Karar Künyesi
Avcılar Belediyesi Park ve Bahçeler Müdürlüğü tarafından 2016/81029 ihale kayıt numaralı “Avcılar İlçe Sınırları Dahilinde Bulunan Park Bahçe Yeşil Alan Kamuya Açık Diğer Yeşil Alanların ve Süs Havuzlarının Her Türlü Bakım Onarım Hizmet İşi” 18.04.2016 tarihinde ihale edilmiş, 29.04.2016 tarihinde 19.246.667,00 TL bedelle sözleşmesi imzalanmıştır. 696 sayılı KHK sebebiyle 31.03.2018 tarihinde söz konusu işin sözleşmesi feshedilmiştir. Mezkûr işe ilişkin ihale dosyası ve hakediş ödemelerinin incelenmesi neticesinde çeşitli hatalı uygulamalara rastlanmış, söz konusu hususlara detaylı bir şekilde aşağıdaki maddelerde yer verilmiştir:
Aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan işlerin bir arada ihale edilmesi
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesi;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.
Aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işleri birarada ihale edilemez.” hükmünü amirdir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükmüne göre, hizmet işinin hizmet sunucusu, mal alımının mal tedarikçisi ve yapım işinin de yapı müteahhidine yaptırılması öngörülmüş, bu durumun tek istisnası olarak da bu işler arasında kabul edilebilir doğal bağlantı olması hali kabul edilmiştir. Aksi durumda, yani tüm bu iş kalemlerinin tek bir ihale ile tek bir yüklenici tarafından üstlenilmesi rekabeti engelleyecek ve ihalede oluşacak fiyatların yükselmesine
sebebiyet verecektir.
Hangi işlerin aralarında kabul edilebilir bir bağlantı olduğu mevzuat hükümlerinde açıkça belirtilmemekle birlikte sadece ihale edilecek işlerin birbirinin ayrılmaz parçası niteliğinde olduğu hallerde söz konusu işlerin birlikte ihale edilmesi kamu kaynaklarının verimli kullanılması açısından önem arz etmektedir.
Yapılan incelemede mezkûr ihale ile idarenin personel çalışmasına dayalı hizmet alımı, araç ve iş makinesi kiralama hizmet alımı, mal alımı ve yapım işlerini birlikte ihale ettiği, söz konusu işlerin birbirlerinden ayrılabilir nitelikte olduğu ve aralarında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmadığı tespit edilmiştir. Zira personel çalışmasına dayalı hizmet alımı kapsamında çalıştırılan personelin müdürlüğün kendi iş ve işlemleri için çalıştırıldığı, yapım işleri ile ilgili işlerin yüklenicinin kendi personelleri eliyle gördürüldüğü, araç ve iş makinesi kiralanması işinin de asıl işten ayrılabilir nitelikte olduğu görülmüştür.
Görüldüğü üzere, işin personel çalışmasına dayalı hizmet alımı, yapım işi, araç ve iş makinesi kiralama hizmet alımı ile mal alım kısımları arasında doğal bir bağlantı bulunmamakta, tüm bu iş kalemleri ayrı ayrı ihale edilebilir nitelikte bulunmaktadır.
İdarenin birbirleri ile doğal bağlantısı bulunmayan tüm işleri tek bir ihale kapsamına alarak ihaleye çıkması 4734 sayılı Kanunun 5’inci maddesine aykırı olduğu gibi rekabetçi bir ortamın oluşmasına da engel olmaktadır. Zira, piyasada genel olarak özelleşme bulunmakta her bir şirket kendi alanı ile ilgili işleri gerçekleştirmektedir. Tek bir firmanın bünyesinde bulunması güç olan personel çalıştırılması, mal alımı, araç kiralama ve yapım işinin birlikte satın alınmak istenmesi bu işler için ayrı ayrı teklif verebilecek şirketleri istekli olmaktan alıkoymaktadır. Nitekim ihale kapsamında 16 firma doküman satın almış veya EKAP üzerinden elektronik imzalı olarak indirmiş, ancak söz konusu firmalardan yalnızca ikisi teklif mektubu sunmuş. Bu iki firmadan ise birinin teklif mektubu geçerli kabul edilmemiş, ihale tek bir istekli ile sonuçlandırılmıştır.
Yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerine öncelik verilmesi ve bu iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışlarına gidilmesi, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerine ait imalatların ise hiç yapılmaması veya çok az yapılması
Mezkûr iş birim fiyatlı olarak 4734 sayılı Kanun’a göre ihale edilmiş ve yüklenici her bir iş kalemi için ayrı ayrı fiyatlar teklif etmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesinde;
“İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” denilmektedir.
Aynı Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde ise; ihale komisyonu tarafından diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edileceği, teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğu İdarece tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılı bilgi isteneceği, aşırı düşük tekliflerin tespit ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından yapılan düzenlemelerin esas alınacağı ifade edilmiştir.
Aşırı düşük teklif sorgulaması sadece toplam teklif bedeli üzerinden yapılmakta, iş kalemi bazında tekliflerin sorgulanması ve teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına yönelik mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle isteklilerden bir kısmı bazı iş kalemlerine çok yüksek, bazı iş kalemlerine ise çok düşük teklifler verebilmekte, buna rağmen toplam teklif bedeli diğer isteklilerden daha düşük olduğu için ihaleyi kazanabilmektedirler.
Esasen iş kalemi bazında düşük veya yüksek teklif verilmesi nihai sonucu değiştirecek nitelikte bir husus değildir. Zira öngörülen tüm işler gerçekleştirildiğinde diğer isteklilerin tekliflerine göre daha az ödemede bulunulmuş ve kamu menfaati yine sağlanmış olacaktır.
Ne var ki sözleşmenin uygulama aşamasında bazı iş kalemlerinin yaptırılıp bazılarından vazgeçilmesi veya azaltılması bu dengeyi bozacak, suiistimalin önünü açacaktır. Zira kar oranı oldukça yüksek teklif edilen iş kalemlerinin yapılıp, kar oranı düşük olanlardan vazgeçilmesi yüklenici lehine idare aleyhine durumların ortaya çıkmasına sebebiyet verecektir. Bu nedenle idareler tarafından ihale öncesi ihtiyaçlar tam ve doğru olarak belirlenmeli, ihalede öngörülen işlerin miktarları önemli bir sebep olmadıkça değiştirilmemeli, bu suretle yükleniciler tarafından yapılması muhtemel suiistimallerin önüne geçilmelidir.
Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Yaklaşık maliyetin hesaplanmasına esas miktar ve fiyatların tespiti” başlıklı 8’inci maddesinde; “İdareler, yaklaşık maliyetin hesaplanabilmesi için öncelikle ihale konusu hizmeti oluşturan iş kalemlerini veya gruplarını ve bunlara ilişkin miktarları tespit ederler. Bu amaçla, idare
tarafından gerek duyulduğunda, aşağıda belirtilen esas ve usuller çerçevesinde miktar araştırması da yapılabilir.” denilmektedir
Hizmet İşleri Genel Şartnamesinin “İş programı” başlıklı 28’inci maddesinde ise; iş programının nasıl hazırlanacağı ve idare tarafından nasıl onaylanacağı detaylı bir şekilde anlatılmıştır.
Buna göre; İdare tarafından yaklaşık maliyet belirlenirken iş kalemleri ve yaptırılacak iş miktarlarının doğru tespit edilmesi ihalelerde saydamlık, rekabet, eşit muamele, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması ve kaynakların verimli kullanılması ilkelerinin sağlanması açısından önemlidir. Bununla birlikte idarelerin iş programının hazırlanması ve onaylanmasında geniş yetkileri bulunmaktadır. Bu nedenle isteklinin bazı iş kalemlerine aşırı yüksek fiyat teklif ettiği durumlarda, işin bütününü göz önüne alınarak iş programının, kötü niyeti önleyecek ve kaynakların verimli kullanılması ile ihtiyacın uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını gözetecek şekilde hazırlanması önem arz etmektedir.
İhale dosyası ve hakediş ödemelerinin incelenmesi neticesinde; birim fiyat teklif cetvelinde Yüklenici tarafından yaklaşık maliyete göre yüksek fiyat verilen bazı iş kalemlerinde uygulama aşamasında önemli oranlarda iş artışları yapılarak iş programında bu iş kalemlerine öncelik verildiği, buna karşın yüklenici tarafından düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerine ilişkin imalatların ya hiç yapılmadığı ya da çok az yapıldığı tespit edilmiştir.
Söz konusu işle alakalı imalat miktarları incelendiğinde; ihale kapsamında toplam 404 farklı iş kalemi bulunduğu, 404 iş kaleminden toplam 107 tanesinin gerçekleşme yüzdesinin
%0 olduğu, 33 tanesinin ise %10’un altında kaldığı tespit edilmiştir. Görüldüğü üzere, İdare ihale öncesinde yapmayı planladığı 404 iş kaleminin yaklaşık %26’sının yapılmasından vazgeçmiştir. İşin ihale öncesinde planlanan kısmının %26’sının hiç yapılmamış olması,
%8,1’lik kısmının (%10’un altında gerçekleşme yüzdesi bulunan işler) ise çok az yapılmış olmasına rağmen sözleşmenin yürürlüğünün sürdüğü 23 aylık süre sonunda toplamda 18.194.759,46 TL’lik iş yapılmış, 32 aylık sözleşme bedeli olan 19.246.667,00 TL’lik tutar yapılmayan işlere rağmen neredeyse 23 aylık sürede tamamlanmıştır. Bu da özellikle yüklenicinin yaklaşık maliyete göre çok yüksek fiyat teklifi verdiği iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışlarına gidilerek yüklenici lehine bir durum oluşturulmasından kaynaklanmıştır.
Gerçekleşme yüzdesi %10 oranının altında olan iş kalemlerine ilişkin yaklaşık maliyet
ve yüklenicinin birim fiyat teklifi incelendiğinde, yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların yaklaşık maliyetin çok altında kaldığı, öyle ki bazı iş kalemleri için 0,01 TL, bazıları için 0,1 TL, bazıları için ise 1 TL gibi hayatın olağan akışı ile uyumsuz fiyat teklifleri verildiği görülmektedir. Bununla birlikte yaklaşık maliyete göre aşırı düşük fiyat teklifi verilen iş kalemleri incelendiğinde; söz konusu iş kalemlerinin yaklaşık maliyetin önemli bir kısmını oluşturduğu ve ciddi maliyetler gerektiren işler olduğu görülmektedir.
Aşağıdaki tabloda gerçekleşme yüzdesi %10 ve altında olan 140 iş kaleminden bazılarına ilişkin ihale ve uygulama aşamasındaki detaylı bilgilere örnek mahiyetinde yer verilmiştir.
Tablo 4: Yaklaşık maliyete göre çok düşük fiyat teklifi verilen ve gerçekleşme yüzdesi çok düşük olan iş kalemleri hakkında detaylı tablo
Sıra No
Poz No
İşin Tanımı
Birimi
Sözleşme Miktarı (A)
Yaklaşık Maliyet Birim Fiyatı (B)
(TL)
İhale Üzerine Bırakılan Yüklenicinin Teklif Birim Fiyatı
(C)
(TL)
Gerçekleşen Toplam İmalat Miktarı
(D)
Sözleşme Miktarına Göre İşin Gerçekleşme Yüzdesi
(E)
Yüklenicinin Teklifinin Yaklaşık Maliyete Göre Durumu
(F)
Toplam Yaklaşık Maliyet (G)
(TL)
Yüklenici Toplam Teklif Fiyat (H)=(AxC) (TL)
1
126
Cyclamen Persıcum (Sklemen) Renkli 13’lük Saksılı
adet
75.000
6,52
0,10
2.496,00
3,33%
64,2 Kat Daha Ucuz
489.000,00
7.500,00
2
48
Bitkisel Toprağın Temini (Nakliyesi
Dahil)
m3
10.000
29,22
1,00
440,00
4,40%
28,22 Kat Daha Ucuz
292.200,00
10.000,00
3
120
Taxus Baccata "Pyramidalis" (Piramit Formlu Porsuk) 3,00-3,50 Mt.S.İthal
adet
60
4.851,94
50,00
-
0,00%
96,04 Kat Daha Ucuz
291.116,40
3.000,00
4
119
Magnolia Grandiflora (Büyük Çiçekli Manolya )
adet
60
4.558,91
50,00
-
0,00%
90,18 Kat Daha Ucuz
273.534,60
3.000,00
5
124
Picea Pungens "Hoopsii Pyramidalis " (Aşılı Piramid Formlu Mavi Ladin )
2,50-3,00 Mt.S.
adet
50
4.654,59
50,00
-
0,00%
92,09 Kat Daha Ucuz
232.729,50
2.500,00
6
123
Ilex Aquifolium "Variegata" (Alacalı Çoban
adet
60
3.583,34
50,00
-
0,00%
70,67 Kat Daha Ucuz
215.000,40
3.000,00
7
198
Pvc Esaslı Ahşap Görünümlü Zemin Kaplama Yapılması
m2
750
242,30
1,00
-
0,00%
241,3 Kat Daha Ucuz
181.725,00
750,00
8
118
Quercus Ilex Nellie R. Stevens (Meşe) Tijli 20-25 S
adet
50
3.291,10
50,00
-
0,00%
64,82 Kat Daha Ucuz
164.555,00
2.500,00
9
117
Quercus Ilex (Pırnal Meşesi) Tijli 20-25 S İthal
adet
50
3.257,22
50,00
-
0,00%
64,14 Kat Daha Ucuz
162.861,00
2.500,00
10
52
Fidan Diplerinin 30 Cm Çapında Çapalanması
adet
300.000
0,53
0,01
3.967,00
1,32%
52 Kat Daha Ucuz
159.000,00
3.000,00
11
277
5 X5 Mm Cam Mozaik Havuz Kaplaması Ve Montajı
m2
900
167,45
1,00
-
0,00%
166,45 Kat Daha Ucuz
150.705,00
900,00
12
247
Ahşap Yüzeylerin Vernikli Ahşap
Koruyucu İle Verniklenmesi
m2
10.000
13,54
2,00
559,35
5,59%
5,77 Kat Daha Ucuz
135.400,00
20.000,00
13
194
Kompozit Çöp Kutusu (Teknik Şartnamesinde Belirtilen Özelliklerde)
adet
200
618,19
5,00
7,00
3,50%
122,64 Kat Daha Ucuz
123.638,00
1.000,00
14
146
Lale Soğanı (10-11 Kalibre)
adet
150.000
0,76
0,10
10.000,00
6,67%
6,6 Kat Daha Ucuz
114.000,00
15.000,00
15
63
El İle Kaldırımlarda 100 X 100 X 60 Cm. Fidan (Ağaç) Çukuru Açılması Ve Topraklı Dikimi
adet
2.000
48,63
1,00
169,00
8,45%
47,63 Kat Daha Ucuz
97.260,00
2.000,00
16
145
Nergis Soğanı (10-11 Kalibre)
adet
60.000
1,30
0,10
-
0,00%
12 Kat Daha Ucuz
78.000,00
6.000,00
17
42
Çim Ve Çiçeklik Sahaların Tanzimi
dekar
50
1.483,56
1,00
3,14
6,28%
1.482,56 Kat Daha Ucuz
74.178,00
50,00
18
125
Abies Nordmanniana (Doğu Karadeniz Göknarı) 2,50-3,00 Mt.S.
adet
60
1.090,79
50,00
-
0,00%
20,82 Kat Daha Ucuz
65.447,40
3.000,00
19
115
Nerium Oleander (Zakkum) Kırmızı Çiçekli 2 Mt. Tijli
adet
50
1.194,05
560,00
-
0,00%
1,13 Kat Daha Ucuz
59.702,50
28.000,00
20
260
Spor Sahalarına Akrilik Kaplama Yapılması
m2
1.200
43,13
1,00
-
0,00%
42,13 Kat Daha Ucuz
51.756,00
1.200,00
TOPLAM
3.411.808,80
114.900,00
Yukarıdaki tabloda örnek mahiyetinde seçilerek yer verilen 20 iş kalemi için idarenin 3.411.808,80 TL yaklaşık maliyet belirlediği, söz konusu iş kalemlerinin yapılması için ise yüklenici tarafından yalnızca 114.900,00 TL fiyat teklifinde bulunulduğu görülmektedir. Bir diğer ifadeyle; yüklenici, tabloda yer alan 20 iş kalemini idarenin belirlemiş olduğu yaklaşık maliyetin 28,70 kat daha ucuzuna yapmayı taahhüt etmiştir. Bu düşük fiyat teklifleri sayesinde ihale kazanılmış, ancak, tablodan da görüleceği üzere söz konusu iş kalemleri ya hiç yapılmamış ya da çok az yapılmıştır.
İdarenin söz konusu iş kalemlerini yükleniciye yaptırmamasının işin gereği itibariyle mi olduğu yoksa yüklenicinin neredeyse bedelsiz olarak fiyat teklifinde bulunması nedeniyle zarar etmesinin önüne geçilmek istenmesinden mi ileri geldiği anlaşılamamaktadır. Ancak her iki ihtimalde de İdarenin kusuru olduğu çok açıktır.
Eğer söz konusu iş kalemlerinin yapılmasından işin gereği sebebiyle vazgeçildi ise bunun ihale öncesinde saptanması, yaklaşık maliyetin buna göre belirlenmesi ve ihaleye bu duruma göre çıkılması gerekirdi. Zira tüm istekliler fiyat tekliflerini dokümanda belirtilen miktarlara göre tespit etmektedir. Yukarıda belirtilen iş kalemlerinin hiç yapılmayacağı ihale öncesinde istekliler tarafından bilinse idi fiyat tekliflerini ne yönde oluşturacakları bilinememektedir.
İkinci ihtimalde yani İdare tarafından yüklenicinin olası zarar etme ihtimali ortadan kaldırılmak istendi ise söz konusu uygulamanın da hatalı olduğu aşikârdır. Zira yüklenicinin basiretli bir tacir gibi davranarak fiyat tekliflerini buna göre oluşturması gerekmektedir. Teklif edilen bedellerin olumlu ve olumsuz her türlü sonuçları yükleniciyi ilgilendirmektedir. Söz konusu işlerin yüklenicinin teklif ettiği çok düşük fiyatlardan yaptırılmaması kamunun bir nevi zararına da sebep olmuştur.
Yukarıdaki tabloda yer alan gerçekleşme yüzdesi çok düşük olan iş kalemleri incelendiğinde ortaya çarpıcı sonuçlar çıkmaktadır. Örneğin;
126 poz numaralı Cyclamen Persicum (Sklemen) Renkli 13’lük Saksılı iş kalemi için idare tarafından ihale öncesinde 75.000 adet alım öngörülmüş, toplam yaklaşık maliyet ise yine idare tarafından 489.000,00 TL olarak belirlenmiştir. Yüklenici ise söz konusu işin tamamı için 7.500,00 TL fiyat teklif ederek, 75.000 adet sklemenin teminini bu fiyattan yapacağını taahhüt etmiştir. Ancak, idare sözleşme süresi boyunca söz konusu iş kaleminden yalnızca 2.496 adet temin ederek işin gerçekleşme oranının %3,33
olmasına sebep olmuştur.
48 poz numaralı Bitkisel Toprağın Temini (Nakliyesi Dâhil) iş kalemi için İdare tarafından ihale öncesinde 10.000 m3 alım öngörülmüş, toplam yaklaşık maliyet ise 292.200,00 TL olarak belirlenmiştir. Yüklenici 10.000 m3 bitkisel toprağın temini işini 10.000,00 TL bedelle yapmayı taahhüt etmesine rağmen idare sözleşme süresi boyunca yalnızca 440 m3 bitkisel toprak temin edilerek işin yalnızca %4,4’ünün gerçekleşmesine sebep olunmuştur.
120 poz numaralı Taxus Baccata "Pyramidalis" (Piramit Formlu Porsuk) 3,00-3,50 Mt.S.İthal iş kalemi için idare tarafından ihale öncesinde 60 adet alım öngörülmüş, toplam yaklaşık maliyet ise 291.116,40 TL olarak belirlenmiştir. Yüklenici 60 adet piramit formlu porsuğu yalnızca 3.000,00 TL bedelle temin etmeyi taahhüt etmesine rağmen idare sözleşme süresince hiç talepte bulunmayarak işin gerçekleşme yüzdesinin %0 olmasına sebebiyet vermiştir.
Yukarıda yer verilen iş kalemleri örnek mahiyetinde seçilmiş olup, benzer hususta örnek sayısını çoğaltmak mümkündür. Tablodan ve örneklerden de anlaşılacağı üzere yüklenici yaklaşık maliyet içerisinde önemli paya sahip iş kalemleri için çok düşük fiyat teklifi vererek kendisine bir fiyat avantajı sağlamıştır. Buna karşın diğer bazı iş kalemlerinde, yüksek teklifler yaparak ihale için vermiş olduğu toplam fiyat teklifinin yaklaşık maliyetin çok altında kalmasını engelleyerek aşırı düşük sorgulama işlemi kapsamına girmemiştir.
İhale dosyası ve hakedişler üzerinde yapılan incelemelerde; yüklenicinin 69 farklı iş kalemi için yaklaşık maliyetin üzerinde fiyat teklif ettiği, söz konusu 69 iş kaleminden 24’üne ait gerçekleşme yüzdesinin 32 aylık sözleşme süresinin henüz 23’üncü ayında olunmasına rağmen çok yüksek olduğu tespit edilmiştir. Yaklaşık maliyete göre oldukça yüksek teklif edilen iş kalemleri ve gerçekleşme yüzdelerine aşağıdaki tabloda yer verilmiştir:
T.C. Sayıştay Başkanlığı
Tablo 5: Yaklaşık maliyete göre yüksek fiyat verilen ve gerçekleşme yüzdesi çok yüksek olan iş kalemleri
Poz No
İşin Tanımı
Birimi
Sözleşme Miktarı
Yaklaşık Maliyet Birim Fiyatı (TL)
Yüklenicinin Teklif Birim Fiyatı
Gerçekleşen Toplam İmalat Miktarı
Sözleşme Miktarına Göre İşin Gerçekleşme Durumu
Yaklaşık Maliyete Göre İhale Üzerinde Bırakılan Yüklenicinin Teklif Durumu
383
Gömme Normal Anahtar
adet
10,00
4,61
25,00
18,00
% 180
5,42 Kat Daha Yüksek Fiyat
385
Gömme Topraklı Priz
adet
10,00
5,18
25,00
138,00
% 1380
4,83 Kat Daha Yüksek Fiyat
302
Yumuşak Polietilen Basınçlı Boru Ø 40, 6.7
Mm. 10 Atm. (Bağlantı Parçaları Ve Boru Montaj Bedeli Dahil)
metre
300,00
3,25
14,00
750,00
% 250
4,31 Kat Daha Yüksek Fiyat
288
Sprey Tip Pop-Up Spring
adet
150,00
10,85
45,00
555,00
% 370
4,15 Kat Daha Yüksek Fiyat
301
Yumuşak Polietilen Basınçlı Boru Ø 32, 5.4
Mm. 10 Atm (Bağlantı Parçaları Ve Boru Montaj Bedeli Dahil)
metre
300,00
2,47
10,00
550,00
% 183
4,05 Kat Daha Yüksek Fiyat
375
Kurşunsuz Pvc İzoleli Kabloyla Besleme Hattı 3*2.5 Mm2 Nym
metre
100,00
4,46
15,00
5.376,00
% 5376
3,36 Kat Daha Yüksek Fiyat
376
Kurşunsuz Pvc İzoleli Kabloyla Besleme Hattı 3*1.5 Mm2 Nym
metre
100,00
3,94
13,00
2.900,00
% 2900
3,30 Kat Daha Yüksek Fiyat
404
Yelek
adet
141,00
8,70
20,00
450,00
% 319
2,30 Kat Daha Yüksek Fiyat
97
Buxus Rotundifolia (Top Şimşir) ( H = 60-
80 Cm , Saksılı )
adet
50,00
69,63
160,00
100,00
% 200
2,30 Kat Daha Yüksek Fiyat
403
İş Elbisesi Yazlık (Pantolon Tişört)
takım
141,00
65,20
140,00
575,00
% 408
2,15 Kat Daha Yüksek Fiyat
318
Kablin Manşon Ø32x32
adet
90,00
4,74
10,00
675,00
% 750
2,11 Kat Daha Yüksek Fiyat
91
Euonymus Euonymus Japonıca "Gold" (Alacalı Gold Taflan) ( H = 30-40 Cm )
adet
300,00
7,17
15,00
3.190,00
% 1063
2,09 Kat Daha Yüksek Fiyat
309
Küresel Vana (Pirinç,Perbunan Contalı) 32 A Mm.
adet
10,00
34,04
70,00
71,00
% 710
2,06 Kat Daha Yüksek Fiyat
289
Rotor Tip Pop-Up Spring
adet
60,00
37,34
75,00
520,00
% 867
2,01 Kat Daha Yüksek Fiyat
Yukarıdaki tabloda yer alan iş kalemleri incelendiğinde yüklenicinin yaklaşık maliyetin üzerinde birim fiyat teklifi verdiği, dolasıyla ciddi oranda kâr ettiği düşünülen iş kalemlerinde meydana gelen gerçekleşmenin ihale öncesinde öngörülen sözleşme miktarlarının çok üzerinde olduğu görülmektedir. Örneğin;
375 poz numaralı Kurşunsuz Pvc İzoleli Kabloyla Besleme Hattı 3*2.5 Mm2 Nym iş kalemi için idare tarafından ihale öncesinde 100 metre alım öngörülmüş, her bir metre için yaklaşık maliyet 4,46 TL olarak belirlenmiştir. Ancak yüklenici söz konusu iş kalemi için 15,00 TL birim fiyat teklif etmiştir. Yaklaşık maliyetin üzerinde, ciddi oranda kârlı olarak verilen birim fiyat teklifine rağmen söz konusu iş kalemi için ihale öncesinde öngörülen miktar çok yüksek oranda aşılarak 5.376 metre olarak gerçekleşme sağlanmıştır. Sadece söz konusu iş kalemi için meydana gelen gerçekleşme oranı ile yüklenicinin yaklaşık maliyet üzerinde vermiş olduğu birim fiyat teklifi düşünüldüğünde yaklaşık 56.000,00 TL’lik yaklaşık maliyet üzerinde bir kâr transferinin İdareden yükleniciye doğru gerçekleştiği görülmektedir.
371 poz numaralı 1kv Yeraltı Kablo Kolon ve Besleme Hattı 4*4 Mm2 Nyry (Ts Iec 60502-1) iş kalemi için idare tarafından ihale öncesinde 5.000 metrelik alım öngörülmüş, her bir metre için yaklaşık maliyet 10,18 TL olarak belirlenmiştir. Ancak, yüklenici söz konusu iş kalemi için 20,00 TL birim fiyat teklif etmiştir. Yaklaşık maliyetin üzerinde, ciddi oranda kârlı olarak verilen birim fiyat teklifine rağmen söz konusu iş kalemi için ihale öncesinde öngörülen miktar önemli ölçüde artırılarak
10.249 metrelik gerçekleşme sağlanmıştır. Sadece söz konusu iş kalemi için meydana gelen gerçekleşme oranı ile yüklenicinin yaklaşık maliyet üzerinde vermiş olduğu birim fiyat teklifi düşünüldüğünde yaklaşık 100.000,00 TL’lik yaklaşık maliyet üzerinde bir kâr transferinin İdareden yükleniciye doğru gerçekleştiği ortaya çıkmaktadır.
Yukarıda yer verilen iş kalemleri örnek mahiyetinde seçilmiş olup, benzer hususta örnek sayısını çoğaltmak mümkündür.
Bulguda yer alan mevzuat hükümleri, yapılan açıklamalar ve tablolar birlikte değerlendirildiğinde iki farklı durum ortaya çıkmaktadır:
Birinci durum, yaklaşık maliyetin hatalı belirlendiği, idarenin yapmış olduğu yaklaşık maliyet hesaplamasının hayatın olağan akışına uymayacak kadar hatalı hesaplandığı
durumudur. Ancak denetim ekibince yapılan incelemede yaklaşık maliyetin, yaklaşık maliyet ile fiyat teklifleri arasında büyük farklılıklara yol açacak kadar hatalı hesaplandığına ilişkin herhangi bir bulguya rastlanılmamıştır. Esasında hayatın olağan akışına uygun olmayan husus yüklenicinin birçok iş kalemine 0,01 TL, 0,1 TL ve 1 TL gibi yaklaşık maliyetin çok altında fiyat tekliflerinde bulunmasıdır.
İkinci durum ise yüklenici firmanın yapılmayan veya çok düşük gerçekleşme oranı ile yapılan iş kalemlerini zaten yapmayacağını veya çok az yapacağını bilerek, bu şekilde teklifini hazırlayıp, ihale teklif rakamını kendi lehine düşürmesidir. Bu durumda, 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine aykırı hareket edildiği gibi, bu durumda gerçek bir ihaleden bahsetmek de pek mümkün olmayacaktır. Zira hangi iş kalemlerinin yaptırılıp hangi iş kalemlerinin yaptırılmayacağını bilen bir istekli, ihaleye katılım ne kadar yüksek düzeyde olursa olsun her halükarda avantajlı duruma geçecektir. Böyle bir ihalenin ise Kanun’un taşıdığı kamu yararı amacından uzak olacağı çok açıktır.
Yaklaşık maliyete göre aşırı düşük teklif veren yüklenicinin Türk Ticaret Kanunu’na göre bir tacir olduğu düşünüldüğünde, kanunen basiretli bir tacir gibi davranması gerekmektedir. Basiretli bir tacir zarar etme riskini göze alarak bazı iş kalemlerine hayatın olağan akışına uymayan fiyat tekliflerinde bulunuyor ise bu noktada İdarenin yapması gereken ihtiyaçlarını öncelikli olarak söz konusu fiyatlardan karşılayarak kaynaklarını iyi kullanmasıdır. Ancak idare, ihale öncesi yapmayı öngördüğü iş kalemlerinin birçoğunun yapımından vazgeçmiş, bu iş kalemlerinin de genel olarak yüklenicinin zarar etmesi muhtemel iş kalemlerinden olduğu tespit edilmiştir. Burada söz konusu iş kalemlerinin yapımından idari gerekçelerle mi yoksa yüklenicinin zarar etmesinin önüne geçilmek istendiğinden mi vazgeçildiğinin anlaşılması mümkün değildir.
İdare, yapacağı ihalelerde sözleşme ve eki şartnameleri hazırlayan taraf olarak kural koyucu durumdadır. Aynı zamanda, yapılacak işleri ve hangi işlerin nerelere yapılacağını da ihale öncesinde belirleyen ve buna göre ihaleye çıkan taraftır. Ayrıca yaklaşık maliyet belirlemesi ile de yapılacak işin belirlenen maliyetlerin üzerinde yapılmasının engellenmesi amaçlanmaktadır. İdare hem kural koyarken hem de yapılacak işleri ve yaklaşık maliyeti belirlerken azami özen göstermeli, belli kişi veya kişileri avantajlı duruma geçirecek uygulamalardan uzak durarak kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı sağlamalıdır. Alınan tüm önlemlere rağmen istekliler tarafından bazı iş kalemleri için yaklaşık maliyete göre çok düşük tutarlı teklifler verilmek suretiyle bir fiyat avantajı oluşturularak
ihale alınıyorsa, iş programı kötü niyeti ortadan kaldıracak, ihale öncesinde öngörülen işlerin yapılmasını sağlayacak şekilde oluşturularak uygulatılmalıdır. Buna aykırı yapılacak bir uygulama 4734 sayılı Kanun’a aykırılık oluşturacağı gibi 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu hükümlerine göre ilgililer hakkında cezai yaptırımı da gerektirebilecektir.
5510 sayılı Kanun’un Geçici 68’inci maddesi uyarınca 2018 yılı içinde yüklenicinin yararlanmış olduğu asgari ücret destek tutarlarının yükleniciden mahsup edilmemesi
6661 sayılı Kanun’un 17’nci maddesi ile 5510 sayılı Kanun’a eklenen Geçici 68’inci maddede;
“4734 sayılı Kanunun 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerinde sayılan idareler tarafından ilgili mevzuatı uyarınca yapılan ve sözleşmesinde fiyat farkı ödeneceği öngörülen hizmet alımlarında, ihale dokümanında personel sayısının belirlendiği ve haftalık çalışma saatinin tamamının idarede kullanılmasının öngörüldüğü işçilikler için birinci fıkra uyarınca Hazine tarafından karşılanacak tutarlar bu idarelerce işverenlerin hak edişinden kesilir” hükmü yer almaktadır.
Düzenlemeye göre fiyat farkı ödeneceği öngörülen hizmet alımlarında, ihale dokümanında personel sayısı belirlenmiş ve haftalık çalışma saatinin tamamı idarede kullanılıyorsa Hazine tarafından karşılanan tutarlar hakedişten kesilecektir. Yapılan düzenleme hakedişlerin, yüklenicinin yararlanmış olduğu destek tutarı kadar eksik ödenmesini öngörmektedir.
Yapılan incelemede, 31.12.2017 tarihine kadar yüklenicinin yararlanmış olduğu destek tutarlarının hakedişten kesildiği, ancak 2018 yılı Ocak, Şubat ve Mart aylarında yüklenicinin hakedişlerinden yararlanmış olduğu destek tutarlarına ilişkin herhangi bir kesinti yapılmadığı tespit edilmiştir.
Yüklenicinin söz konusu dönemde yararlanmış olduğu toplam destek tutarı 24.408,90 TL olup, bu tutarın yükleniciden tahsil edilmemesi mevzuata uygun değildir.
Kamu idaresi cevabında özetle;
Aralarında doğal bağlantı bulunmayan işlerin bir arada ihale edilmesi ile ilgili olarak;
Park ve Bahçeler Müdürlüğünün birçok mesleki disiplini kapsadığı, yoğun nüfusu olan bölgede zamanında, kaliteli, verimli hizmet sunulmasının en büyük kamu yararı olduğu, oluşacak tahribatların giderilmesi ve iyileştirmelerin yapılabilmesinin hizmet için gereken bütün bileşenlerin bir arada temin edilebilmesi ile mümkün olabileceği,
Kamu ihale Kurulunun 19.02.2007 tarih ve 2007/UH.Z-608 sayılı, 13.04.2016 tarih ve 2016/UH.II-1046 sayılı, 19.10.2016 tarih ve 2016/UH.II-2588 sayılı kararlarında mal alımı, yapım işi ve hizmet alımlarının aralarında doğal bağlantı bulunduğundan veya hizmet işinin tamamlayıcı parçaları olduğu ve bir bütün olarak yapılması gereken işler olduğundan birlikte ihale edilmelerinde herhangi bir aykırılık tespit edilmediği,
Park ve bahçelerin bakım ve onarım işlerinde işlerin ayrı ayrı ihale edilmesinin sahada uyumsuz ve koordinesiz çalışmayı doğurarak verimi düşüreceği, bu nedenle işlerin bir arada ihale edilmesinin gerektiği,
Yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerine öncelik verilmesi ve bu iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışına gidilmesi, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerine ait imalatların ise hiç yapılmaması veya çok az yapılması ile ilgili olarak verilen cevapta;
4734 sayılı Kanun’un “Temel İlkeler” başlıklı 5’inci maddesi ile “Aşırı Düşük Teklifler” başlıklı 38’inci maddesine yer verilerek aşırı düşük teklif sorgulamasının sadece toplam bedel üzerinden yapılabildiği, iş kalemi bazında tekliflerin sorgulanmasının mümkün görülmediği, işin yaklaşık maliyeti ile teklif edilen toplam bedelin karşılaştırılması sonucunda
%23,02 oranında ihale tenzilatının olduğu ve buna göre teklifin kabul edildiği,
Canlı materyal olan yeşil dokunun devamlılığının sağlıklı olarak sürdürülebilmesi için mevsim ve iklim koşullarına hizmet sunulduğu, doğal koşulların seyrine göre normalin altında veya üstünde sonuçların oluşabildiği, bitkisel hastalık ve zararlıların verdiği tahribatların aylara, yıllara, mevsim koşullarına göre azalıp artabildiği, bunun da imalatları değiştirebildiği,
Gerek Avcılar Belediyesi gerekse de İstanbul Büyükşehir Belediyesi tarafından yapılan budama işlemleri sonucunda oluşan budama artıklarının toplama alanında biriktirilmesi sonucunda bunların nakledilmesinin görsel kirlilik, bitkisel hastalık, koku ve yangın tehlikesi oluşturması açısından öncelik arz ettiği,
Hizmet işlerinin ihtiyaç ve talepler doğrultusunda gerçekleştirildiği, idare birim amirlerinin 3 kez değiştiği, bu hususun planlama ve uygulamada değişikliklere sebebiyet verdiği, tahakkuka bağlanan ödemelerin gecikmesinin bazı imalatların uygulanmasında aksaklıklara sebebiyet verdiği, çok düşük fiyat verilen imalat kalemlerinin iş akışı esnasında sürekli yapıldığı ancak fazlaca doküman ve ölçüme sebebiyet verdiği için yüklenici tarafından hakediş düzenlemelerinde dikkate alınmadığı,
Kesin ve uygulama projesine bağlı olmadan hazırlanan keşif ve imalat miktarları ile ihaleye çıkılan hizmet alımı işlerinin çıkan ihtiyaçlar dâhilinde süresinden önce tamamlanmasının mümkün olabildiği, herhangi bir keşif artışı yapılmaksızın hizmet işinin KHK yürürlüğe girmesi ile sonlandırıldığı,
Pozların uygulama metrajlarındaki artış ve azalışların teknik gerekçeler ve kamu yararı gözetilerek yapıldığı, yok olacak yeşil doku ve peyzaj uygulamalarının yeniden yapılmasının daha maliyetli olacağı, beklenmeyen durumlarda gerekli önlemlerin alınarak ihtiyaçların azami ölçüde süratle karşılanması çabasının gösterildiği,
Talep oluşturulurken, önceki yılların kullanımlarının dikkate alındığı, ancak sözleşme döneminde ihtiyaçlarda meydana gelen değişiklikler, her kalemin talepte yer aldığı miktarlarda kullanımını engellediği,
5510 sayılı Kanun'un Geçici 68. maddesi uyarınca 2018 yılı içinde yüklenicinin yararlanmış olduğu asgari ücret destek tutarının yükleniciden mahsup edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Ocak 2018 tarihinden itibaren 696 sayılı KHK kapsamında kadroya geçiş tarihi ve söz konusu hizmet işinin sonlandırılma tarihi olan 01.04.2018 tarihine kadar olan süreçte geriye dönük sorgulamanın 26.04.2018 tarihine kadar Sosyal Güvenlik Kurumu e-BİLDİRGE takip sayfasından yapıldığı ve sorgulama sayfasından yapılacak kesinti tutarına rastlanılmadığı,
Bu kapsamda kamu zararı oluşturmaması gerekçesi ile belirtilen 3 aylık süre için yapılması gereken 24.408,90 TL'lik destek tutarı kesintisinin, yüklenici alacaklarından mahsup edildiği, kesin hakediş raporunda da düzeltmesinin yapılarak yansıtılacağı belirtilmiştir.
Sonuç olarak Kamu idaresi tarafından verilen cevapta:
Aralarında doğal bağlantı bulunmayan işlerin bir arada ihale edilmesi ile ilgili
olarak;
Öncelikle belirtmek gerekir ki Park ve Bahçeler Müdürlüğünün birçok mesleki disiplini bir arada bulunduruyor olması, ilçe nüfusunun kalabalık olması, işin aksamadan yapılması gerekliliği gibi sebepler aralarında doğal bir bağlantı bulunmayan işlerin bir arada ihale edilmesi için yeterli ve geçerli sebep değildir. Bulguya verilen cevaptan hareketle bir belediyenin veya herhangi bir müdürlüğün bütün işlerinde benzer mantık kurularak işlerin birleştirilmesi ve tek bir ihale yapılması sonucuna ulaşılabilir ki, bu durum 4734 sayılı Kanun’un özüne aykırıdır. Bu nedenle söz konusu sebepler 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerinin bertaraf edilerek mevzuata aykırı işlem tesis edilmesinin gerekçesi olarak kabul edilemez.
İdare tarafından söz konusu işlerin birlikte ihale edilmesinin bir diğer sebebi olarak farklı yüklenicilerle muhatap olunmasının sahada uyumsuz ve koordinesiz çalışmayı doğuracağı, bunun da çalışma verimini düşüreceği ifade edilmişse de, bu iddiaya katılmak mümkün değildir. Zira idarenin görevi ihtiyaçlarını 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine uygun bir şekilde, hizmet işini hizmet sunucusundan, mal alımını mal tedarikçisinden temin etmek ve yapım işini de yapı müteahhidine yaptırmak suretiyle her bir ihtiyacını kaynağından karşılamaktır. Söz konusu işlerin yüklenicilerinin farklı firmalar olması durumunda da yükleniciler arasında koordinasyonu sağlayarak işlerin aksamadan yürütülmesini sağlamak mevzuat hükümleri uyarınca İdareye yüklenmiş bir görevdir.
Mevzuatla idareye tevdi edilmiş görevlerin “işin yönetilmesinin daha kolay olacağı” savından hareketle yerine getirilmemesi, 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine aykırı ihale yapılması suretiyle mevzuata aykırı işlem tesis edilmesi doğru bir yaklaşım değildir.
Kamu idaresinin cevabında yer verilen 19.02.2007 tarih ve 2007/UH.Z-607 numaralı Karar, Kamu İhale Kurumunun resmi web sitesinde bulunan Kurul kararları arasında bulunmamaktadır. Bununla birlikte, kamu idaresi cevabında örnek mahiyetinde yer verilen Kamu İhale Kurulu kararları incelendiğinde 2016/UH.II-1046 numaralı Karar’da asli iş konusu olan onarım işleri ile bağlantısı bulunan oyun grubu alım kaleminin başvuru konu ihale kapsamında temin edilmesinin mevzuata aykırı olmadığı, 2016/UH.II-2588 numaralı Karar’da ise ihale konusu iş kapsamında yerine getirilecek hizmetlerin niteliğine ilişkin yapılan tespitler neticesinde söz konusu iş kalemleri arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı olduğu ve ihale konusu işin yerine getirilmesi esnasında kullanılacak mal ve yapım işi kapsamındaki iş kalemlerinin söz konusu hizmet işinin tamamlayıcı parçaları olduğu ve bir
bütün olarak yapılması gereken işler olarak değerlendirilmesi gerektiği belirtilmiştir.
Kamu İhale Kurulu itirazen şikâyet başvurularını değerlendirirken her bir ihaleyi o ihaleye ait sözleşme ve eki şartnameler ile birlikte değerlendirmekte, buna göre karar almaktadır. Yukarıda yer alan kararlardan da görüleceği üzere Kamu İhale Kurulu park ve bahçelerin bakım onarımına ilişkin yapım işleri ile buralarda kullanılacak oyun grupları gibi malların birlikte temininde Kanun’a aykırılık görmemiştir. Zaten park ve bahçelerin bakım ve onarımı yapım işi ile birlikte buralarda kullanılacak oyun grupları ile peyzaj işlerinde kullanılacak çiçek, ağaç vb. ürünlerin birlikte temin edilmesi hususunda bulguda da herhangi bir aykırılık belirtilmemiştir.
Ancak, bulguya konu ihale kapsamında temin edilen mal ve hizmetler bunlarla sınırlı olmayıp, aynı ihale içerisinde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı, şoförlü ve operatörlü araç kiralama ile iş kıyafetlerinin temin edilmesi işleri de bulunmaktadır. Söz konusu işler ile diğer işler arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmamakta, bu nedenle diğer işlerden ayrı ihaleler kapsamında temin edilmesi gerekmektedir.
Parkların bakım ve onarımına ilişkin yapım işlerinin poz tarifleri incelendiğinde temin edilecek malzemenin montajı için gerekli her türlü işçilik, malzeme, makine, alet, edevat ve nakliye giderlerinin birim fiyata dâhil olduğu görülmektedir. Nitekim, denetim çalışmaları sırasında Park ve Bahçeler Müdürlüğü yetkilileri ile yapılan görüşmelerde personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında çalışan personellerin bakım ve onarıma ilişkin yapım işleri kapsamında çalıştırılmadığı, müdürlüğün genel iş ve işlemlerinin yürütülmesi işlerinde söz konusu kişilerin istihdam edildiği, bakım ve onarım işlerinde işçilik bedelinin birim fiyata dâhil olması sebebiyle bu işlerde işçiliğin yüklenici tarafından sağlandığı bildirilmiştir. Zaten, aksi durumda, yani personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamında müdürlük bünyesinde çalışan personellerin bakım ve onarım işlerinde de çalışması halinde yükleniciye mükerrer ödeme yapılarak kamu zararına sebebiyet verileceği açıktır.
Buna göre; personel çalışmasına dayalı hizmet alımı ile işin diğer kısımları arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmadığı, ihalenin personel kısmının ayrıca ihale edilebilir nitelikte olduğu açıkça ortaya çıkmaktadır.
İhale kapsamında kiralanan araçlar için de aynı husus geçerlidir. Zira parkların bakım ve onarımına ilişkin yapım işlerinin poz tariflerinde her türlü nakliye işinin birim fiyata dâhil
olduğu belirtildiğinden bakım ve onarım işlerinde kiralanan araçların kullanılması mümkün bulunmamaktadır. Kiralanan araçlar, ihale kapsamında olmayan Müdürlüğün görev alanındaki diğer işlerin yürütülmesinde kullanıldığından, ihale kapsamındaki diğer işlerle arasında kabul edilebilir doğal bir bağlantı bulunmamaktadır.
Kamu idaresi tarafından verilen cevaplar yeterli görülmediğinden söz konusu işlerin 696 sayılı KHK ve 4734 sayılı Kanun hükümlerine göre yürütülüp yürütülmediği hususunun devam edip etmediği takip eden denetim dönemlerinde izlenecektir.
Yüksek fiyat teklif edilen iş kalemlerine öncelik verilmesi ve bu iş kalemlerinde yüksek oranlarda iş artışına gidilmesi, düşük fiyat teklif edilen iş kalemlerine ait imalatların ise hiç yapılmaması veya çok az yapılması ile ilgili olarak;
Bulgu konusu edilen husus; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında gerçekleştirilen birim fiyat teklifli mezkûr ihalede, ihale üzerine bırakılan isteklinin bazı iş kalemlerine yaklaşık maliyete göre aşırı yüksek, işin önemli bir bölümü oluşturan iş kalemlerine ise yaklaşık maliyete göre aşırı düşük fiyat teklifi vermek suretiyle toplam fiyat teklifini en düşük seviyeye çekerek ihaleyi alması; imalat aşamasında ise ağırlıklı olarak aşırı yüksek teklif verilen işlerin yapılarak düşük fiyat teklif edilen kısımların yapılmadan veya çok az yapılarak sözleşmenin tamamlanmasıdır.
Bulgunun herhangi bir yerinde yüklenicinin fiyat teklifine aşırı düşük sorgulaması yapılması veya iş kalemi bazında sorgulamaya gidilmesi gerektiği yönünde bir ibare bulunmamaktadır. Bilakis, bunun mümkün olmadığı bulguda da ifade edilmiştir.
Basiretli bir tacir olan yüklenici tarafından iş kalemi bazında düşük veya yüksek teklif verilmesi nihai sonucu değiştirebilecek nitelikte bir husus değildir. Zira öngörülen tüm işler gerçekleştirildiğinde diğer isteklilerin tekliflerine göre daha az ödemede bulunulmuş ve kamu menfaati yine sağlanmış olacaktır.
Ne var ki sözleşmenin uygulama aşamasında bazı iş kalemlerinin yaptırılıp bazılarından vazgeçilmesi veya azaltılması bu dengeyi bozacak, suiistimalin önünü açacaktır. Nitekim bulguda eleştiri konusu yapılan husus da tam olarak budur.
Yüklenicinin toplam sözleşme bedelinin yaklaşık maliyete oranla %23,02 oranında tenzilatlı olması bulguda eleştirilen hususu ortadan kaldırmamaktadır. Zira, işlerin tam olarak
yaptırılmaması, bir başka deyişle bazı işlerin sözleşmede öngörülen miktarın çok üzerinde, bazılarının ise bu miktarın çok altında yaptırılması sebebiyle gerçekte bir tenzilattan bahsetmek mümkün olmamaktadır.
İdarenin, söz konusu ihalede yaklaşık maliyetin altında olan teklif bedelini iş kalemi bazında sorgulama görev ve sorumluluğu bulunmamaktadır. Ancak, iş programının dengeli olarak hazırlanması ve programın onaylandığı şekliyle uygulanmasının sağlanması İdarenin görevidir. Bu konuda yüklenicinin takdirine bırakılmış herhangi bir husus bulunmamaktadır. Uygulamada yüklenicinin yapacağı işlerin neler olduğu ve bu işlerin hangi mahallerde yapılacağına ilişkin talimatlar İdare tarafından verilmektedir.
Yüklenici tarafından yaklaşık maliyete kıyasla aşırı yüksek fiyat teklifi verilen iş kalemlerine iş programında öncelik verilmesi, yaklaşık maliyete kıyasla aşırı düşük fiyat teklifi verilen iş kalemlerinin ise hiç yapılmaması veya çok az miktarda yapılması bulguda belirtildiği üzere yükleniciye ciddi bir kar transferine sebebiyet vermekte, bu ise İdarenin sözleşmeden kaynaklanan yetkilerini kullanmak suretiyle bulgu konusu edilen hususun oluşmasını engellemek için herhangi bir işlemde bulunmadığını ortaya koymaktadır.
İdarenin bulguya vermiş olduğu cevapta hizmet işlerinin ihtiyaç ve talepler doğrultusunda önceki yıllar verileri esas alınarak gerçekleştirildiği, idare birim amirlerinin 3 kez değiştiği, bu hususun planlama ve uygulamada değişikliklere sebebiyet verdiği, tahakkuka bağlanan ödemelerin gecikmesinin bazı imalatların uygulanmasında aksaklıklara sebebiyet verdiği, çok düşük fiyat verilen imalat kalemlerinin iş akışı esnasında sürekli yapıldığı ancak fazlaca doküman ve ölçüme sebebiyet verdiği için yüklenici tarafından hakediş düzenlemelerinde dikkate alınmadığı yönündeki ifadelerine ise katılmak mümkün değildir.
Zira, Türk idare hukukunda kamu hizmetinin sürekliliği ilkesi esastır. Bu ilke gereğince, idare tarafından yapılan iş ve işlemler kişilere bağlı olarak yürütülmez. Bu bağlamda idare birim amitlerinin defalarca değişmesinin planlama ve uygulamada değişikliğe yol açmaması esastır. Ayrıca, ihtiyaçlar belirlenirken önceki yıllar verilerinin dikkate alındığı belirtilmişse de ihale öncesi öngörülen imalat miktarı ile gerçekleşen imalat miktarları incelendiğinde yapılan çalışmanın sağlıklı bir temele dayandırılmadığı açıkça görülmektedir.
Bununla birlikte, çok düşük fiyat teklif verilen, ancak hakedişler kapsamına alınmadığından tamamlanma yüzdesi düşük göründüğü iddia edilen iş kalemlerinin iddia edildiği gibi gerçekte yapılıp yapılmadığının gerek muayene kabul komisyonunca gerekse
denetim ekibimizce tespiti mümkün değildir. Hiçbir kanıtlayıcı belgeye dayanmayan, dokümantasyonu yapılmamış ve ilgili komisyonlarınca yerinde tespit edilerek tutanağa bağlanmamış imalatların gerçekte yapıldığı iddiası mesnetsiz ve dayanaktan yoksundur.
Ödemelerde yaşanan aksamanın düşük fiyat teklif edilen bir takım işlerin hiç yapılmaması veya yüksek fiyat teklif edilen işlerin öngörülenden fazla yapılması ile nasıl bir bağı olduğu ise anlaşılamamaktadır.
Ayrıca, yine kamu idaresi cevabında bazı iş kalemlerine ilişkin imalat miktarlarının mevsimsel koşullara göre artabileceği belirtilmiştir. Ancak hangi somut olaydan dolayı hangi iş kaleminde ne kadar artış veya azalış meydana geldiğine ilişkin herhangi bir kanıtlayıcı belge veya doküman sunulmamıştır. Bu bakımdan bu yönde bir savunmanın da haklı görülmesi mümkün değildir.
Yukarıda detaylı bir surette açıklanan sebepler doğrultusunda iş programı oluşturulurken mali olarak idare aleyhine sonuçlar doğuracak hususlardan kaçınılması önem arz etmektedir.
5510 sayılı Kanun'un Geçici 68’inci maddesi uyarınca 2018 yılı içinde yüklenicinin yararlanmış olduğu asgari ücret destek tutarının yükleniciden mahsup edilmesi hususu ile ilgili olarak;
Kamu idaresi cevabında; 24.408,90 TL'lik destek tutarı kesintisinin, yüklenici alacaklarından mahsup edildiği, kesin hakediş raporunda da düzeltmesinin yapılarak kesintinin yansıtılacağı belirtildiğinden bu aşamada önerilecek başka bir husus bulunmamaktadır. Bulgu konusu tespitin devam edip etmediği takip eden denetimlerde izlenecektir.