İdarenin 2021 yılında faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, yasal sınırın üzerinde gerçekleştiği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Borçlanma” başlıklı 68’inci maddesine göre; Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir ve tahvil ihraç edebilir. Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma yapabilir. Buna göre; belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.

5393 sayılı Kanun esasında belediyelerin borçlanma yetkisinin yöntemini gösteren ve hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısında;

“…

Borçlanma talebinde bulunan belediyeler toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla; Hazine Müsteşarlığı, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, ilgili Sosyal Sigortalar Kurumu İl müdürlüğü, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere göre gerekli hesaplamayı yaparak borçlanma talep dosyasına ekleyeceklerdir. Bu belgelere ilave olarak, belediyenin piyasaya ve personeline borcunun olup olmadığı, varsa borç miktarı belediye başkanı tarafından imzalanmak suretiyle ayrıca borçlanma talep dosyasına eklenecektir.

…” denilmektedir.

Yukarıdaki açıklamalardan ve mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere; Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla borçlanma yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedirler. Borçlanmalarda faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının (cari yıl/borçlanma sınırı yılı, 2021 yılı ise; 2020 yılının kesin geliri dikkate alınır) Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenecek yeniden değerleme (kesin gelirin dikkate alındığı yıl/ 2020 yılı değerleme ) oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanmaktadır.

5393 sayılı Kanun’un borçlanmayı düzenleyen 68’inci maddesi ve mezkûr Yazı etrafında, belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülükleri, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirilmiş ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edilmiştir.

Yapılan incelemede; İdarenin 2021 yılında faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının, yasal sınırın üzerinde gerçekleştiği tespit edilmiştir. Şöyle ki;

İdarenin 2020 yılı net bütçe gelirleri 19.768.601.347,43 TL olarak gerçekleşmiştir. 2020 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı (%9,11) ile artırılan miktarı 21.569.520.930,18 TL’dir. Bu miktara bir buçuk katın uygulanması sonucunda bulunan 32.354.281.395,27 TL’lik tutar ise 2021 yılı borçlanma sınırını göstermektedir. Aşağıdaki tabloda da görüleceği üzere İdarenin 2021 yılı borç stok tutarı 51.386.586.455,05 TL’ dir. Dolayısıyla İdarenin 2021 yılı borç stoku tutarı, borçlanma sınırının 19.032.305.059,78 TL (51.386.586.455,05-32.354.281.395,27) üzerinde gerçekleşmiştir.

Tablo 38: Faiz Dâhil İç ve Dış Borç Stok Tutarının Yasal Sınırı Aştığını Gösterir Tablo

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine, İdare tarafından; 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesi uyarınca görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla maddede belirtilen usul ve esaslara göre borçlanmanın yapabileceği, belediyelerin borçlanmasına ilişkin olarak bir başka mevzuat hükmünün de 2022 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 13/1 maddesi olduğu, bu kapsamda 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesi ile 2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 13’üncü maddesinin çeliştiği;

Uygulamada konu ile ilgili yukarıda yer verilen Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesi ile Merkezi Bütçe Kanunu’nun 13/1 maddesinin yanısıra, 21.02.2005 tarihli B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğünün) yazısının bulunduğu, bu yazının mülga olan 5272 sayılı Belediye Kanunu uyarınca hazırlandığı, dolayısıyla mülga bir Kanun döneminde hazırlanmış Bakanlık yazısının da geçerli olmayacağı, ayrıca bilançoların aktifinin ve pasifinin birlikte değerlendirilmesi gerektiği, sadece kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakların borç stoku olarak tanımlanmasının hazır değerlerin, faaliyet, kurum ve diğer alacakların göz ardı edilmesine neden olabileceği,

4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 3’üncü maddesinde yer alan iç ve dış borç tanımlarına bakıldığında, belediyelerin bilançolarının pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamının borç stok tutarına dâhil edilmeyeceğinin anlaşıldığı,

Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nde yer verilen hesap gruplarından 231, 244, 300, 313’üncü maddelerinde yer alan iç ve dış mali borçların takip edileceği hesapların dikkate alınması gerektiği,

İleri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak gerektiren altyapı yatırımlarında Cumhurbaşkanlığınca kabul edilen projelere ilişkin krediler düşüldüğünde hiçbir aşımın olmadığı, nihai olarak Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesi kapsamında borçlanmaya ilişkin hükümlere göre bir aykırılığın olmadığı ifade edilmiştir.

Ancak, 5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, dış borçlanmanın kural ve yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a atıf yapılarak vurgulanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan devlet iç ve dış borç tanımlarından yola çıkılarak belediyelerin bilançolarının pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamının borç stok tutarına dâhil edilmeyeceği değerlendirmesinin yerinde olmadığı düşünülmektedir. Bahsi geçen bentte yer alan atıfla sadece belediyelerin dış borçlanma yapabilme yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a bağlanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan iç ve dış borç tanımlarından hareketle borç stoku tanımlaması yapılabilmesi, belediye borçlanmalarının temel mevzuatı olan 5393 sayılı Kanun ve alt mevzuat düzenlemelerine aykırılık teşkil etmektedir.

Genel Yönetim Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği ile Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin ilgili maddeleri birlikte değerlendirildiğinde finansal borçlar dışında yer alan, ancak niteliği itibariyle finansal borç olarak kabul edilebilecek (320- Bütçe Emanetleri Hesabı gibi) borç kalemlerinin de bulunduğu görülmektedir. Yani bir yükümlülük doğuran ve/veya geri verilmek üzere alınan ve ödenmesi gereken bir ekonomik değerin borçlanma kapsamına alınmaması, hem borçlanma kavramına hem de mali tabloların varlık amacına aykırılık teşkil etmektedir. Kaldı ki, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı belirlenirken, bilançoda yer alan kaynakları ( kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakları) oluşturan hesap grubu kalemlerinin tamamı dikkate alınmamakta, söz konusu yönetmeliklerin ilgili maddeleri gereğince sadece borçlanma niteliği taşıyan kalemleri dikkate alınmaktadır. Bu nedenlerle niteliği itibariyle finansal borç olarak kabul edilebilecek borç kalemleri ile finansal

kuruluşlardan (iç ve dış kaynaklı) ve İller Bankasından kullanılan kredilerin borç stok tutarına dâhil edilmesi gerektiği değerlendirilmektedir.

Belediye bilançosu ile aktif ve pasif hesapların tanımlandığı ve düzenlendiği Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği uyarınca bir değerlendirme yapılırsa:

-Finansal (mali) borçlar; belediyeler tarafından kredi kuruluşları ve mali piyasadan temin edilen borçları,

-Faaliyet borçları; belediyelerin yaptıkları ihaleler yoluyla alınan mal ve hizmet alımları ile yapım işleri karşılığında mali yıl içinde ödeme emri belgesine bağlandığı halde, nakit yetersizliği nedeniyle ilgililerine ödenemeyen tutarları,

-Vergi ve Sosyal Güvenlik Borçları (kamu alacakları); belediyelerin faaliyetlerinden ve sosyal güvenlik kesintilerinden kaynaklanan kamuya ödenmesi gereken borçları,

-Diğer yükümlülükler ise; yukarıda sayılanlar dışında kalan yabancı kaynakları, ifade etmektedir.

5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinde kanun koyucu tarafından belediyenin borçlanma süreci ve borçlanma tavanı açıklanmış ve fakat borç stoku hesaplamasında faaliyet, vergi ve sosyal güvenlik borçlarının hesaplanmamasına ilişkin özel bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Ancak, 5393 sayılı Kanun'un borçlanma tavanını düzenleyen 68'inci maddesinin

(d) bendi, hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (Çevre, Şehircilik ve İlkim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısı ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği birlikte değerlendirildiğinde; belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülüklerinin, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirildiği ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edildiği görülmektedir.

Diğer yandan, bilançonun bir kuruluşun/işletmenin belli bir dönem sonunda varlıklarının ve varlıkların sağlandığı tüm kaynakların gösterildiği mali bir tablo olması nedeniyle, aktifi ve pasifi ile birlikte değerlendirilmesi gerektiğine yönelik İdare izahatının; mali tablolar analizi bakımından doğru olsa da, borç stokunun tanımlanması ve hesaplanması bakımından yerinde olmadığı düşünülmektedir. Sürdürülebilir borç yönetimi, gelir-gider dengesi ve yatırımların stratejik yönetim anlayışı çerçevesinde oluşturulmasının ve böylece

mali disiplin sağlanmasının en önemli öğesini oluşturmaktadır.

Sonuç olarak, yukarıdaki mevzuat hükümleri ve açıklamalar kapsamında faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarının belirlenmesinde idarelerin borç stoku kavramını dar anlamda yorumlamamaları gerektiği, belediyenin gelir ve giderlerinin birbirine denkliğinin, yani bir mali yıl içinde belediye gelirlerinin belediye giderlerini finanse edebilmesinin (mali disiplin ile mali sürdürülebilirliğin sağlanmasının) geniş anlamda borç stoku ile mümkün olabileceği değerlendirilmektedir. İdare tarafından borçlanma sınırına riayet edilmesi ve mevcut borç stoku tutarının, borçlanma sınırının altına çekilene kadar yeni bir borçlanmaya gidilmemesi gerekmektedir.