Kalkınma Ajansına ödenen payların hesabında Belediyenin İller Bankası ve diğer bankalardan kullandığı borçlanma niteliğinde olan kredi miktarlarının bir önceki yıl

kesinleşmiş bütçe gelirlerinden indirilmemesi nedeniyle ödenecek payın hatalı hesaplandığı görülmüştür.

5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun’un 19. maddesinde;

“(1)Ajansın gelirleri ve yöneteceği fonlar şunlardır:

d)Bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden, bölgedeki il özel idareleri için; borçlanma, tahsisi mahiyetteki gelirler ile genel, katma ve özel bütçeli kuruluşlardan alınan yardım kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir, belediyeler için; borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranında, cari yıl bütçesinden aktarılacak pay.

1. Bakanlar Kurulu, il özel idareleri için belirlenen oranı yüzde beşe kadar yükseltmeye ya da bu Kanunda belirlenen oranına kadar indirmeye, belediyeler için belirlenen oranı ise; yarısına kadar indirmeye ya da bu Kanunda belirlenen oranına kadar yükseltmeye yetkilidir.

2. Birinci fıkranın (d) ve (e) bentlerinde belirtilen paylar, ilgili idare ve kuruluşlar tarafından haziran ayının sonuna kadar ajans hesabına aktarılır. (d) bendinde belirtilen paylar, süresi içerisinde aktarılmadığı takdirde, bu idarelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ayrılan paydan ilgisine göre Maliye Bakanlığı ve/veya İller Bankasınca kesilerek ilgili ajans hesabına aktarılır. Diğer alacakların tahsilinde, genel hükümlere göre işlem yapılır.” hükümleri düzenlenmiştir.

Mevzuatta özetle; ajanslara, belediyelerin bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranında payın cari yıl bütçesinden aktarılacağı, Bakanlar Kurulunun belediyeler için belirlenen oranı yarısına kadar indirmeye yetkili olduğu belirtilmiştir. Bu yetki doğrultusunda Bakanlar Kurulu 2011/2168 sayılı kararı ile bu oranı yarıya indirmiş ve belediyelerin bütçe gelirleri üzerinden kalkınma ajanslarına aktaracakları pay oranını binde beş olarak belirlemiştir.

Zafer Kalkınma Ajansının, 2015 yılı kesin hesabına istinaden hesaplanacak olan payla ilgili 05.06.2017, 2016 yılı kesin hesabına ilişkin ise 05.06.2018 tarihlerinde kuruma gönderdiği yazılarda, 5449 sayılı kanunun 19’ uncu maddesi gereği bir önceki yıl kesinleşmiş

bütçe gelirleri üzerinden ajansa pay aktarılması gerektiği belirtilip yazı eklerinde gönderilen katkı payı hesabı tablosunda gösterilen miktarın haziran ayı sonuna kadar ajansın banka hesabına gönderilmesi aksi takdirde geçen her gün için gecikme faizi hesaplanacağı bildirilmiştir.

Yapılan incelemelerde Şehzadeler Belediyesi’nin Zafer Kalkınma Ajansı’na gönderdiği payların hesabında, bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamından tahsisi mahiyetteki gelirlerin indirildiği ancak belediyenin İller Bankası ve diğer bankalardan kullandığı borçlanma niteliğinde olan kredi miktarlarının indirilmediği görülmüştür.

Mevzuatta bir önceki yıl kesinleşmiş bütçe gelirleri denildiğine göre, 2017 yılında ödenecek pay için 2015 yılı, 2018 yılında ödenecek pay için 2016 yılı mali tabloları dikkate alınmalıdır. Şehzadeler Belediyesinin 2015 ve 2016 mali tablolarına bakıldığında, kesinleşmiş bütçe gelirlerinden düşülmesi gereken kısa ve uzun vadeli borçlanma tutarının 2015 için 3.196.180,99 TL, 2016 için ise 14.462.228,09 TL olduğu görülmektedir.

Aşağıdaki tabloya göre, 2015 ve 2016 yılında toplam 17.658.409,08 TL’nin bütçe gelirlerinden düşülmediği anlaşılmaktadır. Söz konusu tutarın bütçe gelirlerinden düşülmesi ve fazla ödenen tutarın ödendiği tarihten itibaren hesaplanacak yasal faiz ile birlikte geri alınması ya da sonraki dönem ödenecek ajans paylarından indirilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

Tablo 7: Kalkınma Ajansı Payı

Kamu idaresi cevabında; bulgu içeriğinde bahsedilen hususla ilgili olarak, Zafer Kalkınma Ajansı’na yazılan 02.05.2019 tarih ve E.22276 sayılı yazıyla konunun bildirildiği belirtilmiştir.

Zafer Kalkınma Ajansı’nın, Şehzadeler Belediyesi’nin gönderdiği yazıya verdiği cevapta ise, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Kalkınma Bakanlığı’nın yazı ve

görüşleri gerekçe gösterilerek borçlanma tutarlarının kalkınma ajansı payına esas tutulacak matrahtan düşülemeyeceği ve bu nedenle pay hesabında yanlışlık bulunmadığı belirtilmiştir.

Şehzadeler Belediyesi’nin bulguya cevaben gönderdiği yazıda sunduğu yazıda belirtilen hususlar özetle şu şekildedir:

Şehzadeler Belediyesi tarafından, bulguda belirtildiği üzere yanlış hesaplanan kalkınma ajansı payları hakkında Zafer kalkınma Ajansı’na 02.05.2019 tarih ve E.22276 sayı ile yazı yazılmış ve rapor bulgusuna verilecek cevaba teşkil edecek açıklama istenmiştir.

Zafer Kalkınma Ajansı tarafından Şehzadeler Belediye Başkanlığı’na, gönderilen cevapta;

“Katkı payı hesabında, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nın 25.10.2010 tarih ve 3956 sayılı yazısı ile bildirilen, ayrık tutulacak (dikkate alınmayacak) tahsisi mahiyetteki gelir kalemlerinin Şehzadeler Belediyesi’nin ödeyeceği pay hesabında bütçe gelirlerinden düşüldüğü, Kalkınma Bakanlığı’nın 05.04.2016 tarih ve 1397 sayı ile 05.07.2017 tarih ve 3140 sayılı yazılarında ise belediyelerin bütçe gelirleri arasında yer almayan borçlanma tutarlarının, gerçekleşen bütçe gelirlerinden indirilmemesi gerektiğinin bildirildiği belirtilerek değinilen nedenler gereği borçlanma ve banka kredilerinin bütçe gelirlerinden indirilmesinin mümkün olmadığı ve hesaplanan katkı payında yanlışlık bulunmadığı” ifade edilmiştir.

Kalkınma Bakanlığı’nın 05.04.2016 tarih ve 1397 sayılı yazısında; 5449 saylı kanunun 19’uncu maddesindeki “…belediyeler için borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere…” ibaresinin borçlanmaların toplam gelirden düşülmesi gerektiği şeklinde anlaşılabildiği, konuyla ilgili tereddüt oluştuğunun bakanlığa bildirildiği ve yönlendirme istendiği belirtilerek aşağıdaki ifadelere yer verilmiştir;

“Borçlanmanın hariç bırakılmasına ilişkin ifade 5449 sayılı kanun yayınlandığı tarihte yürürlükte olan ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırılan Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği ile İl Özel İdaresi Bütçe ve Muhasebe Usulü Yönetmeliği hükümleri uyarınca borçlanmanın kurumların gelir kalemleri arasında yer almasından kaynaklanmaktadır.

Ancak Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 20’nci maddesinin ikinci fıkrasında, alınan borçlar ile bu borçların anapara ödemelerinin gelir ve gider bütçelerinde gösterilemeyeceği düzenlenmiştir. Bu nedenle mevcut durumda kurumların bütçe gelirleri

kapsamında yer almayan borçlanma tutarının, ajans katkı payı hesaplanırken gerçekleşen bütçe gelirlerinden indirilmemesi gerektiği değerlendirilmektedir”

Ayrıca yazının devam eden bölümünde konuya ilişkin tereddütlerin bakanlığa iletildiği ve Maliye Bakanlığından da görüş talep edildiği, gönderilen görüşte borçlanmaya ilişkin tutarların bütçe denkliğinin sağlanması amacıyla yapılan ve geri ödemesi olan bir finansman aracı olarak değerlendirilerek katkı payının hesabından hariç tutulduğu anlaşılmıştır denildiği, ancak pay hesabında matrahtan indirilip indirilmemesi konusunda açıklama yapılmadığı belirtilmiş, sonrasında ise oluşan tereddütlerin giderilmesi için İçişleri ve Maliye Bakanlıkları temsilcilerinin de katılacağı çalışma grubu oluşturulduğu ifade edilmiştir.

Kalkınma Bakanlığı’nın 05.07.2017 tarih ve 3140 sayılı yazısında ise;

Bursa – Eskişehir – Bilecik Kalkınma Ajansı’nın, Nilüfer Belediyesi’nin kalkınma ajansı payının yanlış hesaplandığı ve belediyenin ajansa fazla pay ödediği gerekçesiyle Nilüfer Belediyesine Sayıştay tarafından kamu zararına hükmedilmesi üzerine borçlanmaların pay hesabında dikkate alınıp alınmayacağı ile ilgili Bakanlıktan görüş talep ettiği belirtilip mevcut mevzuat hükümleri uyarınca Bakanlığın konu hakkındaki değerlendirmesinin, borçlanmaların kalkınma ajansı payı hesabında bütçe gelirlerinden indirilmemesi gerektiği yönünde olduğu ifade edilmiştir.

Sonuç olarak; Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı ve Kalkınma Bakanlığının yazı ve görüşleri gerekçe gösterilerek borçlanma tutarlarının kalkınma ajansı payına esas tutulacak matrahtan düşülemeyeceği ve bu nedenle pay hesabında yanlışlık bulunmadığı belirtilmiştir.

5449 Sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunun “Gelirler ve Yönetilecek Fonlar” başlıklı 19’uncu maddesinin (d) bendinde;

“Bir önceki yıl gerçekleşen bütçe gelirleri üzerinden, bölgedeki il özel idareleri için; borçlanma, tahsisi mahiyetteki gelirler ile genel, katma ve özel bütçeli kuruluşlardan alınan yardım kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir, belediyeler için; borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere yüzde bir oranında, cari yıl bütçesinden aktarılacak pay”

denilerek kalkınma ajanslarının belediyeler ve il özel idarelerinden alacağı payın nasıl hesaplanacağı ve nelerin bütçe gelirlerinden indirilerek pay hesabına dahil edilmeyeceği düzenlenmiştir. Lafzen de açık olan mevzuat hükmünden anlaşılacağı üzere katkı payının,

tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri ve borçlanmaların gelir kalemlerinden indirilerek bulunacak tutar üzerinden hesaplanması gerekecektir.

Borçlanmanın indirilmemesi gerektiği yönündeki görüşe dayanak olarak gösterilen Kalkınma Bakanlığının yazılarında Mülga Belediye Bütçe ve Muhasebe Usul Yönetmeliğinde borçlanma tutarının gelir kalemleri arasında sayıldığı ve bu nedenle indirim konusu yapıldığı ancak yerine gelen Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde ise borçlanmanın gelir ve gider bütçelerinde gösterilemeyeceği yönündeki hükmü gerekçe gösterilerek borçların katkı payı hesabında gelirden indirilemeyeceği belirtilmiştir.

5449 sayılı kanunun 19/d maddesinde “…..borçlanma ve tahsisi mahiyetteki gelir kalemleri hariç tutulmak üzere….” denilmektedir. Yani Kanun maddesinde borçlanma da ayrıca belirtilmiş ve pay hesabında hariç tutulması gerektiği ifade edilmiştir. Konuya ilişkin açık Kanun hükmü mevcut iken Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğindeki düzenlemenin Kanun hükmünü geçersiz kılacağı ya da değiştireceği yönündeki görüş hukuken uygun değildir.

Belirtmek gerekir ki, Kalkınma Bakanlığınca konu hakkında gönderilen yazılar yalnızca kurum görüşü olmaktan ibarettir. Hukuk sistemimizdeki normlar hiyerarşisinde en üstte anayasa olmak üzere uyulması gereken yasal düzenlemeler öncelik sırasına göre kanunlar, tüzükler ve yönetmeliklerdir. Tüzüklerin konusu kanunun uygulanmasını göstermek veya kanunun emrettiği işleri belirtmektir. Yönetmelik ise kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak adına yapılan düzenlemelerdir.

5449 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuat incelendiğinde Kanun’un 19’uncu maddesini açıklayan herhangi bir düzenleme görülememiştir. Bu nedenle Kalkınma Bakanlığı’nın Kanun hükmüne aykırı olan görüşünün hukuki geçerliliği bulunmamaktadır.

Ayrıca Sayıştay 5’inci dairesinin 2016 yılı 269 no’lu ve 05.10.2017 tutanak tarihli kararında,

“……………

Yapılan incelemeler neticesinde ……Belediyesinin 2012, 2013, 2014, 2015 ve 2016 yıllarına ilişkin kalkınma ajansı payı hesaplanırken en son kesinleşmiş net bütçe gelirleri tahsilatından bilançonun pasif kısmında yer alan “300-400 Banka Kredileri” , “310-410 Cari Yılda Ödenecek Dış Mali Borçlar”, “303-403 Kamu İdarelerine Mali Borçlar Hesabı” ında

yer alan ve yılı içinde ödenen borçlanmaların düşülmemesi sonucu matrahın hatalı hesaplandığı görülmüştür. Matrahın % 0,05 ile çarpılması ile bulunan tutar ajansa gönderilmelidir.

Bu itibarla, ………….Kalkınma Ajansına aktarılması gereken kanuni payın hatalı hesaplanması sonucu …………. kamu zararı oluşmuş ise de oluşan kamu zararı …………. tarih ve …………. yevmiye nolu muhasebe işlem fişi ile ………….dan mahsup edilerek gelir kaydedildiğinden ilişilecek bir husus kalmadığına,

6085 sayılı Sayıştay Kanununun 55nci maddesi uyarınca iş bu ilamın tebliğ tarihinden itibaren altmış gün içerisinde Sayıştay Temyiz Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere oybirliğiyle karar verildi.”

denilerek bulgu içeriğiyle aynı mahiyetteki bir işlemin kamu zararına sebep olduğuna hükmetmiştir.

Yukarıda belirtilen sebepler gereği, Şehzadeler Belediyesi’nin, borçlanma tutarlarının bütçe gelirlerinden indirilmemesi gerektiği ve katkı payı hesabının doğru olduğu yönündeki cevabının yerinde olmadığı, bulguda belirtilen hususların yerine getirilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.