Karar Künyesi
Toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan bazı kişiler için ücretsiz tarife uygulanmış ve bedelleri de İdare bütçesinden ödenmiştir.
Toplu Taşıma Araçlarında Bazı Günlerde Bazı Kişiler İçin İndirimli-Ücretsiz Kullanım Hakkı Verilmesi
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“… il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler,
… özel hukuk hükümlerine tâbi, kamunun çoğunluk hissesine sahip olduğu kuruluşlar, … ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği yapılması gereken ticarî indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanmaz.
…
Cumhurbaşkanı birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit etmeye yetkilidir.” denilmektedir. Ayrıca, Kanun’un aynı maddesinde, belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelerin, toplu taşım hizmetlerinde öğrenci ve basın kimlik kartı sahiplerine indirim uygulamaya yetkili oldukları hüküm altına alınmıştır.
Kanun maddesinde, ücretsiz veya indirimli tarifeden yararlanacak olanlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerindeki kişiler yer almaktadır.
Bu düzenlemelere rağmen, İdarece, mevzuatında yer almadığı halde, bazı günlerde tüm kişilere, bazı günlerde ise belirli bazı kesimlere (öğrenci ve sınav görevlileri, 0-4 yaşında çocuğu olan anneler gibi) ücretsiz olarak hizmetten yararlanma hakkı tanındığı, söz konusu yararlanmalar karşılığında oluşan geçiş bedellerinin, toplu taşıma işletmecilerine Belediye bütçesinden ödendiği görülmüştür.
4736 sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen maddesi gereği kamu kurumlarına (kanuni düzenleme ile cevaz verilenler dışında) ücretsiz veya indirimli mal ve hizmet temini yasaklanmıştır. Bu bağlamda mevzuatta taşıma hizmeti bedellerinde indirim yapılabileceğine dair hüküm bulunmayan günlerde (YGS-LYS-YKS vs. gibi) ve/veya mevzuatta ücretsiz/indirimli yararlanma hakkı tanınmayan kişilere (Sınav görevlileri ve öğrenciler, 4 yaşın altında çocuğu olan anneler gibi) meclis kararı ile uygulanan genel indirimler/ücretsiz kullanımların mevzuatta herhangi bir karşılığı olmadığından, bu şekilde bir uygulama yapılması da, uygulamadan kaynaklanan bedellerin Belediye bütçesinden ödenmesi de mümkün görülmemektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafında; trafik yoğunluğunun azaltılması, toplu ulaşımı teşvik edilmesi, özel araç kullanımının azaltması ve buna bağlı olarak otomobil kullanımından kaynaklı karbon salınımını azaltmak amacıyla bazı günlerde ücretsiz- indirimli tarife uygulandığı, ayrıca annelerin sosyal hayata katılımını artırmak ve aile ekonomisine katkıda bulunmak amacıyla; İstanbul’da 4 yaş ve altında olan yaklaşık 1 milyon 160 bin çocuğun annelerine ücretsiz ulaşım kartı verilmesi ve toplu taşıma kuruluşlarının işbu ücretsiz taşımadan dolayı oluşabilecek muhtemel kayıplarının Belediye bütçesinden karşılanması konusunda Meclis Kararı alındığı, akabinde UKOME Kararı ile de Anne Kart adlı İstanbulkart düzenlemesinin gerçekleştirildiği ifade edilmiş ise de; bulgu da ayrıntılı olarak açıklandığı üzere; hangi amaçla olursa olsun, hizmet sunumunda ücretsiz veya indirimli tarife uygulama belirleme yetkisi 4736 sayılı Kanun gereğince Cumhurbaşkanına aittir.
Netice olarak; mevzuatına göre, toplu taşıma araçlarından kimlerin ücretsiz veya indirimli olarak yararlanabilecekleri belirlenmiş olduğundan, mevzuatında yer almayan kullanıcılara bazı günlerde ücretsiz veya indirimli yararlanma hakkı tanınmaması ve karşılığının bütçeden ödenmemesi uygun olacaktır.
Ücretsiz-İndirimli Kullanım Hakkı Tanınan Kişilerin Toplu Taşıma Araçlarından Yararlanması Karşılığında, İlgili İşletmecilere Belediye Bütçesinden Ödemede Bulunulması
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“…
(Ek fıkra: 12/7/2013-6495/88 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında hizmet verecek toplu taşıma araçları, toplu taşıma hizmetlerinin kapsamı ile bu hizmetlerden ücretsiz ve indirimli yararlanmaya ilişkin usul ve esaslar, Maliye, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme, İçişleri, Çevre ve Şehircilik ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarının görüşleri alınmak suretiyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.
…
(Ek fıkra: 27/3/2015-6637/17 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında, belediyeler tarafından yetki verilen özel şahıs ya da şirketlere ait şehiriçi toplu taşıma hizmeti veren her bir ulaşım aracı ile özel deniz ulaşımı aracı için bunların işletmecilerine, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten ilgili belediyeler aracılığıyla her ay gelir desteği ödemesi yapılır. … yapılacak ödemeye ilişkin diğer esas ve usuller Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken altı ay içinde belirlenir…” hükmü yer almaktadır.
5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine göre de, büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında;
“f) … ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; … işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek,
…
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dâhil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek,” bulunmaktadır.
Ayrıca, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinin ikinci fıkrasına 16.05.2018 tarihinde yapılan düzenleme ile üçüncü cümle eklenmiştir. Söz konusu düzenleme aynen: “Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. ... Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.” şeklinde olup atıf yapılan birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesi ise, “Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek” şeklindedir.
İdarede, anılan mevzuata göre indirimli/ücretsiz geçiş hakkı bulunan kişilerin sunulan hizmetten yararlanmaları karşılığında oluşan geçiş bedelleri farklarının, toplu taşıma işletmecilerine Belediye bütçesinden destek olarak ödendiği görülmektedir.
Yukarıda belirtildiği üzere, 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine 16.05.2018 tarihinde yapılan eklemeden önce, maliyetler veya belediye tarafından indirimli veya ücretsiz taşıma yaptırılması gerekçeleriyle toplu taşıma operatörlerine sübvansiyon ödemesi yapılmasına izin veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Söz konusu tarihten sonra da, yapılan düzenleme, taşıma birlik veya kooperatiflerine münhasır bir düzenlemedir.
Ayrıca 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde yer alan “Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına giren konularda; mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait… taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir…” ifadesinde kaynak aktarımı dahil izin verilen taşıma işleri, mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşıma işleri ile sınırlı olup toplu taşımacılık hizmeti ile ilgili değildir.
Mevzuat hükümleri incelendiğinde; 16.05.2018 tarihine kadar yalnızca 4736 sayılı Kanun’da belirtilen kişilere belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler tarafından sunulan toplu taşıma hizmetlerinde indirimli tarife belirlenmesine cevaz verildiği anlaşılmaktadır. Ancak, mevzuatta belirtilen kişilere yapılan ücretsiz/indirimli toplu taşıma hizmeti için herhangi bir özel kişi/kuruluşa destek ödemesine cevaz verilmemiştir. Bu bakımdan söz konusu dönemde ücretsiz/indirimli taşıma hizmeti sağlamaları nedeniyle, gerek ruhsat alınarak gerekse hat kiracısı veya hizmet sunucusu olarak toplu taşıma hizmeti gören bir kısım kişi/kuruluşlara Belediye bütçesinden herhangi bir ad altında ödemede bulunulması mümkün görülmemektedir.
5216 sayılı Kanun’da 16.05.2018 tarihinde yapılan düzenleme sonrası için ise, büyükşehir belediyelerine bir kısım taşıma hatlarında yapılacak taşıma hizmeti için ihale yapılması ve o bölgede faaliyet gösteren taşıma birlik ve kooperatiflerinden taşıma hizmeti temin edilebilmesi yetkisi tanınmıştır. Yine bu tarihte, kendilerinden hizmet alınan taşıma birlik ve kooperatiflerine, büyükşehir belediyeleri tarafından ücretsiz ya da indirimli yolcu taşıması yaptırılır ise, ücretsiz taşıma ya da indirimden kaynaklanan maliyete ilişkin olarak taşıma birlik ve kooperatiflerine belediye tarafından gelir desteği yapılabileceği düzenlenmiştir. Ancak burada verilen yetkiyi sınırsız bir yetki olarak düşünmemek gerekmektedir. Öncelikle mevzuatta belirtilen şartları taşımak kaydıyla ücretsiz ve indirimli taşıma hizmeti dolayısıyla belediye tarafından yapılacak gelir desteği ödemesi ancak taşıma birliklerine ve kooperatiflerine yapılabilecektir. Söz konusu ödemelerde, 5216 sayılı Kanun gereğince yapılan ihalenin şartname ve sözleşmelerinde yer alan düzenlemeler de önem taşıyacaktır.
4736 sayılı Kanun gereğince indirimli veya ücretsiz kullanımlar nedeniyle, işletmecilerin uğradıkları kayıplar, ancak, ilgili mevzuat ile getirilen düzenlemeler kapsamında Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca karşılanabilmektedir. Mevzuatta, söz konusu destek niteliğindeki ödemelerin, belirlenen usul ve esaslara göre Bakanlıkça belediyeler aracılığıyla yapılacağı düzenlenmiş bulunduğundan, bu tutarların haricinde, belediyelerce herhangi bir destek ödemesinde bulunulmasına imkân veren yasal düzenleme bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan sebepler itibariyle, kamu idaresinin, salt kamu hizmeti nitelemesine istinaden toplu taşıma hizmetinde sınırsız fiyat/indirim belirleme yetkisi bulunmamaktadır. Mevzuatın yetersiz olması ya da güncelliğini yitirmesi, hizmetin daha düşük bedellerle veya ücretsiz-indirimli tariflerinin kapsamının genişletilerek belde halkının memnuniyet ve refahının
yükseltilmesi gibi gerekçeler, idarelere yasama organının yerine geçerek karar alma ve uygulama hakkı vermemektedir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; İdare tarafından kişi ve kuruluşlara ücretsiz/indirimli toplu taşıma hizmeti gördürülmesi ya da toplu taşıma tarifesinin güncel maliyetlerin altında belirlenmesi gerekçe gösterilerek gelir desteği ödemesi yapılmasının kanuni düzenlemeye uygun olmayacağı değerlendirilmektedir.
İdarenin söz konusu hizmetin bilfiil kendisi tarafından gerçekleştirilmesi durumunda, hizmet sunumundan elde edilen gelir ile gider farkının bütçeden karşılanabileceği ileri sürülebilse de, bu durum ancak kişilerin isteği ve talebi olmaksızın görülen (ya da gördürülen) kamu hizmetleri için geçerli olabilecek bir durumdur. Mevzuatımızda kamu hizmetlerinin sunumu ve ücretlendirilmesi ile ilgili düzenlemeler idareyi bağladığı gibi, çoğunlukla hizmet sunulan kişilere de bir takım hak ve yükümlülükler getirmektedir.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 97’nci maddesine göre; “Belediyeler bu Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet (...) (2) için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir.” Dolayısıyla, kişilerin talebine bağlı olarak kamu idarelerince sunulan hizmetlerin gerektirdiği giderlerin, ilke olarak hizmetten yararlananlarca ücret olarak ödenmesi gerekmektedir. Söz konusu hizmet karşılığında alınacak ücretlerin düzeyinin, hizmetin sürekliliği ve etkinliğinin sağlanabilmesi için, gerek 5018 sayılı Kanun uyarınca kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması göz önünde bulundurularak gerekse 4736 sayılı Kanun dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Düşük veya sıfır fiyatla hizmet sunumu, kamu kaynağı tahsisinde etkinliği azaltıcı bir uygulamadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından; belediyelerin toplu ulaşım ile ilgili yükümlülüklerini ilgili mevzuat gereği özel sektör vasıtasıyla da yerine getirebildikleri, 2020 yılı içerisinde sübvanse yapılan taşımacılık türlerinde yapılan geçiş sayısının yaklaşık %40’ının ücretsiz ve indirimli yolculara ait olduğu, bu nedenle özel sektör taşımacılığının kaybının aylık 10.000 TL civarında bulunduğu, ilgili Bakanlık (Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı) tarafından sağlanan gelir desteğinin ise aylık 1330 TL olması sebebiyle 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 7’nci maddesinde yer alan; taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemesi yapılacağı düzenlemesine istinaden bahsi
geçen maliyet ile gelir arasındaki farkın Belediye Meclis Kararları kapsamında Belediye bütçesinden sübvanse edildiği ifade edilmiştir.
İdare tarafından, 5216 sayılı Kanun’a atıf yapılmıştır. Ancak, söz konusu Kanun düzenlemesi, yeni kurulan büyükşehir belediyelerinin sınırlarında bulunan ve önceden birlik ve kooperatiflerce yerine getirilen ilçe-il merkezi arasındaki toplu taşımalara ve ücretlerine çözüm bulunması amacıyla yapılmış ve gelir desteğinin sadece taşıma birlik veya kooperatiflerine yapılabileceği belirtilmiştir. Yine bulguda da belirtildiği gibi, söz konusu birlik ve kooperatiflerin ihaleyle taşıma hizmeti sunumuna hak kazanmış ve ihale şartları da önceden belirlenmiş olması gerekmektedir. İstanbul ili genelinde ise, 16.05.2018 tarihinden sonra ihaleyle taşıma hizmeti sunucusu olarak belirlenmiş bu şekilde birlik ve kooperatif bulunmamaktadır.
Netice olarak; toplu taşıma hizmetine ilişkin indirimler ile sübvansiyon ödemeleri hususunda mevzuata uygun işlem tesis edilmesi gerekmektedir.