölünmediği, süreklilik arz eden hizmet alımı olduğu ve öngörülmeyen olaylardan dolayı, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin (b) bendinde yer alan “İhalelerde önceden öngörülemeyen nedenlerle ihale sürecinin uzadığı durumlarda süreklilik arz eden bu alımların kesintiye uğratılmamasını teminen, ihale sonuçlandırılıncaya kadar geçecek süre içindeki ihtiyaçların 4734 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin (b) bendindeki, “İdare tarafından önceden öngörülemeyen olaylar” kapsamında değerlendirilerek, anılan madde hükmü gereğince ihale edildiği;

İhalesi yapılmış olan ve iş bitim tarihi 25.09.2019 olarak belirlenen 2018/367011 İKN’li ihalenin süresinin bitmesine yakın, mali yılsonuna kadar hizmetin kesintiye uğramaması için yeniden açık ihale usulü ile 2019/427562 İKN ile ihale işlemlerine başlandığı, ancak 2019 yılı içerisinde yapılan 2 adet yerel seçimlerden sonra sürecin aksadığı, İdarenin yönetici kadrolarında bir takım revizyonlar gerçekleştirildiğinden, ilan ve ihale işlemlerinin planlandığı şekilde ilerleyemediği;

2019/427562 İKN’li sözleşmenin; 2018/367011 İKN’li sözleşmenin bitiş tarihinden itibaren başlatılmasının düşünüldüğü; buna göre mali yılsonuna kadar olan 96 günlük sürenin sözleşme süresi olarak öngörüldüğü, yaklaşık maliyetin de 96 günlük süreye göre hesaplandığı; ancak, 2019/427562 İKN’li ihalenin ilan ve ihale işlem sürelerinin planlanan şekilde ilerlememesi sebebiyle, hizmetin aksamamasını teminen, bu işin sözleşmesi yapılana kadar,

4734 sayılı Kanun’un 21’inci maddesinin (b) bendindeki “İdare tarafından önceden öngörülemeyen olaylar” kapsamında 2019/470493 İKN’li ihale ile pazarlık usulüyle 45 günlük bir alım gerçekleştirildiği;

Akabinde, açık ihale usulü ile ihalesi yapılan 2019/427562 İKN’li ihalenin sonuçlanmasını müteakip bu işin sözleşmesi yapılarak, hizmetin kesintiye uğramadan devam etmesinin sağlandığı; fakat 11.953.626,00 TL sözleşme bedelli ve 96 gün süreli 2019/427562 İKN’li işin bitim tarihinin, ertesi yıla sarkabilmesi için mevzuat gereği gerekli izinler olmadığından, 96 günlük sürenin 45 güne çekilerek, sözleşme bedelinin de 5.808.140,10 TL olarak revize edildiği;

11.953.626,00 TL sözleşme bedeli ve 96 günlük süre yüklenici ile anlaşılarak revize edilmemiş olsaydı, 31.12.2019 tarihi itibariyle işin bitirilmesi gerektiğinden, İşin sözleşme bedelinin %80’i altında tasfiye edilmiş olacağı ve bu durumda da gerçekleşen iş ile sözleşme bedelinin %80’i arasındaki miktarın %5’inin tazminat olarak yükleniciye ödenmesi gerekeceği, dolayısıyla da kamu zararı oluşacağı;

Sözleşme bedeli ve sözleşme süresinde yapılan revizyon sebebiyle kamu menfaatinin korunduğu ve herhangi bir kamu zararının oluşmadığı;

2019/575595 İKN’li ihalenin ise, diğer işlerle bağlantısı olmayan, 2020 mali yılı içerisindeki gerçekleştirmek üzere yapılan ayrı bir ihale olduğu; İdarenin yapmış olduğu bu ihalelerde, işi kısımlara bölmek gibi bir amacının olmadığı ve sözleşme konusu işlerin ifası sürecinde hizmetin kesintiye uğramaması için zorunlu olarak bu ihalelerin yapıldığı;

İfade edilmiştir.

Diğer yandan, İdarece, bahse konu ihalelerin mal ve hizmet kalemleri arasında doğrudan bağ olması sebebiyle bir arada ihale edildiği belirtilmiştir. Bunun sebebi olarak da Mobil İletişim Hizmet Alım İşi ve Beyaz Masa Gezi Organizasyonları Hizmet Alım İşi’nin, hizmet dâhilindeki mobil iletişim araçları ve dağıtımı gerçekleştirilecek olan malzemelere, hizmetin gerçekleştirilmesi için personel dâhil edilmeden gerçekleştirilemeyeceği, aynı zamanda yaklaşık maliyette oran olarak %70 sınırı da göz önüne alındığında, ihalesi gerçekleştirilen her iki hizmet alım işinin de personel çalıştırmaya dayalı hizmet alımı kapsamında olmadığı gösterilmiş; 4734 sayılı Kanun’un "Hizmet" tanımına atıf yapılarak İşlerin niteliği itibariyle mezkur Kanun’un bu hususta vermiş olduğu izine istinaden aynı ihalede mal alımı yapılabileceği, araç kiralanabileceği ve personel çalıştırılabileceği, bu ve benzeri ihaleler

incelendiğinde işin büyük bir kısmının hizmete dayalı alımlar olduğu, bahse konu mal ve hizmet kalemleri arasında doğal bir bağlantı bulunduğu belirtilmiştir.

Ancak, İdarece bahsedilen ihale sürecinde hatalı uygulamaların yapıldığı ortadadır. İdarece belirtilen 4 ihale sürecinde de alınan mal ve hizmet kalemleri incelendiğinde, aynı nitelikteki mal ve hizmetlerin kısa aralıklarla ve kısımlara bölünerek temin edildiği görülmektedir.

Aynı nitelikli ihalelerden biri olan, 11.953.626,00 TL sözleşme bedelli ve 96 gün süreli 2019/427562 İKN’li İşin ihale komisyon kararında belirlenen ekonomik açıdan en avantajlı teklif ile sözleşme tutarının birbirinden farklı olması mevzuata aykırıdır. İdarece her ne kadar sözleşme bedeli ve sözleşme süresinde yapılan revizyon sebebiyle kamu menfaatinin korunduğu ve herhangi bir kamu zararının oluşmadığı belirtilmişse de, 4735 sayılı Kanun'un 15'inci maddesine göre, sözleşme imzalandıktan sonra, sözleşme bedelinin aşılmaması ve idare ile yüklenicinin karşılıklı anlaşması kaydıyla işin yapılma veya teslim yeri ile işin süresinden önce yapılması veya teslim edilmesi kaydıyla işin süresi ve bu süreye uygun olarak ödeme şartları değiştirilebilecektir. Ancak, İdare ile İdare şirketi olan yüklenici aralarında anlaşarak sözleşme imzalamadan revizyona gidilmiştir. Bu durum yine ihalenin temel ilkelerinden olan saydamlık ve eşit muamele ilkelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Her iki ihalede de mal alımları, hizmet alımları ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının olduğu İdarece kabul edilmiş ve aralarındaki doğal bağlantı olduğu vurgusu yapılmıştır. Burada dikkat çeken husus, ihale sonucu Belediye şirketince temin edilen personelin çalışma saatlerinin tamamının İdarede kullanılmasıdır. Yapılan incelemelerde, bahsi geçen ihalelerde mal, hizmet ve personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarının birleştirilmiş olmasının yanı sıra, pandemi sürecinde gezi yapılmayan durumlarda dahi hakedişlerin sadece personel ücretlerinden ibaret olduğu ve yüklenici personellerinin maaşının İdarece ödendiğidir.

Sonuç itibariyle, söz konusu uygulamanın ihale mevzuatına aykırı olduğu değerlendirilmektedir.