Şanlıurfa Belediyesi tarafından yapılan “Şanlıurfa 1. Etap Troleybüs Projesi Malı Alım İşine” ait ihale öncesi hazırlık ve ihale sürecinde yapılan iş ve işlemlerin 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel ilkelerinden; saydamlık, rekabet, eşit muamele, gizlilik, kaynakların verimli kullanımı ilkelerini ihlal ettiği anlaşılmıştır.

İdare tarafından sırasıyla; ön proje hazırlanması, proje ile ihale dökümanı hazırlanması ve projenin uygulamaya konulması şeklinde üç aşama halinde gerçekleştirilen troleybüs mal alım işi ihalesinde; ön proje ve proje aynı danışmanlık firmasına mevzuata aykırı olarak yaptırılmış, bu danışmanlık firması ise projenin uygulanmasına ilişkin ihaleye tek bir firmanın katılmasını ve kazanmasını sağlayacak iş ve işlemler yapmıştır.

Şanlıurfa Büyükşehir Belediyesince 2017 yılında şehir içi ulaşımda mevcut toplu ulaşım hizmetlerinin yanında raylı sistem yapılması da öngörülmüştür. Bu doğrultuda tramvay ve trambüs (elektrikli otobüs) olmak üzere iki alternatif ön proje hazırlatılmıştır. Ön projelerin değerlendirilmesi neticesinde İdare tarafından trambüs projesinin yapılmasına karar vermiştir. Trambüs projesine ilişkin proje ve ihale dökümanları bir danışmalık firmasına hazırlattırılmış ve ihaleye çıkılmış, ihaleye katılan ve teklif veren tek firma ihaleyi kazanmıştır.

Yukarıda özetlenen ihale ve ihale öncesi sürece ilişkin mevzuata aykırılık oluşturan uygulamalar ayrıntılarıyla birlikte kronolojik olarak aşağıda sıralanmıştır.

1. İdarenin raylı sistem ön proje hazırlanması hizmet alımına ilişkin yaklaşık maliyet hazırlanması ve ihalede verilen tekliflerin değerlendirilmesi süreçlerinde mevzuata aykırı yaptığı iş ve işlemler

   Abide- Balıklı göl-Eski Otogar Trambüs Hattı Etüd Ve Ön Proje Hizmet Alım İşi pazarlık usulü( 21-f) ile ihale edilmiştir. (2017/77971)

   1. İdare, bu hizmet alım işine ait yaklaşık maliyet oluşturulması aşamasında Şanlıurfa sınırlarında yer almayan ( 2 Kayseri, Karaman ve İstanbul) 4 adet firmadan teklif almış, buna karşın yerel rayiçlerin daha gerçekçi olarak belirlenebileceği Şanlıurfa’da da faaliyet gösteren firma teklifleri ve ilgili odalarca belirlenmiş fiyatlardan (Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği madde 8 gereği) yararlanmamıştır. İdarelerin yaklaşık maliyet oluştururken esas amacı gerçek piyasa fiyatlarının tespit edilmesidir. Dolayısıyla ilgili oda (mühendis ve mimarlar odası) fiyatı ve yerel rayiçlerin göz ardı edilip, şehir dışındaki firmalardan teklif alınarak yaklaşık maliyet oluşturulması, il sınırlarında yaptırılacak hizmetin gerçek piyasa fiyatını yansıtmamaktadır.

   2. Kamu İhale Kanunu’nun 21’inci maddesinin (f) bendinde; pazarlık usulü yapılan ihaleler için, ilan yapılmayan hallerde en az üç isteklinin davet edilerek yeterlik belgelerini ve fiyat tekliflerini birlikte vermeleri şartı yer almaktadır. Ancak İdare yalnızca bir firmadan teklif alarak ihaleyi sonuçlandırmıştır. Bu firma aynı zamanda işin yaklaşık maliyeti hesabı için teklif alınan … … A.Ş. dir. Kanun’un açık bir şekilde emrettiği hüküm uygulanmaksızın yalnızca bir firmadan teklif alınarak ihalenin sonuçlandırılması sonucunda açıklık, rekabet ve kaynakların verimli kullanımına ilkelerine aykırı hareket edilmiştir.

      Sonuç olarak yaklaşık maliyeti 176.700 TL olarak, bu firmadan alınan teklifle belirlenen ön proje hazırlanması işinde, yine aynı firma çağrılmış ve bu firma 175.200 TL teklif vererek rekabet olmaksızın ihaleyi kazanmıştır.

2. İdarenin proje ve ihale dokümanı hazırlanması hizmet alımına ilişkin temin usulünün seçilmesi ve piyasa fiyat araştırması yapılması sürecinde yaptığı mevzuata aykırı iş ve işlemler

   Birinci kısımda bahsedilen ihale sonucunda firma tarafından hazırlanan etüd ve ön projeler üzerinden; raylı sistemin projesi, yaklaşık maliyeti, teknik şartnamesi gibi ihale dokümanı da İdare tarafından ihaleye çıkılmaksızın ön projeyi hazırlayan A.Ş ye doğrudan

   temin usulüne (22/ b ) göre yaptırılmıştır.

   
   

   1. Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesinin (B) fıkrasında; sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili özel bir hakka sahip olması halinde, ihtiyaçların ilan yapılmaksızın ve teminat alınmaksızın doğrudan temini usulü ile temin edilebileceği ifade edilmektedir.

      Kamu İhale Genel Tebliği’nin 22’nci maddesi 3’üncü bendinde;

      
      

      “4734 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin (b) bendi sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili bilimsel, teknik, fikri veya sanatsal v.b. nedenlerle özel bir hakka sahip olmasını ifade etmektedir. Bu nedenle, ihale konusu mal veya hizmet, bilimsel, teknik, fikri veya sanatsal

      v.b. nedenlerle ve münhasır hakların korunması nedeniyle sadece belirli bir mal tedarikçisi veya hizmet sunucusu tarafından sağlanabiliyorsa, ilan yapılmaksızın anılan madde hükmüne göre doğrudan temin yoluyla ihtiyaçların karşılanması mümkün bulunmaktadır. Örneğin idarelerin diğer usullerle temini mümkün olmayan bilimsel yayın, fikir ve sanat eseri, belirli bir akademik kişiden eğitim v.b. mal veya hizmetler bu bent kapsamında temin edilebilecektir…” denmek suretiyle 22/ b ye göre yapılacak alımların nitelikleri örneklerle açıklanmıştır.

      “İhale dokümanı hazırlama işi” teknik bir iş olup söz konusu firmanın tekelinde olan ve yalnızca bu firma tarafından yapılabilecek bir iş değildir. Ön projeyi … … A.Ş.’nin hazırlaması bu hizmetin ihalesiz olarak yine bu firmaya verilmesine gerekçe olarak gösterilemeyecektir. Görüleceği üzere, İdare Kanun hükümlerine aykırı olarak ihale usullerine tabi bir hizmet alımını doğrudan temin ile (doğrudan teminde uygulanacak prosedürlere dahi riayet etmeden) yaparak rekabet, eşit muamele, kaynakların verimli kullanımı ilkelerini ihlal etmiştir.

   2. Trambüs projesi için uygulamaya esas proje ve metrajların hazırlanması işinde, İdare tarafından yapılan piyasa fiyat araştırması aynı ön proje hazırlanması işinde olduğu gibi Şanlıurfa dışındaki firmalardan teklif alınarak yapılmıştır. Toplam 5 firmadan teklif alınmıştır. Bu firmalar işin doğrudan verildiği Kayseri firması, asıl işin alt yüklenicisi olarak çalışan firma ve ortaklarının bir kısmı aynı kişiler olan 3 adet Kayseri firmasıdır. Bu suretle oluşturulan fiyatların gerçek fiyatları yansıtacağı konusunda tereddüt oluşturacağı ortadadır. Zaten yaklaşık maliyet için alınan en düşük fiyat teklifi, projeleri yapan … … A.Ş. firmasının teklifi olmuş ve İdare başkaca bir sorgulama yapmaksızın 455.000 TL’ye bu firmaya vermiştir.

3. Danışmanlık firmasının hazırlamış olduğu ve içerisinde otobüs ve yedek parça alımı, raylı istem yapımı, katener sitemi yapımı, alt yapı ve üstyapı bina işleri olan projeler ve ihale dokümanı üzerinden toplu ulaşım sisteminin ihalesine çıkılmıştır.

   
   

   1. Danışmanlık firmasının Troleybüs Projesi Malı Alım İşine ait teknik şartname ve yaklaşık maliyet hazırlama sürecinde mevzuata aykırı olarak yaptığı iş ve işlemler

      Bu firma yukarıda bahsedilen iş kapsamında asıl işe ait proje teknik şartname ve diğer ihale dokümanlarını hazırlamıştır. Ancak trambüs projesinin mal alım kısmına (otobüs ve yedek parça) ilişkin teknik şartname hazırlanırken, … A.Ş.’nin üretmiş olduğu otobüs ve yedek parçaların teknik şartnamesini birebir esas almıştır. Dolayısıyla, “teknik şartnamelerde belirli bir marka veya modele yönelik özellik ve tanımlamalara şartnamelerde yer verilemez. (4734 sayılı Kanun 12’nci madde) hükümlerine aykırı hareket edilmiştir.

      Raylı istem, katener sistemi, sinyalizayon sistemi vb. yapım işlerine ilişkin yaklaşık maliyet hesapları için yapılan piyasa fiyat araştırmaları, yeterli araştırma olmadan yine... AŞ.’den ve Kayseri merkezli firmalardan alınan tek fiyatlardır Bunların dışında sadece atölye binası yapım işinde kamu idarelerine ait birim fiyatlar kullanılmıştır. Dolayısıyla yaklaşık maliyetin tespitlerinin büyük bir bölümünde dayanak olarak sadece yüklenici firmadan alınan fiyatlar kullanılmış, başkaca bir piyasa fiyat araştırması yapılmamış ve “her türlü piyasa fiyat araştırması yapılması” zorunluluğu ihlal edilmiştir. ... … AŞ.’nin hem bu firmanın teknik şartnamesini birebir kullanması, hem de yalnızca bu firmadan teklif alarak yaklaşık maliyet hesaplaması İhale mevzuatının temel ilkelerine açıkça aykırıdır

      Bunların dışındaki bazı mal alımı ve yapım işlerine ilişkin piyasa fiyat araştırmalarının da ön proje alımında olduğu gibi kayseri vb. illerdeki firmalardan alınan ve usulüne uygun olmayan (teklif mektuplarında tarih yok, başka işlere ilişkin kesilen faturalar mevcut, proforma faturaları eski tarihli) dokümanlar ile oluşturulduğu anlaşılmıştır.

      Kanun’un 61’inci maddesinde; danışmanlık hizmeti sunanların; teknik ve malî yönlere ilişkin olarak gizli kalması gereken bilgi ve belgelerle işin yaklaşık maliyetini ifşa edemeyeceği, kendilerinin veya üçüncü şahısların yararına kullanamayacağı hüküm altına alınmıştır. İhale dokümanlarının şeffaf, gizli ve tarafsız bir şekilde hazırlanmasında şüpheye mahal bırakılmaması gerekirken ilgili firmanın ihale dokümanı hazırlarken yaptığı uygulamalar aksi kanaat oluşturmaktadır.

   2. İdarenin Troleybüs Mal Alım İşinde; işin niteliğinin ve isteklilerin teknik yeterliliklerinin belirlenmesi hususlarında mevzuata aykırı yaptığı iş ve işlemler

      İş kapsamında yapım işi ve mal alımları mevcut olup proje kapsamındaki yapım işlerinin yaklaşık maliyet içerisindeki oranı işin yaklaşık yüzde kırkına tekabül etmektedir.

      
      

      Ancak proje mal alımı olarak ilan edilmiş ve işin idari şartname ve sözleşme tasarısında tamamen mal alımlarına ait tip şartname ve sözleşme tasarısı esas alınmıştır. Bununla birlikte ihale kısmi tekliflere kapatılmıştır.

      Yapım İşi İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin ”temel ilkeler” başlıklı 4’üncü maddenin ikinci fıkrasında; “Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri bir arada ihale edilemez. “ hükmü yer almaktadır. 29’uncu madde 5’inci fıkrasında ise; proje bütünlüğü olan farklı nitelikteki yapım işlerinin bir arada ihale edilmesinin öngörülmesi durumunda her bir iş için kısmi teklif alınabileceği ve bu kısımlar için yeterlilik kriterlerinin ayrı ayrı gösterileceği ifade edilmiştir.

      Görüleceği üzere mal ve yapım işlerinin bir arada olduğu ihalelerin yapılması bir koşula bağlanarak istisnai hallerde yapılacağı belirtilmiştir. Ancak bu tür ihalelere ilişkin tip idari şartnameler ve uygulama yönetmelikleri kamu ihale kurumu tarafından henüz yayımlanmamış, ilgili mevzuatta da özel bir düzenleme yapılmamıştır. Zira esas olan bu tür ihalelerin yapılmamasıdır.

      Farklı nitelikteki yapım işlerinin bir arada ihale edilmesinde dahi yeterlilik koşullarının işin özelliğine göre ayrı ayrı düzenlenmesi gerekeceği madde metninden açıkça anlaşılmakta iken, konusu ve niteliği tamamen farklı olan mal alımı ve yapım işlerinin yeterlilik kriterlerinin aynı olması pek tabii mümkün değildir. Dolayısıyla farklı nitelikteki bu ihalelerde tip idari şartnamelerde düzenlenmeyen ve işin özelliğine göre düzenlenmesine gerek duyulan hususların mevzuat hükümlerine aykırı olmamak koşuluyla diğer hususlar bölümüne eklenmesi gerekmektedir. (Mal Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliği madde 15/2)

      Söz konusu ihale incelendiğinde, proje kapsamındaki mal alımı ve yapım işlerinin ihale dökümanının tamamının Mal Alım İhaleleri Uygulama Yönetmeliğine göre hazırlandığı, ihale konusu işin niteliğine göre belirlenen ve Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin 38 ve 39’uncu maddeleri kapsamında aday veya isteklilerden istenilmesi zorunlu olan; iş deneyimini gösteren belgeler ile ihale konusu yapım işlerinin yerine getirilmesi için alınması zorunlu olan ve ilgili mevzuatında o iş için özel olarak düzenlenen; sicil, izin, ruhsat vb. belgelerin istenmediği, bunların yerine ihale konusu malların (otobüs ve yedek parça) üretildiğine dair belgenin istendiği görülmüştür. İhale kısmi tekliflere ve konsorsiyum/iş ortaklıklarının teklif vermesine de açılmamıştır. Dolayısıyla yapım müteahhitlerinin kendi namına veya başka bir mal üreticisi ile ihaleye katılmasına ve teklif vermesine engel olunmuştur. Bulgumuzun 1 ve 2’nci bölümlerinde belirttiğimiz hususlar da göz önüne

      
      

      bulundurulduğunda, ihaleye sadece bir firmanın katılması ve ihaleyi kazanması kaçınılmaz olmuştur.

      Yapım işlerinde, mesleki ve teknik yeterliliğin göstergesi olan iş deneyim belgelerinin tutarına bakılmaksızın istenmesi zorunlu tutulmuştur. Kanun, Yönetmelik ve Tebliğde iş deneyim belgelerinin şekil şartları, değerlendirme esasları, tutarların güncellenmesi vb. daha birçok hususta ayrıntılı düzenlemeler yapılmış ve bazı kamu ihalelerinde isteklilerin teklif ettikleri bedel ekonomik olarak avantajlı olsa dahi, bu kriterleri sağlayamadıkları gerekçesiyle ihale dışı bırakılmışlardır. Bu denli öneme sahip bir hususun ihale yetkilisi mercilerin aldığı idari bir kararla bertaraf edilmesi kabul edilemeyecektir. Yapım işinin mal alımı olarak ihale edilerek işin özelliği gereği istenilmesi gereken yeterliliklerin aranmaması muvaazalı bir işlemdir.

      Yapılan bu uygulama ile ihale mevzuatının temel ilkelerinden olan rekabet ve eşit muamele ilkeleri açıkça ihlal edilmiştir.

   3. İdare Troleybüs Mal Alım İşinde; sözleşme türünün seçimi ve tekliflerin değerlendirilmesi aşamalarında mevzuata aykırı yaptığı iş ve işlemler

İhale kapsamında anahtar teslim götürü bedel veya birim fiyat bedel ile ihale edilmesi gereken yapım işlerinin birim fiyat mal alımı olarak ihale edildiği ve yapım işleri için verilen tekliflerin hesaplanan yaklaşık maliyetlerin üzerinde olduğu anlaşılmıştır.

En düşük fiyatın ekonomik açıdan en avantajlı teklif olarak değerlendirildiği ihalelerde, ihale komisyonları tutar olarak en düşük bedeli teklif eden firma üzerine ihaleyi bırakmaktadırlar. Ancak en avantajlı teklifin yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu durumlarda tekliflerin kabul edip edilmeyeceği hususundaki tereddütler Kamu İhale Genel Tebliği’nin 16.3. maddesine göre giderilecektir. Buna göre ihale komisyonu; yaklaşık maliyet hesaplamasında değerlendirilmeyen bir husus olup olmadığını, verilen tekliflerin piyasa rayiçlerini yansıtıp yansıtmadığını sorgulayarak, verilen teklifleri yaklaşık maliyete göre mukayese etmeli ve kamu yararı ve hizmet gereklerini dikkat alarak yaklaşık maliyet üstündeki tekliflerin kabulü veya ihalenin iptalini sağlamalıdır. Bu kapsamdaki tekliflerin kabul edilmesi halinde sorumluluk İdareye ait olacaktır.

Söz konusu ihalede; yaklaşık maliyeti 72.100.154,05 TL olan mal alım işinin takriben yüzde kırkına tekabül eden 28.985.000 TL’lik kısmı veya toplam 13 kalem işin 2 kaleminin (troleybüs aracı, yedek parça ve atölye ekipmanları) mal alım işi, diğer 11 iş kalemi yani

takriben yüzde altmışlık kısmı ise yapım işi kapsamındadır.11 kalem yapım işinin bir kısmı anahtar teslim götürü bedel bir kısmı ise birim fiyat teklif bedel ile ihale edilmesi gereken niteliktedir. Dolayısıyla bu işlerin ayrı ayrı ya da karma sözleşmeler marifetiyle, ister kısımlara ayrılıp, ister bir bütün halinde ihale edilmesi gerekmektedir. Tekliflerin değerlendirilmesi hususunda ise birim fiyat teklif ve anahtar teslim götürü bedel teklif alınan bölümler ayrı ayrı değerlendirilmelidir.

Bulgumuzun ikinci kısmında ayrıntıları açıklanan; danışmanlık firmasının hazırlamış olduğu yaklaşık maliyet bedelleri ile yüklenici firmanın teklif ettiği bedeller karşılaştırıldığında, mal alımı ve yapım işleri için (13 iş kalemi/iş grubu) yani ihalenin tamamı için teklif edilen bedelin yaklaşık maliyetin altında olduğu görülmüştür. Yalnızca yapım işlerinin hesaplanan yaklaşık maliyetleri, her bir iş kalemi için teklif edilen bedeller ile ayrı ayrı karşılaştırıldığında ise, hem iş kalemi/grubu hem de kümülatif olarak teklif bedeli yaklaşık maliyetin üzerindedir.

Şayet mevzuatın emrettiği gibi yapım işleri mal alımlarından ayrı olarak ihale edilmiş olsaydı, yaklaşık maliyetin üzerindeki teklifler ihale komisyonu tarafından Tebliğ’de belirtilen esaslara göre sorgulanacak ve yaklaşık maliyetin üzerinde olduğu için ihale iptal edilecekti. Zira söz konusu ihalede yaklaşık maliyet bazı imalatlar için kamu idarelerinin belirlemiş olduğu rayiçler veya piyasadan alınan tek teklifler üzerinden hesaplanmış, bunların dışındaki imalatların piyasa fiyatı ise danışmanlık firmasının yalnızca yüklenici firmadan aldığı yaklaşık maliyet teklif mektubu ile belirlenmiştir. Dolayısıyla hesaplanan tutarlar piyasa rayiçlerinin üst sınırını yansıtmakta ve bunun üzerindeki tekliflerin kamu yararı gerekçesiyle kabul edilmesi mümkün bulunmamaktadır. Zaten yüklenici firmanın yapım işlerinin tamamını, yaklaşık maliyetin oldukça altında olan piyasa rayici bedeller ile alt yüklenici firmalara yaptırması bunun göstergesidir. Bu durumda, ihalenin tamamı dikkate alınarak teklif edilen bedelin yaklaşık maliyetin altında kaldığı değerlendirmesi ile ihalenin bu firmaya verilmesi hatalı bir uygulamadır.

Aşağıdaki tabloda yaklaşık maliyetlerin hangi kaynaklardan temin edildiği ve ihale sonucunda oluşan bedeller yer almaktadır.

Tablo 3: Yaklaşık Maliyet Temin Kaynakları

Tablodan da anlaşılacağı üzere, işin yaklaşık maliyet bedelleri ekseriyetle yüklenici firmadan alınmıştır. Yüklenici firmanın ihalede teklif ettiği bedeller, ilk iki iş kalemi haricinde yaklaşık maliyet için verdiği bedellerin üzerinde gerçekleşmiştir. Bu firma dolaylı olarak hem istekliler tarafından bilinmemesi gereken yaklaşık maliyeti, hem de ihale bedelini belirlemiştir. Danışmanlık firması yaklaşık maliyetin gizliliği ilkesini kasten veya ihmalen zedelemiştir.

Yüklenici firma işin teknik şartnamesinin hazırlanması ve yaklaşık maliyet bedellerinin belirlenmesine kadar ihalenin her aşamasındaki süreçlere dahil olduğundan, ihalede teklif ettiği toplam bedelin yaklaşık maliyetin altında kalması beklenmedik değildir. Eğer yapım işleri niteliğine göre birim fiyat veya anahtar teslim yapım işi olarak, mal alımlarından ayrı ihale edilseydi, yüklenicinin teklif ettiği bu bedeller yaklaşık maliyetin üzerinde kalacak ve ihale komisyonunca ekonomik olmadığı gerekçesiyle reddedilecekti. Durum böyleyken, esasında ihale bedeli; otobüs ve yedek parçaları için yaklaşık maliyetin altında ( piyasa rayici için yalnızca yüklenici firma fiyatı kullanıldığından bu tespit de tartışmalıdır), diğer iş kalemleri için ise piyasa fiyatlarının üstünde gerçekleşmiştir.

Sonuç olarak, yukarıda ayrıntılı olarak açıklamış olduğumuz; ön proje, proje ve projenin uygulanmasında dair ihale öncesi ve ihaleye ilişkin süreçlerin tamamında Kamu İhale Kanunu’nda yapılması yasaklanan birçok uygulama gerçekleşmiştir. İhalelerde gizliliğin, rekabetin, eşit muamelenin ve kaynakların verimli kullanılması idarelerin takdirine bırakılmayıp zorunlu tutulmuştur Bulgu konusu ihalede, ihale öncesi yapılması gereken iş ve işlemler mevzuatta yer aldığı için yalnızca usulen yapılmıştır. Ancak bu durumda dahi; ihaleye teklif verilmesi, teknik şartname hazırlanması, yaklaşık maliyet hazırlanması vb. süreçler mevzuatta belirlenen şekil şartları sağlanmaksızın yerine getirilmiştir. Söz konusu ihaleye ilişkin ihale dokümanını satın alan diğer iki istekli tarafından İdare’ye veya Kamu İhale Kurumuna herhangi bir şikayet veya itirazen şikayet başvurusunda bulunulmamış olması, bu ihaledeki mevzuata aykırı işlem ve eylemleri hukuka uygun hale getirmeyecektir.

Kamu İhale Kanunu’nun 60’ncı maddesinde; kamu görevlilerinin görevlerini kanuni gereklere uygun ve tarafsızlıkla yapmamaları halinde karşılaşacakları idari ve cezai yaptırımlar yer almakatadır.61’inci madde de ise; danışmanlık hizmet sunucularının ihale süreci ile ilgili bütün işlemlere, isteklilerin iş ve işlemleri ile tekliflerin teknik ve malî yönlerine ilişkin olarak gizli kalması gereken bilgi ve belgelerle işin yaklaşık maliyetini ifşa edemeyecekleri aksi durumda uygulanacak müeyyideler sıralanmaktadır.

Kamu idaresi üst yöneticilerinin; tarafımızca bulguya konu edilen kamu mali yönetiminin ve ihale mevzuatının temel ilkelerine aykırı tespitlerden sorumlu olan kamu idare görevlileri ve hizmet sağlayıcıları hakkında gerekli iş ve işlemleri ivedi bir şekilde başlatması gerekmektedir.

Kamu idaresi cevabında; “1)Raylı sistem ön proje hazırlanması hizmet alımına ilişkin yaklaşık maliyet hazırlanması ve ihalede verilen tekliflerin değerlendirilmesi sürecinde

mevzuata aykırı yaptığı iş ve işlemler.

1-a) Abide-Balıklıgöl-Eski otogar trambüs hattı hizmet alım işi pazarlık usulü (21/F) ile ihale edilmiştir. Yaklaşık maliyet oluşturulması aşamasında bu konularda tecrübeli, bu işi yapabilecek firmalardan teklifler alınmıştır. Şanlıurfa ili sınırları içerisinde böyle bir projeyi yapabilecek yeterlikte firma olmadığı bilindiği için Şanlıurfa sınırları içerisindeki firmalardan teklif alınmamıştır.

1-b) Abide-Balıklıgöl-Eski Otogar Trambüs Hattı ve Ön proje hizmet alım işi 4734 sayılı kanunun 21/F maddesine ihale edilmiş. Üç ayrı firmaya doküman almaya ve teklif vermeye davet gönderilmiş. ... ... A.Ş. firmasının teklifi uygun görülerek ihale neticelendirilmiştir.

1. İdarenin proje ve hizmet alımına ilişkin temin usulünün seçilmesi ve piyasa fiyat araştırması yapılması sürecinde yaptığı mevzuata aykırı iş ve işlemler.

   Troleybüs hattının büyük bir kısmı tarihi bölgeden geçtiği için öncellikle işin uygunluğunun görülmesi için raylı sistem ve troleybüs sistemlerine ilişkin avan projeleri 21/f ile yaptırılmıştır. Bu aşamada her iki projenin uygun görülmeme veya yapılmama durumları olduğu gibi idare olarak yapılıp yapılmayacağı da kesin değildi. Daha sonra avan projelerden raylı sistem tarihi bölge için uygun bulunmadığından "Troleybüs projesinin" uygulanmasına karar verilmiştir. Dolayısıyla avan proje müellifinin, uygulama projesini de yapma hakkı olduğundan doğrudan teminin 22/b maddesine göre yaptırılmıştır.

   Kamu İhale Tebliğinin 22.3. maddesinin "İhtiyacın özel bir hakka sahip gerçek veya tüzel tek kişiden temini" başlıklı maddesi,

   "4734 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin (b) bendi sadece gerçek veya tüzel tek kişinin ihtiyaç ile ilgili bilimsel, teknik, fikri veya sanatsal v.b. nedenlerle özel bir hakka sahip olmasını ifade etmektedir. Bu nedenle, ihale konusu mal veya hizmet, bilimsel, teknik, fikri veya sanatsal

   v.b. nedenlerle ve münhasır hakların korunması nedeniyle sadece belirli bir mal tedarikçisi veya hizmet sunucusu tarafından sağlanabiliyorsa, ilan yapılmaksızın anılan madde hükmüne göre doğrudan temin yoluyla ihtiyaçların karşılanması mümkün bulunmaktadır. Örneğin idarelerin diğer usullerle temini mümkün olmayan bilimsel yayın, fikir ve sanat eseri, belirli bir akademik kişiden eğitim v.b. mal veya hizmetler bu bent kapsamında temin edilebilecektir. İdareler, 4734 sayılı Kanunun 22 nci maddesinin (b) bendinin uygulamasında, (Tek Kaynaktan Temin Edilen İhtiyaçlara İlişkin Standart Formu-KİK022.0/M ve KİK021.0/H) kullanarak ihtiyacın neden

   
   

   sadece özel bir hakka sahip gerçek veya tüzel tek kişiden karşılanabileceğini detaylı olarak yazacak, fiyat araştırması yapacak, ihtiyaç konusu mal veya hizmetin niteliklerini tarif edecek ve bu hususlara ilişkin bütün belgeleri standart forma ekleyeceklerdir."

   Tebliğin içeriğine bakıldığında "...ihale konusu mal veya hizmet, bilimsel, teknik, fikri veya sanatsal v.b. nedenlerle ve münhasır hakların korunması nedeniyle sadece belirli bir mal tedarikçisi veya hizmet sunucusu tarafından sağlanabiliyorsa..." doğrudan teminin (b) maddesine göre ihtiyacın karşılanabileceği hüküm altına alınmıştır.

2. Danışmanlık firmasının hazırlamış olduğu troleybüs projesi mal alım işine ait teknik şartname ve yaklaşık maliyet hazırlama sürecinde mevzuata aykırı olarak yaptığı iş ve işlemler.

   3-a) Yapım işleri ihaleleri uygulama yönetmeliği;

   
   

   "MADDE 10 – (1) İdarelerce, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde;

   1. İhaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatlar,

   2. Kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçler,

      
      

   3. İlgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçler,

      ç) Yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetler,

   4. İdarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitleri, esas alınır." Denmektedir.

Bu nedenle Yaklaşık maliyet hazırlanmasında bazı kalemlerin teklif veren firmadan alınmıştır. Bunun nedeni troylebüs üreten başka firma olmamasından dolayıdır. Bunun mevzuatta herhangi bir aykırılığı yoktur. Avrupa firmalarından teklif alınsaydı yaklaşık maliyet çok yüksek olurdu ayrıca Avrupa firmaları tekliflerini Avro olarak verirler.

İlgili konuyla ilgili 22.10.2007 tarih ve 2007/UH.Z-3434 sayılı Kamu İhale Kararı mevcuttur. Ayrıca 'nin görüşü bu yöndedir. (Açıklamalı Kamu İhale Kanunu, 2009 Sayfa

204).

Belirli bir marka ve modele yönelik özellik ve tanımlamalara konusu ilgili sorguda hangi ürünün … firmasının markası olduğu net olarak belirtilmemiştir. Bir troylebüs imalatı yapan bir firma klima, trafo ve motor gibi troylebüs sisteminde kullanılan ürünlerin çoğunluğunu dışarıdan temin eder. Bu yüzden belli bir marka belirtilmesi sözkonusu değildir.

Ayrıca İmalatta kullanılan ürünler öncellikle idarenin onayına sunduktan sonra temini yapılacaktır.

Ayrıca Bulguda belirtilen Yüklenici fiyatları ile yaklaşık maliyet karşılaştırıldığında ilk iki kalem harici yüklenicinin fiyatlarının daha yüksek olduğu ve danışmanın yaklaşık maliyetin gizliliği ilkesini ihlal ettiği belirtilmiştir. Tablo incelendiğinde ilk iki kalem işin yaklaşık %60 lık kısmına tekabül ettiği görülmektedir. Ayrıca ihale bedeli de yaklaşık maliyetin altındadır. Son olarak da bu ve benzeri projelerde döviz riski hiçbir şekilde göz artı edilemez. Yükleniciler bu tarz ve Türk Lirası ile yapılan ihalelerde yurt dışı menşeli malzemelerde oluşan hem döviz riskini ve nakit akışını kendisi kendi iş planına göre imalatı önce yapılacak olan iş kalemlerine dağıtabilmektedir.

Ancak yapılacak benzer bir ihaleler için Sayıştay rapordaki bulgu dikkate alınacaktır. Bu bulguda belirtilen konularla dikkate alınarak yapılacak yaklaşık maliyetler daha titizlikle düzenlenecektir.

3-b) Mal alımı ihaleleri uygulama yönetmeliği Madde 3,g) Özel imalat: Piyasada hazır halde alınıp satılmayan, projelendirme veya bir talep üzerine üretimi yapılacak olan, özel ihtisas ve üretim tekniği gerektiren işleri, İfade eder. İhalesi yapılan troylebüs Mal alımı ihaleleri uygulama yönetmeliği Madde 3, g bendine göre işi özel bir imalat işidir.

İş kapsamında yapım işlerinin yaklaşık maliyet içerisindeki oranı yaklaşık yaklaşık

%40'ına tekabül ettiği için proje mal alımı olarak ilan edilmiş ve işin idari şartname ve sözleşme tasarısı mal alımı olarak esas alınmıştır. Yapılan mal alımı kapsamında idare tarafından belirlenen şartname ve projelere göre tek model troleybüs olarak alımı yapılmıştır. Bundan dolayı kısmi tekliflere açık olabilecek başka model araç alımı bu proje kapsamında öngörülmemiştir. Bu mal alımı kapsamında 24 metre uzunluğunda çift körüklü katenerli 10 adet troleybüs alımı ihaleye çıkılmıştır. Bu ihale kapsamında altyapı ve idari bina kalemleri için kısmî teklif olması düşünülmüş olsaydı yapım işi olarak ihaleye çıkılması gerekirdi. Altyapı ve trambüslerin uyumlu çalıştırılması ve olası problemlerde tek yüklenici ile muhatap olunması, dolayısıyla işin selameti için mal alımı olarak ihaleye çıkılmıştır.

Yapılan mal alımı kapsamında idare tarafından belirlenen şartname ve projelere göre tek model troleybüs olarak alımı yapılmıştır. Bundan dolayı kısmi tekliflere açık olabilecek başka tip araç alımı bu proje kapsamında öngörülmemiştir. Bu mal alımı kapsamında 24 metre uzunluğunda çift körüklü katenerli 10 adet troleybüs alımı ihaleye çıkılmıştır. Bu ihale kapsamında altyapı ve idari bina kalemleri için kısmî teklif olması düşünülmüş olsaydı yapım işi olarak ihaleye çıkılması gerekirdi. Altyapı ve trambüslerin uyumlu çalıştırılması ve olası problemlerde tek yüklenici ile muhatap olunması, dolayısıyla işin selameti için mal alımı olarak ihaleye çıkılmıştır. Ayrıca kısmi teklif içerisinde mal ve yapım işlerinin değişik iş kalemlerinden oluşturulması gibi bir yöntem ihale mevzuatında herhangi bir düzenleme mevcut değildir.

Hazırlanan mal alımı idari şartnamede yapım işleri ile ilgili iş deneyim belgesinin istenmesi halinde troylebüs imalatçıların ihaleye giremeyeciği ön görülmüştür. Yapım işi olarak ihaleye çıkılsaydı troylebüs üreticileri ihaleye giremeyeceği anlaşılmıştır. Bahse konu iş, MAL ALIMI olarak ihaleye çıktığından dolayı, İş bitirme belgeside sadece mal alımı iş bitirme belgesi istenmiştir. İşin ihale dökümanı parçasından olan, İdari Şartnamenin “ Madde 5 - İhale dokümanının kapsamı 5.1.” inci maddesinin ç) standart formlar kısmında İş Bitirme Belgesi, Standart Form-KİK026.0/M istenmiş olup, teklif dosyası içerisinde de bulunmaktadır.

Ancak yapılacak benzer ihaleler için Sayıştay rapordaki bulgu dikkate alınacaktır. Sözlemenin eki olacak şartnamelerde ve özel hükümlerde bazı değişiklikler yapılarak aksi kanat oluşturan buna benzer uygulamaların önüne geçilebileceği anlaşılmaktadır.

3-c) İdarenin Troleybüs mal alım işinde: sözleşme türünün seçimi ve tekliflerin değerlendirilmesi aşamalarında mevzuata aykırı yaptığı iş ve işlemler.

Şehirde yapılan ulaşım fizibiliteleri ile 24 metrelik elektrikli otobüsler belirlenen güzergahta uygulanabilir ve yolcu hareketliliğini sağlayabilir sonucu çıkmıştır. Benzer bir sistem Malatya Büyükşehir belediyesi tarafından uygulanmıştır. Bu ihale de MAL ALIMI ile DÖVİZ üzerinden yapılmıştır. İhale tarihinde 24 metrelik yerli üretim yapan bir kuruluş bulunmamaktadır. İhale yurt içi ve yurt dışı firmaların tamamına açık olarak yapılmıştır. İhale öncesi hiçbir firma veya kuruluş şartnameler ile alakalı bir soru sormamıştır. İdare hiçbir şekilde herhangi bir şikayete ve aksaklığa yönelik zeyilname yayınlamamıştır. Dolayısıyla şartnamelerde veya sistemin teknik özellikleri ile alakalı problem olmadığını ihale öncesi süreç göstermektedir.

Bu ihalede olduğu gibi uygulanacak TOPLU TAŞIMA PROJELERİNDE kullanılacak araç, bu araçların bakım ekipmanları ve yedek parçaları, sistemin çalışmasını sağlayan sinyalizasyon ve katener sistemi bir bütündür. Şayet bu bileşenler parçalanarak ayrı ayrı alım yapıldığında sistemde aksaklık olması veya çalışmama ihtimal hayli fazladır. Örneğin her aracın dinamik gabarisi farklılık gösterir. İstasyon girişlerinde yükseltilmiş platformların olduğu yerde bir aracın 20 km/h hızla giderken dinamik gabarisi platform seviyesinde 5 cm iken bir başka araçta 8 cm veya 3 cm olabilir. Araçtan bağımsız inşa edilmiş bir istasyon platformunda aracın dinamik gabarisine göre istasyon ile araç arasında ya araca zarar verebilecek bir temas ya da engelli araçlarının istasyonda erişimlerine ait problem oluşma ihtimali söz konusu olacaktır. Bir başka örnek verecek olursak her marka aracın pantografında katener teline yaptığı baskı miktarı değişkenlik gösterebilir. Bu baskı direkler arası mesafeyi ve katener teli ile pantograf kömürünün aşınmasını doğrudan etkilemektedir. Örneklerimizde son olarak Atölye içerisinde bulunan ve inşaat aşamasında yapılan bakım çukuru, gömülü ekipmanlar ve platformlar gene kullanılacak araç özelliklerine göre dizayn edilmek zorundadır.

Netice olarak bu tarz toplu taşıma sistemleri bir bütündür ve parçalanması sistemin uygulanabilirliğine, ekonomik ömrüne toplam maliyetine doğrudan ve olumsuz etki edecektir.

Bundan dolayı Teklif bir bütün olarak verilir. Bazı kalemler yaklaşık maliyete göre düşük bazıları yüksek olabilir. Bunun mevzuata herhangi bir aykırılığı yoktur. Diğer birim fiyatlı yapılan ihalelerde benzer durumlar çok sıklıkla rastlanmaktadır.

Ancak yapılacak benzer ihaleler için Sayıştay rapordaki bulgular dikkate alınacaktır. Sözleşmenin eki olacak şartnamelerde ve özel hükümlerde bazı değişiklikler yapılarak aksi kanat oluşturan buna benzer uygulamaların önüne geçilebileceği anlaşılmaktadır.” denilmektedir.

Sonuç olarak Kamu İdaresinin bulgumuzun raylı sistem ön proje hazırlanması hizmet alımı ile sonrasında ihale dökümanı hazırlanması hizmet alımına ilişkin kısmına göndermiş olduğu cevapta özetle; Şanlıurfa içerisinde böyle bir projeyi yapabilecek firma olmadığı gerekçesiyle yaklaşık maliyet belirlenirken yerel firmalardan teklif alınmadığı, avan proje yapan firmanın uygulama projesini de yapma hakkı olduğu için projenin doğrudan bu firmaya yaptırıldığı, yüklenici firmadan başka üretici firma olmadığından yaklaşık maliyette yalnızca bu firmadan teklif alındığı ifade edilmektedir.

Yaklaşık maliyet için yerel firmalardan teklif alınmaması, avan projesinin ihtiyaçla ilgili özel bir hak doğurması, başka üretici firma olmaması gibi ifadeler öznel yorum içermekte ve somut olarak ortaya koyulmamaktadır. Kamu İdaresi cevabında hem troleybüs üreten başka firma olmadığından yalnızca bu firmadan teklif aldığını, hem de teknik şartnamenin ilgili firmaya ait troleybüsü işaret etmediğini belirtmiştir. Burada bir tutarsızlık söz konusudur. Kaldı ki, tabloda belirtilen iş kalemlerinin üretimini yapan tek bir firma varsa, zaten ihale yapmaya gerek kalmaz ve doğrudan temin usulü (22/a) kullanılırdı.

Kamu İdaresinin görüş olarak gösterdiği 2007/uh.z-3434 sayılı Kamu İhale Kurulu Kararının ise somut olaya özgü olduğu ve bulgumuzla ilgisinin bulunmadığı anlaşılmaktadır.

Kamu İdaresi ihale bedelinin yaklaşık maliyetin altıdan olduğunu ve danışmanlık firmasının gizliliği ihlal etmediğini savunmaktadır. Bu hususlar bulgumuzda gerekçeleriyle ayrıntılı olarak açıklanmaktadır. Dolayısıyla Kamu İdaresinin bu cevabı iddiamızı karşılar nitelikte değildir.

Troleybüs mal alım işine ilişkin kamu idaresi cevaplarının değerlendirilmesi;

Kamu İdaresi troleybüs mal alımının talep üzerine üretim gerektiren özel bir imalat olduğunu, altyapı ve troleybüslerin uyumlu çalışması ve tek bir yüklenici ile muhatap olmak için yapım işleri ve mal alımlarının birlikte ihale edildiğini, mal ve yapım işleri için aynı ihalede kısmi teklif alınmasının ihale mevzuatında yer almadığını, yapım işleri ile ilgili iş deneyim belgelerinin istenmesi durumunda troleybüs imalatçılarının ihaleye giremeyeceğini belirtmiştir.

Öncelikle İdarenin tek bir yüklenici ile muhatap olmak için bu yöntemi seçmesinin mevzuatta bir karşılığı bulunmamaktadır. Bulgumuzda mal ve yapım işleri için aynı ihalede kısmi teklif alınması gerektiği belirtilmemiş, mevzuatta farklı nitelikteki yapım işlerinin dahi ayrı ayrı yeterlilik koşullarına sahip olmasının zorunlu olduğu, dolayısıyla mal ve yapım işlerinin aynı yeterlilik kriteriyle ihale edilemeyeceği ifade edilmiştir. Yine Kamu İdaresi yapım işlerine ait iş deneyim belgesi istenmesi durumunda troleybüs imalatçılarının ihaleye katılamayacağını belirtmiştir. Bu açıklama abesle iştigaldir. Zira tam tersi bir durum oluşmuş ve mesleki yeterliliği olan yapı müteahitleri ihaleye girememiş ve yüklenici firma imalatları alt yüklenicilere devretmiştir. Farklı nitelikteki bu ihalelerde tip idari şartnamelerde düzenlenmeyen ve işin özelliğine göre düzenlenmesine gerek duyulan hususlar, ayrıca diğer hususlar bölümünde istenebilecekken bunun yapılmamasında kamu yararı ve hukuka uygunluk bulunmamaktadır.

Kamu İdaresi cevabında ayrıca, Malatya Büyükşehir Belediyesinin de troleybüs ihalesine mal alımı olarak çıktığını, ihale öncesinde hiçbir kuruluştan şartnamelere ilişkin bilgi alınmadığını, Kamu İdaresinin hiçbir şekilde zeyilname yayınlamadığını, toplu taşıma sistemlerinde kullanılacak sistemin bir bütün olduğunu ve ayrı ayrı alım yapıldığı takdirde sistemin çalışmama ihtimali olduğunu, bazı kalemlerin ihale fiyatının yaklaşık maliyete göre yüksek olmasının mevzuatta bir aykırılığı olmadığını bunun birim fiyatlı işlerde sıklıkla rastlanılan bir durum olduğunu belirtmektedir.

Kamu İdaresinin sistemin bir bütün olduğuna ilişkin görüşüne katılmakla birlikte, her türlü teknik hesaplamaları yapılarak detayları belirlenen yapım işlerinin, mesleki yeterliliğe sahip başka uygulayıcılarca yapılmasında hiçbir engel bulunmamaktadır. Dolayısıyla sistemin bir bütün olduğu ve tek bir yükleniciye yaptırılması gerektiği iddiası kabul görmeyecektir. Kaldı ki, bu yüklenici firma da otobüs üretimi ve yedek parça hariç diğer iş kalemlerini altyüklenici sözleşmeleriyle başka firmalara yaptırmıştır. Ayrıca teknik şartname danışmanlık firmasına hazırlattırıldığından “hiç bir kuruluştan bilgi alınmadığı”, EKAP sistemi üzerinden 31.03.2017 tarihinde bir zeyilname yayınlandığından “hiçbir şekilde zeyilname yayınlanmadığı” savunmaları da yerinde görülmemiştir. Birim fiyatlı işlerde bazı kalemlerin ihale fiyatından yüksek çıkması tabi ki ihale mevzuatına aykırı değildir. Ancak bulgumuzda yapılan tespitler bir bütün olarak değerlendirildiğinde, ihale fiyatının yaklaşık maliyetten yüksek olmasına, Kamu İdaresinin ihale öncesi ve ihale sürecindeki mevzuata aykırı uygulamalarının neden olduğu anlaşılacaktır. Dolayısıyla bu ihalede işlerin tamamı için oluşan ihale fiyatının yaklaşık maliyetin altında kaldığı değerlendirmesi yerinde olmayacaktır.

Sonuç olarak bulgumuzda ve sonuç kısmında ayrıntılarıyla açıklanan hususlarla ilişkin gereğinin yapılması için ilgili mevzuatta belirtilen iş ve işlemlerin başlatılması gerekmektedir. Kamu idaresinin gerçekleştirdiği diğer ihalelerde bulgu konusu edilen ve bunlara benzer hususların olup olmadığı müteakip denetim döneminde takip edilecektir.