Karar Künyesi
Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde belirlenen güzergâhlarda, ticari minibüs hattı işletme hakkının süresiz olarak ve ihale yapılmaksızın kullandırıldığı görülmüştür.
18/10/1983 tarih ve 18195 sayılı R.G’ de yayınlanan 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesinde, karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek görev ve yetkisi il ve ilçe trafik komisyonlarına tanınmışken, 86/10553 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Ticari Plakaların Verilmesinde Uyulacak Usul ve Esaslar Hakkında Karar’ın “Ticari Plakanın Verilme Usul ve Esasları” başlıklı 5’inci maddesinde de;
“Ticari plaka, kapalı teklif usulü ile aşağıdaki şartlar dikkate alınarak, trafik komisyonunun tespit edeceği esaslara göre verilir
İlin ihtiyacı dikkate alınarak dağıtılacak ticari plaka sayısı trafik komisyonunca tesbit edilecek ticari plakanın serbest piyasadaki tahmini bedelinin %80’ine tekabül eden muhammen bedel, müracaat şekli, süresi, ihale zaman ve diğer hususlar mahalli vasıta ve/veya en az iki gazete ile kamuoyuna duyurulur.
Tesbit edilen ticari plakalar ikişer aylık dönemlerde bir yılda altı defa verilebilir.
Kapalı teklif zarfları trafik komisyonları huzurunda açılır ve en yüksek bedeli teklif edenlerden başlamak üzere o dönem için tesbit edilen miktarda ticari plaka verilir.
Eşit ücret teklif edenler arasında trafik komisyonu huzurunda kura çekilir,
Müracaat edenlerden, trafik komisyonunun tesbit edeceği muhammen bedelin 1/5’i teminat olarak peşin alınır. Plaka bedelinin kalan kısmı ödenmedikçe plaka almaya hak kazananlara ticari plaka verilmez, kazanamayanların teminatları iade edilir.”
denilmek suretiyle ticari plakaların verilme usul ve esaslarını belirleme yetkisi yine trafik komisyonlarına tanınmıştır.
Ancak 2004 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun “Büyükşehir ve ilçe belediyelerinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 7’nci maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde;
“Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.”,
(p) bendinde;
“Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek. (Ek cümle: 16/5/2018- 7144/14 md.) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek.”,
ikinci fıkrasında ise;
“(…) (Ek üç cümle: 16/5/2018-7144/14 md.) Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın
(p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. Bu durumda ihaleye katılacaklarda ve kullanılacak taşıma araçlarında aranacak şartlar belediyelerce belirlenir.
(…)”
hükümleri yer almaktadır.
Aynı Kanun’un “Ulaşım hizmetleri” başlıklı 9’uncu maddesinde;
“(…)
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
(…)
Büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz”
denilerek büyükşehir olunmadan önce 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesi hükümlerince il ve ilçe trafik komisyonlarına tanınan yetkiler Ulaşım Koordinasyon Merkezine (UKOME) devredilmiştir.
Ayrıca 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15’inci maddesinde, her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmenin belediyelerin yetkisi dahilinde olduğu, bu hizmeti Danıştayın görüşü ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararıyla süresi kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebileceği; toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği, toplu taşıma hatlarını kiraya verebileceği veya hizmet satın alma yoluyla yerine getirebileceği düzenlenmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun, 1'inci maddesinde yer alan, “(…) belediyelerin (…) satım, Hizmet (…). kira, trampa, mülkiyetin gayri aynı hak tesisi ve taşıma işleri bu kanuna göre yürütülür.” hükmüne göre toplu taşıma hakkının ihale ile verilmesi gerekmektedir.
Aynı Kanun’un “Kiralarda sözleşme süresi” başlıklı 64’üncü maddesinin;
“Kiraya verilecek taşınır ve taşınmaz malların kira süresi, on yıldan çok olamaz. Turistik tesis kurulacak yerlerin ve turistik tesislerin (Ek ibare: 20/2/2001 - 4628/17 md.) ve enerji üretimi tesisleri ile iletim ve dağıtım tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin (Ek
ibare: 18/4/2001 - 4646/13 md.) ve doğal gaz iletim, dağıtım ve depolama tesis ve şebekelerinin ihtiyacı olan arazilerin on yıldan fazla süre ile kiraya verilmesi mümkündür.
Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, önceden Maliye Bakanlığından izin alınması şarttır. Katma bütçeli idarelerde bu izin, idarelerin bağlı bulundukları bakanlıktan alınır. Özel İdare ve belediyeler için kendi özel kanunları uygulanır.
Üç yıldan fazla süre ile kiraya verme işlerinde, kira bedeli her yıl şartname ve sözleşmesindeki esaslara göre yeniden tespit edilir.”
hükümleri gereğince de kiralamalarda sürenin 10 yıl ile sınırlı olduğu açıktır.
Danıştay 13. Dairesinin Esas No:2015/985, Karar No: 2015/3164 numaralı kararı;
“(…).
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığı’nın onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya konularak söz konusu ihalenin yine Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir.
(…)
Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; toplu taşıma hizmetinin yerine getirilmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği”
Aynı Dairenin Esas No:2014/384, Karar No: 2014/1950 kararı ise;
“(…).
Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu; toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin ise imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği; anılan usullerden herhangi birinin seçilmesi yoluyla toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri eliyle sağlanması hâlinde büyükşehir belediyesinin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağı sonucuna varılmakta olup; söz konusu vazgeçme iradesinin ise, ancak, belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması hâlinde geçerli olacağının kabulü gerekmektedir.”şeklindedir.
İlgili mevzuat ve kararlar birlikte değerlendirildiğinde, toplu taşımaya ilişkin hakların belediyeye ait olduğu açıktır. Toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama, ruhsat verme veya hizmet satın alma usullerinden biri ile Belediye tarafından üçüncü kişilere gördürülmesi de mümkündür. Ancak bu hakkın ihale yoluyla rekabete uygun, saydam ve sürenin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde verilmesi gerekmektedir. Bu çerçevede toplu taşıma hizmetleri bakımından görevli ve yetkili olan belediyenin bu hakkını mevzuata uygun şekilde ihale yapmadan doğrudan meclis, encümen veya belediye başkanı kararına dayanarak ve süresi belli olmayacak şekilde dağıtması, satması, devretmesi veya her ne surette olursa olsun kullandırması mümkün değildir.
Toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama, ruhsat ve hizmet satın alma usullerinden biri ile üçüncü kişilere gördürülebilmesi mümkün olmakla birlikte bu hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesinde mutlak olarak belirli bir sürenin öngörülmüş olması zorunludur. Kanunda öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi durumlarında bu durumun hukuka aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur.
Yapılan incelemede; Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde, belirlenen güzergâhlarda yolcu taşıma yetkisi sağlayan, 2217 adet ticari minibüs hattının işletme hakkının, 6360 sayılı Kanunla Büyükşehir Belediyesi olunmadan önce ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu’nun 12’nci maddesi hükümlerince il ve ilçe trafik komisyonlarına tanınan yetki çerçevesinde İl Trafik Komisyonu Kararları ile süresiz olarak ve ihale yapılmaksızın verildiği,
Büyükşehir Belediyesi olarak teşkilatlandıktan sonra işletme hakkı ile ilgili olarak sadece belli aralıklarla işleticiler için belge yenilemesi yapıldığı, işletme hakkının sürdürülmesi kapsamında herhangi bir ihale gerçekleştirilmediği ya da işletme hakkının sonlanmasına dair herhangi bir süre belirlenmediği dolayısıyla bu hatlarda yolcu taşıma yetkisi kazanan işleticilerin bu yetkiyi, kazanılmış hak kapsamında, herhangi bir süre sınırlamasına tabi olmadan kullandığı tespit edilmiştir.
Her ne kadar İdare; 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun Ek 2’nci maddesinin yedinci fıkrasının;
“Büyükşehir belediyesi sınırlarına giren belediyelerin, kanunların verdiği yetkiye dayanarak yürütmekte oldukları toplu taşıma ve ulaşım hizmetlerinin, gerçek ve tüzel kişilere yaptırılması amacıyla verilen ruhsat, imtiyaz sözleşmesi ve ulaşım araçları kira sözleşmesi, ruhsatta öngörülen süre ve sahip oldukları hat güzergâhı ile sınırlı olmak şartıyla herhangi bir işleme gerek kalmaksızın büyükşehir belediyesi toplu taşım ve ulaşım sistemine dahil edilir.”
hükmüne göre maddenin yürürlüğe girdiği tarih olan 2007 den önce bu neviden işlemlerin tesis edildiği durumlarda işletme hakkı sağlanan kişiler lehine bir müktesep hakkın oluştuğunu, 4 Mayıs 2021 tarih ve 31474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, Anayasa Mahkemesinin 2018/20720 numaralı başvuruya ilişkin 7/4/2021 tarihli kararında da bu hakkı destekler nitelikte “Yolcu taşımaya ilişkin minibüs hattı tahsisinin iptali nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine” hükmedildiğini belirtmekte ise de;
Yukarıda belirtilen yargı kararları doğrultusunda, toplu taşıma hizmetleri bakımından görevli ve yetkili olan belediyenin bu hakkını gerçek ve tüzel kişilere gördürebilmesi, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun olarak imtiyaz, kiralama, ruhsat verme veya hizmet satın alma usullerinden birinin tercih edilerek ihale edilmesi suretiyle mümkündür. Her dört yöntem bakımından da bu hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesinde, 2886 sayılı Kanun hükümlerine göre belirli bir sürenin öngörülmüş olması zorunludur. Kanunda öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi ise hukuka aykırılık oluşturmaktadır.
Kazanılmış hakkın varlığından söz edebilmek için, bu hakkın yürürlükteki hukuk kurallarına uygun olarak tesis edilen bir işlemle elde edilmiş olması gerekmektedir. Belediyenin yürütmekle yükümlü olduğu bir hizmeti bizzat yerine getirmeyip, üçüncü kişilere gördürebilmesi mümkün olmakla birlikte bu husus söz konusu hizmetin bir kamu hizmeti olma
niteliğini ortadan kaldırmadığı gibi bu konuda belediyenin görevinin sona ermesine yol açmamakta ve bu hizmetin yerine getirilmesi yönünden sorumluluğu devam etmektedir. Bu niteliği gözetildiğinde, belediyenin görevine giren bir hizmetin süresiz olarak üçüncü kişilere bir hak verilmesi suretiyle gördürülebilmesi hukuken mümkün değildir. Mevzuata aykırı olarak tesis edilen ve belirtilen nitelikteki işlemlerin ilgililer yönünden kazanılmış hak doğurması da aynı nedenle mümkün değildir.
Anayasa Mahkemesi tarafından müdahalenin ihlal oluşturup oluşturmadığı değerlendirilirken de kanunilik, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülebilirlik kriterleri esas alınarak karar verilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin vermiş olduğu kararda Anayasa'nın 13’üncü ve 35’inci maddeleri uyarınca mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla sınırlandırılabileceği, ancak mülkiyet hakkına yapılan bir müdahalenin ölçülü olabilmesi için ise bu müdahalenin keyfî ve öngörülemez nitelikte olmamasının gerektiği ifade edilmiştir. Mahkeme Kararının içeriğinde, somut olayda iptal edilen minibüs hattı tahsisinin ihalesiz olarak verildiği ve hâlihazırda bu hatta çalışmak isteyebilecek kişilere de bu imkânın tanınması gerektiği nazara alındığında, müdahalenin gerekli olmadığının söylenemeyeceği belirtilmiştir. Ancak hali hazırda bu hatları işleten kişilere herhangi bir süre ve imkan tanımadan hat tahsislerinin iptal edilmesinin hat tahsisi yapılan kişiler yönünden öngörülemez bir durum olduğu, İdarenin herhangi bir uyarı yapmadan ve geçiş süreci de öngörmeden yaptığı bu işlemin bütün külfetinin minübüs hatlarını işleten bu kişilere yüklenmesi sonucunu doğurduğu ifade edilmiştir.
Anayasa Mahkemesi Kararının sonucunda; minibüs hatlarının herhangi bir süre ve imkan tanınmadan iptal edilmesinin, bu hatları işleten kişilere öngörülemez bir şekilde şahsi olarak aşırı ve orantısız bir külfet yüklediği ve mülkiyet hakkı ile kamu yararı arasında olması gereken adil dengenin minibüs hatlarını işleten kişiler aleyhine bozulduğu belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi otobüs ve minibüs hatlarının ihalesiz ve süresiz olarak kişilere tahsis edilmesini kamu yararı açısından uygun bulmamakta ancak bu hat tahsislerinin iptal edilmesi noktasında ölçülülük ilkesine uygun davranılarak hat sahibi kişilere belirli bir süre ve imkan tanınarak bu işlemin yapılması gerektiğini ifade etmektedir.
Açıklanan nedenlerle Anayasa Mahkemesi kararının, Balıkesir özelinde, belirlenen güzergâhlarda yolcu taşıma yetkisi sağlayan ticari minibüs hattı işletme hakkının, süresiz ve
ihale yapılmaksızın kullandırılması hususuna birincil düzeyde dayanak teşkil etmesi mümkün görülmemektedir.
Bu itibarla, imtiyaz, kiralama ve ruhsat usullerinden biri olmadan ve ihale usulleri uygulanmadan toplu taşıma yetkisinin devri 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5393 sayılı Belediye Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve bu yöndeki yargı kararlarına aykırılık teşkil etmektedir.
Mevzuata aykırı işlemlerin, mevzuata aykırılıklarının tespit edildiği tarih itibarıyla hukuk düzeninden çıkarılmaları hukuk devletinin bir gereğidir. Bu nedenle, yukarıda açıklanan hususlar da gözetildiğinde süresiz olarak ve ihale yapılmaksızın kullandırılan ticari minibüs hattı işletme hakkının yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Toplu taşıma hizmetlerinin üçüncü kişilere gördürülmesinin yöntemini belirleme ve bu konuda yeniden bir ihale yapıp yapmama konusunda belediyenin takdir yetkisi bulunmakla birlikte, söz konusu hukuki durumun mevcut sözleşmelerin/işlemlerin iptalini gerektireceği de kuşkusuzdur. Bu nedenle, yeniden bir ihale yapılıncaya kadar geçecek süre zarfında, mevcut hatlarda işletmecilik yapan gerçek ve/veya tüzel kişilere belirli bir süre ve imkân tanınması, geçiş sürecinin bir plan ve program dahilinde yürütülmesi, toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan belde halkının da mağduriyetine yol açmayacak tedbirlerin belirlenmesi Anayasa Mahkemesinin kararına da uygun bir çözüm yolu sağlayacaktır.