Uygulama projesi hazırlanarak anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında uygulama projelerinde değişiklikler/revizyonlar yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlanmasına neden olunduğu görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Tanımlar” başlıklı 4’üncü maddesinde, uygulama projesi, belli bir yapının onaylanmış kesin projesine göre yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği proje olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “İdarelerce uyulması gereken diğer kurallar” başlıklı 62’nci maddesinde ise, yapım işlerinde arsa temin edilmeden, mülkiyet, kamulaştırma ve gerekli hallerde imar işlemleri tamamlanmadan ve uygulama projeleri yapılmadan ihaleye çıkılması kesin olarak yasaklanmıştır.

Yapım İşleri İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktarların tespiti” başlıklı 9’uncu maddesinde;

“(1) Yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespiti için öncelikle aşağıda yer alan çalışmaların yapılması gereklidir:

1. Arazi ve zemin etüdünün yapılması; uygulama projesi üzerinden anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde arazi ve zemin etüt çalışmalarının; ön ve/veya kesin proje üzerinden birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise, mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılmış olması zorunludur.

2. Proje zorunluluğu; bina işlerinde uygulama projesi, diğer işlerin uygulama projesi yapılabilen kısımları için uygulama projesi, yapılamayan kısımları için kesin proje; doğal afetler nedeniyle uygulama projesi yapılması için yeterli süre bulunmayan işler ile ihale konusu işin özgün nitelikte ve karmaşık olması nedeniyle teknik ve malî özelliklerinin gerekli olan netlikte belirlenemediği durumlarda ise ön ve/veya kesin projenin hazırlanması ve yaklaşık maliyetin söz konusu projelere dayanılarak hesaplanması gerekir.

…

ç) Metraj listelerinin hazırlanması; ihale konusu işe ait proje ve mahal listelerindeki ölçü ve tariflere göre işin bünyesine giren imalatların hangi kısımda ve ne miktarda

yapılacağının belirlenmesi amacıyla; anahtar teslimi götürü bedel teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde iş kalemi ve/veya iş grubu, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilecek işlerde ise iş kalemi şeklinde metraj listeleri düzenlenir.

…” hükmü yer almaktadır.

4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu’nun “Sözleşme kapsamında yaptırılabilecek ilave işler, iş eksilişi ve işin tasfiyesi” başlıklı 24’üncü maddesine göre yapım sözleşmelerinde, öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olması halinde, artışa konu olan iş; sözleşmeye esas proje içinde kalması, idareyi külfete sokmaksızın asıl işten ayrılmasının teknik veya ekonomik olarak mümkün olmaması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde; anahtar teslimi götürü bedel ihale edilen yapım işlerinde sözleşme bedelinin % 10'una, birim fiyat teklif almak suretiyle ihale edilen mal ve hizmet alımlarıyla yapım işleri sözleşmelerinde ise % 20 'sine kadar oran dahilinde, süre hariç sözleşme ve ihale dokümanındaki hükümler çerçevesinde aynı yükleniciye yaptırılabilir.

Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “Projelerin uygulanması” başlıklı 12’nci maddesinin dördüncü fıkrasında;

“(4) İdare, sözleşme konusu işlerle ilgili proje v.b. teknik belgelerde, değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olduğu hallerde, işin sözleşmede belirtilen niteliğine uygun bir şekilde tamamlanmasını sağlayacak şekilde gerekli değişiklikleri yapmaya yetkilidir.(Ek cümle: 08.08.2019-30856 R.G./22. md., yürürlük: 18.08.2019) Uygulama projelerinde değişiklik yapılması, 22 nci maddede yer alan esaslar göz önünde bulundurularak hesaplanacak bedel karşılığında, yükleniciden de istenebilir. Yüklenici, işlerin devamı sırasında gerekli görülecek bu değişikliklere uygun olarak işe devam etmek zorundadır. Proje değişiklikleri, ilk projeye göre hazırlanmış malzemenin terk edilmesini veya değiştirilmesini veya başka yerde kullanılmasını gerektirirse, bu yüzden doğacak fazla işçilik ve giderleri idare yükleniciye öder. Proje değişiklikleri işin süresini etkileyecek nitelikte ise yüklenicinin bu husustaki süre talebi de idare tarafından dikkate alınır.” hükmüne yer verilmiştir.

Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yüksek Fen Kurulu Başkanlığının 15.11.2013 tarihli 2013/38 sayılı yapım işleri hakkındaki Genelgesinde ise;

“…

2.1 İhaleye esas uygulama projelerinde değişiklik yapılmasında idarenin yetkisinin sınırsız olmadığı, YİGŞ’nin 12’nci maddesinde ön görüldüğü üzere, ihaleye esas projede değişiklik yapılmaksızın işin tamamlanmasının fiilen imkansız olması ve bu değişikliğin de ihale öncesinde öngörülmez olması ile sınırlı olduğu hususu proje değişikliklerinde dikkate alınmalıdır.

…” denilmektedir.

Yukarıdaki mevzuat hükümleri ve yapılan açıklamalara göre; uygulama projesi üzerinden anahtar teslim götürü bedel veya karma sözleşme yapmak suretiyle ihale edilecek işlerde mümkün olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu işlerde metraj listeleri de işe ait projeye göre hazırlanmalıdır. Öngörülmeyen durumların ortaya çıkması halinde ise, idareler projelerde değişiklik yapmaya yetkili kılınmış ve söz konusu değişiklik sonrasında ihale dokümanında yer almayan yeni iş kalemlerinin oluşması durumunda da yeni iş kalemlerine ilişkin bedellerin mevzuatta gösterilen yöntemle ödenebileceği belirtilmiştir.

Yapılan incelemede, uygulama projesi hazırlanan işler üzerinden anahtar teslimi götürü bedel veya karma sözleşme yapılmak suretiyle ihale edilen yapım işlerinde; sözleşmenin uygulanması sırasında, uygulama projelerinde değişikliklerin/revizyonların yapıldığı ve bu değişikliklerden dolayı hem işin süresinin uzadığı hem de işin öngörülen maliyetlerin üzerinde tamamlandığı tespit edilmiştir. Şöyle ki;

İstanbul Büyükşehir Belediyesinde, İdarenin yapılmasına karar kıldığı yapım işlerinin projelendirme çalışmaları Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığı tarafından yürütülmektedir. Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığı proje hazırlanmasını işini genel itibariyle ihale etmek suretiyle danışmanlık hizmeti satın alarak sağlamakta, işin yüklenicileri sözleşme bedeli karşılığında projeleri hazırlayarak İdareye teslim etmektedir. İdareye teslim edilen projeler Etüd ve Projeler Daire Başkanlığınca onaylandıktan sonra işin yapılması aşamasına geçilmesi adına yapım işi ihalesini gerçekleştirecek daire başkanlığına havale edilmektedir.

Uygulama projelerinin ihalesinin yapılarak işin sözleşmeye bağlanması sonrasında projelerde bir takım eksiklikler tespit edildiğinde ise, İdarece iki farklı yol izlenmektedir. Birinci yol; ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projedeki eksikliklerin giderilmesi amacıyla projeyi tekrar Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermesidir. Bu yöntem tercih edildiğinde Etüd ve Proje Dairesi Başkanlığı söz konusu projeyi hazırlayan

danışmanlık hizmeti satın aldığı firmaya proje revizyonu yaptırmakta, proje revizyonu karşılığında ise genel itibariyle (ek ödeme yapılmayan revizyonlar da bulunmaktadır) ek bir bedel ödemesi yapmaktadır. İkinci yol ise, ihaleyi yaparak projeyi uygulamaya geçiren müdürlüğün projeyi yeniden Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığına göndermeksizin işin yüklenicisine proje revizyonu yaptırması suretiyle eksiklikleri gidermesidir. Bu yöntemde proje revizyonu için bir maliyete katlanılmamaktadır.

Ancak, tercih edilen her iki yöntemde de proje revizyonu gerçekleşene kadar işler aksamakta, projenin gerçekleşme tarihi ötelenmekte, gecikilen her gün için süre uzatımı verilmesi gerekliliği doğmakta, uzatılan süre kadar da fiyat farkı ödemesi yapılarak ilave maliyet doğmasına sebebiyet verilmektedir.

Örneğin; Arnavutköy Hadımköy Halk Ekmek Üretim Tesisi İnşaatı yapım işinin projesi, Etüd ve Projeler Dairesi Başkanlığınca danışmanlık hizmet alımı kapsamında piyasadan temin edilmiştir. Söz konusu işin fore kazık ve donatı detaylarının yer aldığı projenin notlarında “Tüm istinat yapılarının projeleri, mevcut jeolojik araştırmalara ve zemin profillerine göre tahmini olarak hazırlanmıştır. İdare tarafından verilen karara istinaden kazı alanında imalatlara başlamadan önce paftada belirtilen lokasyonlarda idare gözetiminde zemin etüdü yapılacaktır. Zemin etüt sonuçlarının idareye iletilmesiyle beraber projeler yeniden gözden geçirilecek ve farklı zemin koşullarıyla karşılaşılması durumunda projelerin revize edilmesi sağlanacaktır.” ifadesine yer verilmiştir. Nitekim yapım işinin uygulanması aşamasında yapılan zemin etüdü ve İstanbul Teknik Üniversitesinden alınan rapor çerçevesinde iksa projesinde esaslı değişiklikler yapılması ihtiyacı hasıl olmuş, söz konusu proje revizyonu müdürlüğünce işin yüklenicisine yaptırılmıştır.

Bununla birlikte, Eyüp Hasdal Hayvan Barınağı İnşaatı işinde zemin etüt raporunun bulunmaması nedeniyle, Üsküdar Çengelköy Mahallesi Yurt Ve Zeminaltı Otopark İnşaatı işinde çevre düzenleme projesinin bulunmaması ve kreş avlusu kesitinin kullanıma uygun olmaması nedeniyle, Eyüp Hasdal Katı Atık Aktarma İstasyonu İnşaatı işinde ise alanın daha önce maden ocağı olmasından dolayı zeminin yetersiz olması nedeniyle proje revizyonlarına ihtiyaç duyularak değişiklikler gerçekleştirilmiştir. Arazi ve zemin etüdünün yapılmaması veya eksik yapılması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması, uygulama projesindeki öngörülebilir nitelikteki diğer eksiklikler nedeniyle uygulama projesinde değişiklik yapılmasına neden olan örnekleri artırmak mümkündür.

Uygulama projeleri yapıya ilişkin en ince ayrıntıların tasarlandığı projelerdir. Bu açıdan işin başlangıcından teslimine kadar olan tüm süreçler eksiksiz olarak kurgulanmalıdır. Yapılması zorunlu olan arazi ve zemin etüt çalışmalarının hiç veya yeterli seviyede yapılmaması, projenin tahmini zemin profillerine göre kurgulanması, çevre düzenleme projesinin bulunmaması, arazi kotlarının projeye uygun olmaması gibi sebepler esasen idare tarafından öngörülebilir hususlar olup, öngörülemediğinden bahisle proje değişikliği yapılmasının gerekçesi olamaz.

Uygulama projesi ile ihale edilen işlerde değişiklik yapılması, uygulama projelerinin ihtiyaca uygun hazırlanmadığını göstermektedir. Kanun koyucu, yapım işlerinde uygulama projesi yapılmadan ihaleye çıkılmamasına, iş artışlarına yalnızca öngörülemeyen durumlarda başvurulmasına ve öngörülemeyen durumlarda dahi iş artışının %10 ya da %20 ile sınırlanmasına hükmederken, uygulama projelerinin değişmezliğine vurgu yapmış ve bu projelere büyük önem atfetmiştir. Ön veya kesin projeden farklı olarak uygulama projelerinin, ciddi çalışmalar neticesinde, yapının her türlü ayrıntısının belirtildiği nitelikte hazırlanması gerekmektedir.

Uygulama projesiyle ihaleye çıkılan işlerde, işin yapılacağı yere ilişkin zemin etüdü, inşaatta kullanılacak her türlü iş kaleminin/grubunun niteliğini gösteren teknik şartnameler ve bu işlerin nerede ve ne kadar yapılacağını gösteren mahal listeleri projeye eklenerek ihale dokümanı oluşturulur. Bu suretle ihale öncesinde yapıya ilişkin en ince ayrıntıların dahi netleşmesi sağlanarak, sözleşme süresi sonunda yapının anahtar teslimi olarak her şeyi ile eksiksiz ve kullanılabilir halde teslim alınması beklenir.

İhale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. İşin her türlü ayrıntısının isteklilerce bilinmesi, bir başka ifadeyle ihale dokümanında tarif edilen işle fiilen gerçekleştirilecek işin aynı olması rekabet, saydamlık, ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin gereğidir. Esas itibariyle Kanun’un yapım işleri açısından getirdiği proje disiplini, ihale dokümanının idarece eksiksiz hazırlanma gereği, ihale dokümanı içerisinde işi hiçbir tereddüde mahal bırakmayacak biçimde tarif eden teknik içerikli belgenin (proje, teknik şartname, mahal listesi gibi) bulunma zorunluluğu, ihale dokümanının taşıdığı eksiklik ve yanlışlıkları gidermeye yönelik zeyilname mekanizması gibi iş ve işlemler bu amaca yöneliktir.

Dolayısıyla işin devamı sırasında meydana gelen iş artışları ile ortaya çıkan yeni iş kalemlerinin bedellerinin belirlenme yöntemi, ihaleye katılan diğer isteklilerin bilgisine

sunulmadığından rekabet şartlarını ortadan kaldırmaktadır. Özel durumlar haricinde, yapım işlerinin uygulama projesi yapılmadan ihale edilememesinin ve bu işlerde iş artışının sözleşme bedelinin %10’uyla ya da %20’siyle sınırlandırılmasının temel gerekçesi de rekabetin, sözleşmenin uygulanması sırasında ortadan kalkmasının engellenmesidir.

İdarenin, ihale sürecinde gerekli özeni göstererek Kanun’un öngördüğü her türlü iş ve işlemi eksiksiz yerine getirmesi, bu çalışmalar çerçevesinde öngörülebilir durumda olan tüm ihtiyacını ihale dokümanına yansıtması ve 4735 sayılı Kanun’un 24’üncü maddesiyle getirilen imkanı da yine maddede belirtilen hükümlere uygun kullanması gerekmektedir.

Sonuç olarak, yapımı yüksek maliyet gerektiren yapım işlerinde uygulama projelerinin hazırlanması aşamasında gerekli kaynak ve süre verilerek projelerin yapının tüm ayrıntıları ve gereklerini barındırması sağlanmalıdır. İdarenin kendi imkânları ile veya ihale yoluyla piyasadan temin ettiği uygulama projelerinin gerekli asgari nitelikleri taşımamasına bağlı olarak sonradan değişmesi hem projenin öngörülen sürede yetiştirilmemesine hem de yapım işinin maliyetinin artmasına sebep olmaktadır.

Projelerde çok sayıda iş kalemi değişikliği yapılması, işlerin sözleşme süresinde teslim alınmasına engel olduğu değişikliklerde yeni birim fiyat oluşturma uygulaması nedeniyle 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerinden olan “rekabetin sağlanması” ilkesinin de zarar görmesine neden olmaktadır.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından;

-Şehrin karmaşık altyapısı nedeniyle proje safhasında altyapı kurumlarıyla yapılan yazışmalar neticesinde ilgili kurumlar tarafından bildirilen altyapı tesislerinin, imalat safhasında farklılıklar göstermesi veya bildirilmeyen yeni altyapı tesisleri ile karşılaşılması,

-Projelerin sahada uygulanması aşamasında teknik problemlerle karşılaşılması,

-İhale aşamasında veya yer teslim aşamasına kadar geçen süreçte işin yapılacağı mahalde; öngörülemeyen nüfus ve trafik artışları olması, ihtiyacı değiştirecek yapıların tesis edilmesi (sağlık ve eğitim kurumları), bölgenin topoğrafik yapısının değişmesi, işgaller vb. değişiklikler olması,

-Bölgedeki sivil toplum kuruluşlarından gelen ilave talepler veya revizyon talepleri,

-Son kullanıcılardan gelen ilave talepler veya revizyon talepleri,

-Teknolojik gelişmeler neticesinde projedeki materyallerin tedavülden kalkması veya daha modern materyallerin piyasaya çıkması,

-Dünya geneli veya yerelde malzeme tedarikinde güçlükler yaşanması,

-İşletmeci birimlerden gelen geri dönüşler sebebiyle mahallerde veya materyallerde değişikliğe gidilmesi gerekliliği, gibi sebeplerle projelerde değişikliklere gidildiği, bunun yanı sıra bulguda belirtilen örneklere ilişkin olarak;

Eyüp Hasdal Katı Atık Aktarma İstasyonu için işin yapıldığı alanın geçmişte maden sahası ve çöp döküm sahası olarak kullanıldığı, 2017 yılına kadar mevcut çöpten gaz üretimi yapıldığı, daha sonra bu alana katı atık aktarma istasyonu yapılmasına karar verildiği, inşaat alanında yapılan ilk delgi çalışmasında delgi çukurunda göçükler oluşması nedeniyle kazık imalatında kılıf zorunluluğu ihtiyacı ile kazık sıklık ve çaplarında revizyon gerekebileceği öngörülerek projenin bu doğrultuda revize edildiği, revize proje bedeli için yükleniciye herhangi bir ödeme yapılmadığı;

Eyüp Hasdal Hayvan Barınağı İnşaatı için işe ait proje içerisinde zemin etüt raporu bulunmamakla birlikte işin aciliyeti göz önünde bulundurularak ihale yapıldığı, binaların temellerinin mütemadi (sürekli) temel olarak projelendirildiği, yapılan kazı sonucunda inşaat alanının geçmişte çöp dolgu sahası olarak kullanıldığının tespit edilmesiyle temellerin radye olarak revize edildiği, revizyondan dolayı yükleniciye süre uzatımı ve proje bedeli verilmediği, kontrol teşkilatınca yapılan yaklaşık hesap neticesinde imalat değişikliğinden dolayı maliyet değişiminin neredeyse olmadığı,

Arnavutköy Hadımköy Halk Ekmek Üretim Tesisi İnşaatı için ise yapım işinin proje notlarında, kısaca istinat yapılarının projelerinin mevcut jeolojik araştırmalara ve zemin profillere göre hazırlandığı ve yerinde yapılacak zemin etüdü sonuçlarına göre iksa projelerinin revize edilebileceğinin belirtildiği, buna istinaden uygulama aşamasında yapılan zemin etüdü ve üniversiteden alınan teknik rapor çerçevesinde iksa projelerinde revize edilmesi ihtiyacının hasıl olduğu, projelerin işin yüklenicisine herhangi bir bedel ödenmeksizin revize ettirildiği, buna ek olarak; ekmek üretim tesisi binası projesinde kanallı sistem olarak öngörülen elektrik tesisatının, kablo yoğunluğunun azaltılarak yangın riskini minimize eden, modüler yapısı sayesinde enerjinin istenen noktaya kolayca taşınmasını sağlayan, günümüz modern üretim tesislerinde de kullanılan busbar sistemine göre revize edildiği, busbar sisteminin kullanılmasındaki asıl amacın üretim tesisi içinde bulunan un ve bu gibi küçük tanecikli

maddelerin elektrik tavalarında birikmesi sonucu kısa devre oluşma riskini ortadan kaldırarak yangın riskini azaltmak ve hijyeni artırmanın olduğu,

Ayrıca, işletmeci İstanbul Halk Ekmek AŞ’nin mevcut üretim tesislerinde karşılaştığı sorunların önüne geçilmesine yönelik talepleri doğrultusunda projesinde kullanıma yönelik revizyonlar yapılarak üretim tesisinin sağlıklı bir şekilde çalışmasının sağlanmasının amaçlandığı,

Dolayısıyla işlerin yapımı sırasında gereklilikleri ortaya çıkan iş değişikliklerinin yapılması sırasında kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanılması için azami düzeyde hassasiyet gösterildiği ifade edilmiştir.

Kamu idaresinin bulguya vermiş olduğu cevaptan da anlaşılacağı üzere, uygulama projesi üzerinden çıkılan ihalelerde gerek teknik zorunluluklarla, gerekse bir takım kişi ve kurumların süreç içerisinde değişen talep ve istekleri neticesinde proje değişiklikleri yapıldığı, hatta bazı ihalelerde zemin etüdü raporu olmadan ihale sürecine başlandığı anlaşılmaktadır.

İdare, her bir proje değişikliğinin bir sebebinin buulnduğu ifade etmişse de, ihale mevzuatı gereğince, yapılan değişikliklerin zaten bir sebebinin bulunması yasal gerekliliktir. Bir başka deyişle, her bir değişikliğin bir sebebe bağlanması zaten zorunludur. Ancak, bulguda da belirtildiği üzere uygulama projesi üzerinden yapılan ihalelerde, projede değişiklik yapılmaması esastır. Zira ihale sürecinde rekabet ve yarışma konusu, proje ve mahal listelerinde gösterilen iştir. Projede yapılacak her bir değişiklik, ihalede oluşturulan rekabetin zedelenmesine sebebiyet verecektir.

Ancak, İdarenin bulguya vermiş olduğu cevaptan da görüleceği üzere, uygulama projelerinde yapılan değişikliklerin bir kısmı teknik zorunluluklara dayanmaktaysa da, bir kısmının kişisel/kurumsal talep ve tercihler nedeniyle, ihale öncesi idarece yapılması veya bilinmesi gereken hususların yapılmaması veya öngörülmemesi nedeniyle yapıldığı anlaşılmaktadır.

Netice olarak; yapım işi sürecinde kişisel veya kurumsal talep ve tercihlerde bulunulması suretiyle projelerde değişikliğe gidilmesi, idarenin zorunluluktan kaynaklanmayan sebeplerle proje revizyonu yapması veya İdare tarafından öngörülerek uygulama projesinde bulunması gerekirken, yukarıda yer alan sebeplerle uygulama projesinde yer almamış bir takım unsurların, projede değişikliğe gidilmesi suretiyle, projeye sonradan eklenmesi kamu projelerinin sözleşme süresi içinde bitirilmesine engel olmakta, projelerin öngörülen

maliyetlerinin üzerinde gerçekleşmesine sebebiyet vermekte ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımının önüne geçmektedir.