Karar Künyesi
Denetim Kartına Sahip Kişilerin İdarece Yürütülen Toplu Taşıma Hizmetlerinden Ücretsiz Faydalanması
İdare tarafından çıkarılan İstanbul Kart Yönetmeliği hükümleri uyarınca bazı kişiler denetim kartı adı altında elektronik kart verilmek suretiyle toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz olarak faydalandırılmaktadır.
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinin birinci fıkrasında; belediye ve bağlı kuruluşların da içinde bulunduğu kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde herhangi bir kişi veya kurum lehine indirimli veya ücretsiz tarife uygulanamayacağı belirtilmiş, altıncı fıkrasında ise birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit etmeye Cumhurbaşkanının yetkili olduğu ifade edilmiştir.
İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından kabul edilerek yürürlüğe giren İstanbulkart Yönetmeliği’nin “İndirimli ve ücretsiz İstanbulkart çeşitleri” başlıklı 4’üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde; İBB Meclisi Üyeleri, Büyükşehir Belediye Başkanlığı ve İSKİ Genel Müdürlüğü Müfettişi, Müfettiş Yardımcıları, Murakıpları, İç Denetçileri ile İstanbul dâhilinde fiilen görev yapan Mahalle Muhtarları, Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü (TUHİM) tarafından görevlendirilen personel, İETT Personeli; kendi araçlarında geçerli olmak kaydıyla özel halk otobüsü şirketlerinin Ticaret Sicil Gazetesinde yayımlanan başkan, başkan yardımcısı ve yönetim kurulu üyelerine denetim yetkisini haiz denetim kartı verileceği ve denetim kartlarıyla toplu taşımadaki biniş/geçişlerin herhangi bir
ücrete tabi olmadığı ifade edilmiştir.
Ancak Kanun veya Kanun’un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Cumhurbaşkanı Kararları (eskiden: Bakanlar Kurulu Kararları) haricinde kamu hizmetlerinin bazı kişilere ücretsiz veya indirimli sunulması mümkün değildir. İdare tarafından yayımlanan Yönetmelik’te denetim kartına sahip kişilerin ücretsiz ulaşımdan faydalanacağına ilişkin bir hüküm bulunmasına karşın ücretsiz veya indirimli hizmet sunulmasına ilişkin düzenlemenin ancak Kanun veya Cumhurbaşkanı Kararıyla yapılması mümkün olduğundan, Yönetmelik ile bu yönde bir düzenleme yapılması mümkün bulunmamaktadır.
Denetim kartı geçişlerine ilişkin operatörler bazında özet bilgilere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.
Tablo 9:Denetim Kartı Kullanım Sayıları
Geçiş Yapılan Operatör Grubu
İETT
Muhtar/ Meclis
Üyesi
Müfettiş/ Murakıp
Otobüs AŞ
Özel Halk
Otobüsü
TUHİM
İDO
0
0
0
0
0
0
İETT
0
23.881
6.047
0
0
0
Otobüs AŞ
0
13.209
2.889
42
0
0
Özel Deniz Motorları
0
1
0
0
0
0
Özel Halk Otobüsü
0
30.638
9.489
0
2
0
İSPER AŞ *
5.539
0
0
0
0
280
TCDD
0
0
0
0
0
0
İstanbul Şehir Hatları AŞ
0
120
0
0
0
0
Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü
0
3.789
996
0
0
0
Metro İstanbul AŞ
0
33.218
5.846
0
0
0
Denetim Kartı Tipine Göre Toplam
5.539
104.856
25.267
42
2
280
* İSPER AŞ bünyesinde faaliyet gösteren wc geçiş sayılarıdır. Genel Toplam: 135.986
İdarenin hesap ve işlemlerinin incelenmesi neticesinde; denetim kartları aracılığıyla 2019 yılı içerisinde toplu taşıma hizmetlerinden 135.986 adet ücretsiz biniş/geçiş olarak faydalanıldığı tespit edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, kamu idaresi cevabında; hizmet kalitesinin yükseltilmesi ve standardın korunmasından bahsedilse de; hizmet standardının sağlanması veya başka nedenlerle, sınırsız kullanım hakkı verilerek denetim faaliyetinin yerine getirilmesinin 4736 sayılı Kanun’a aykırı düştüğü, bu şekildeki bir uygulamanın bireysel amaçlı kullanımlar ile görev amaçlı kullanımları ayrıştırmadığı, öte yandan, sunulan hizmetlerde denetim görevinin, asli bir kamu görevi olması nedeniyle belirlenmiş kurum personelince yeri ve tarihleri belirlenmiş görevlendirme onayları ile yerine getirilmesi gerektiği açıktır.
Netice olarak; yukarıda yer alan açıklamalar doğrultusunda, 4736 sayılı Kanun’da ve bu Kanun’un verdiği yetkiye istinaden yayımlanan Cumhurbaşkanı Kararlarında haklarında muafiyet hükmü bulunmayan kişilerin, İdare tarafından “Denetim Kartı” verilerek toplu ulaşım hizmetlerinden ücretsiz faydalandırılmaları mevzuata uygun bulunmamaktadır.
Toplu taşıma araçlarında bazı günlerde bazı kişiler için indirimli-ücretsiz kullanım hakkı verilmesi
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“… il özel idareleri ve belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler,
… özel hukuk hükümlerine tâbi, kamunun çoğunluk hissesine sahip olduğu kuruluşlar, … ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca üretilen mal ve hizmet bedellerinde işletmecilik gereği yapılması gereken ticarî indirimler hariç herhangi bir kişi veya kuruma ücretsiz veya indirimli tarife uygulanmaz.
…
Cumhurbaşkanı birinci fıkra hükmünden muaf tutulacak kişi veya kurumları tespit etmeye yetkilidir.” denilmektedir. Ayrıca, Kanun’un aynı maddesinde, belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmelerin, toplu taşım hizmetlerinde öğrenci ve basın kimlik kartı sahiplerine indirim uygulamaya yetkili oldukları hüküm altına alınmıştır.
Kanun gereğince ücretsiz veya indirimli tarifeden yararlanacak olanlar, maddenin devamında ve yayınlanan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde yer almaktadır.
Bu düzenlemelere rağmen, İdarece, mevzuatında yer almadığı halde, bazı günlerde tüm kişilere, bazı günlerde ise belirli bazı kesimlere (öğrenci ve sınav görevlileri, 0-4 yaşında çocuğu olan anneler gibi) ücretsiz olarak hizmetten yararlanma hakkı tanındığı, söz konusu yararlanmalar karşılığında oluşan geçiş bedellerinin, toplu taşıma işletmecilerine belediye bütçesinden ödediği görülmektedir.
4736 sayılı Kanun’un yukarıda zikredilen maddesi gereği kamu kurumlarına -kanuni düzenleme ile cevaz verilenler dışında- ücretsiz veya indirimli mal ve hizmet temini yasaklanmıştır. Bu bağlamda mevzuatta taşıma hizmeti bedellerinde indirim yapılabileceğine dair hüküm bulunmayan günlerde (YGS-LYS-YKS vs. gibi) ve/veya mevzuatta ücretsiz/indirimli yararlanma hakkı tanınmayan kişilere ( Sınav görevlileri ve öğrenciler,4 yaşın
altında çocuğu olan anneler gibi) meclis kararı ile uygulanan genel indirimler-ücretsiz kullanımların mevzuata herhangi bir karşılığı olmadığından, bu şekilde bir uygulama yapılması da, uygulamadan kaynaklanan bedellerin belediye bütçesinden ödenmesi de mümkün görülmemektedir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, kamu idaresi cevabında; trafik yoğunluğunun azaltılması amacıyla bazı günlerde ücretsiz-indirimli tarife uygulandığı belirtilmişse de, hangi amaçla olursa olsun, hizmet sunumunda ücretsiz veya indirimli tarife uygulama belirleme yetkisi 4736 sayılı Kanun gereğince Cumhurbaşkanına aittir.
Netice olarak; mevzuatına göre, toplu taşıma araçlarından kimlerin ücretsiz veya indirimli olarak yararlanabilecekleri belirlenmiş olduğundan, mevzuatında yer almayan kullanıcılara bazı günlerde ücretsiz veya indirimli yararlanma hakkı tanınmaması ve karşılığının bütçeden ödenmemesi uygun olacaktır.
Ücretsiz-indirimli kullanım hakkı tanınan kişilerin toplu taşıma araçlarından yararlanması karşılığında, ilgili işletmecilere belediye bütçesinden ödemede bulunulması
4736 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Ürettikleri Mal ve Hizmet Tarifeleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 1’inci maddesinde;
“…
(Ek fıkra: 12/7/2013-6495/88 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında hizmet verecek toplu taşıma araçları, toplu taşıma hizmetlerinin kapsamı ile bu hizmetlerden ücretsiz ve indirimli yararlanmaya ilişkin usul ve esaslar, Maliye, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme, İçişleri, Çevre ve Şehircilik ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik bakanlıklarının görüşleri alınmak suretiyle Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.
…
(Ek fıkra: 27/3/2015-6637/17 md.) İkinci ve üçüncü fıkra hükümleri kapsamında, belediyeler tarafından yetki verilen özel şahıs ya da şirketlere ait şehiriçi toplu taşıma hizmeti veren her bir ulaşım aracı ile özel deniz ulaşımı aracı için bunların işletmecilerine, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı bütçesine bu amaçla konulan ödenekten ilgili belediyeler aracılığıyla her ay gelir desteği ödemesi yapılır. … yapılacak ödemeye ilişkin diğer esas ve usuller Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken altı ay içinde belirlenir…” hükmü yer almaktadır.
5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesinde ise büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları arasında;
“f) … ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; … işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek,”
p) Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek,” bulunmaktadır.
5216 sayılı Kanun’un yukarıda da fıkraları belirtilen 7’nci maddesinin (z) bendine 16.05.2018 tarihinde yapılan düzenleme ile üçüncü cümle eklenmiştir. Söz konusu düzenleme aynen: “Büyükşehir belediyeleri, birinci fıkranın (p) bendinin ikinci cümlesinde yer alan kriterler esas alınarak büyükşehir belediye meclisi kararıyla belirlenen yerlerdeki toplu taşıma hatlarının işletmesinin o bölgede kurulu taşıma birlik veya kooperatiflerinden temin edilmesine karar verebilir. ... Taşıma birlik veya kooperatiflerine, belediye bütçelerinden toplu taşıma hizmetlerinden ücretsiz veya indirimli olarak yararlanacaklara ilişkin gelir desteği ödemeleri yapılabilir.” şeklindedir. Atıf yapılan cümle, “Büyükşehir içindeki toplu taşıma hatlarıyla ilgili olarak; şehir merkezine olan uzaklık, nüfus ve hattı kullanan sayısı kriterleri esas alınarak tespit edilecek hatlarla ilgili toplu taşıma hizmetlerinin işlettirilmesine karar vermek” şeklindedir.
İdarede, anılan mevzuata göre indirimli- ücretsiz geçiş hakkı bulunan kişilerin sunulan hizmetten yararlanmaları karşılığında oluşan geçiş bedelleri farklarının, toplu taşıma işletmecilerine belediye bütçesinden sübvanse olarak ödendiği görülmektedir.
Yukarıda belirtildiği üzere 5216 sayılı Kanun’un 7’nci maddesine 16.05.2018 tarihinde yapılan eklemeden önce, maliyetler veya belediye tarafından indirimli veya ücretsiz taşıma yaptırılması gerekçeleriyle toplu taşıma operatörlerine destek veya sübvansiyon ödemesi yapılmasına izin veren herhangi bir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Söz konusu tarihten sonra da, yapılan düzenleme, taşıma birlik veya kooperatiflerine münhasır bir düzenlemedir.
Ayrıca 5393 sayılı Kanun’un 75’inci maddesinde yer alan “Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına
giren konularda; mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait …taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir…” ifadesinde kaynak aktarımı dahil izin verilen taşıma işleri, mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait taşıma işleri ile sınırlı olup toplu taşımacılık hizmeti ile ilgili değildir.
Mevzuat hükümleri incelendiğinde; 16.05.2018 tarihine kadar yalnızca 4736 sayılı Kanun’da belirtilen kişilere belediyeler ile bunların kurdukları birlik, müessese ve işletmeler tarafından sunulan toplu taşıma hizmetlerinde indirimli tarife belirlenmesine cevaz verildiği anlaşılmaktadır. Ancak bu kişilere yapılan ücretsiz-indirimli toplu taşıma hizmeti için herhangi bir özel kişi/kuruluşa destek ödemesine cevaz verilmemiştir. Bu bakımdan söz konusu dönemde ücretsiz-indirimli taşıma hizmeti sağlamaları nedeniyle toplu taşıma hizmeti gören (gerek ruhsat alınarak, gerekse hat kiracısı veya hizmet sunucusu olarak) bir kısım kişi/kuruluşlara belediye bütçesinden herhangi bir ad altında ödemede bulunulması mümkün görülmemektedir.
5216 sayılı Kanun’da düzenleme yapılan 16.05.2018 tarihinden sonrası için ise, büyükşehir belediyelerine bir kısım taşıma hatlarında yapılacak taşıma hizmeti için ihale yapılması ve o bölgede faaliyet gösteren taşıma birlik ve kooperatiflerinden taşıma hizmeti temin edilebilmesi yetkisi tanınmıştır. Yine bu tarihte, kendilerinden hizmet alınan taşıma birlik ve kooperatiflerine, büyükşehir belediyeleri tarafından ücretsiz ya da indirimli yolcu taşıması yaptırılır ise ücretsiz taşıma ya da indirimden kaynaklanan maliyete ilişkin olarak taşıma birlik ve kooperatiflerine belediye tarafından gelir desteği yapılabileceği düzenlenmiştir. Ancak burada verilen yetkiyi sınırsız bir yetki olarak düşünmemek gerekmektedir. Öncelikle mevzuatta belirtilen şartları taşımak kaydıyla ücretsiz ve indirimli taşıma hizmeti dolayısıyla belediye tarafından yapılacak gelir desteği ödemesi ancak taşıma birliklerine ve kooperatiflerine yapılabilecektir. Söz konusu ödemelerde, bu kanun gereğince yapılan ihalenin şartname ve sözleşmelerinde yer alan düzenlemeler de önem taşıyacaktır.
4736 sayılı Kanun gereğince indirimli veya ücretsiz kullanımlar nedeniyle, işletmecilerin uğradıkları kayıplar, ancak, ilgili kanun ve yönetmelik ile getirilen düzenlemeler kapsamında Bakanlıkça karşılanabilmektedir. Mevzuatta, söz konusu destek niteliğindeki ödemelerin, belirlenen usul ve esaslara göre Bakanlıkça belediyeler aracılığıyla yapılacağı düzenlenmiş bulunduğundan, bu tutarların haricinde, belediyelerce herhangi bir destek ödemesinde bulunulmasına imkan veren mevzuat bulunmamaktadır.
Yukarıda açıklanan sebepler ile kamu idaresinin salt kamu hizmeti nitelemesi ile toplu taşıma hizmetinde sınırsız fiyat/indirim belirleme yetkisi bulunmamaktadır. Mevzuatın yetersiz olması ya da güncelliğini yitirmesi, hizmetin daha düşük bedellerle veya ücretsiz-indirimli tariflerinin kapsamının genişletilerek belde halkının memnuniyet ve refahının yükseltilmesi gibi gerekçeler, idarelere yasama organının yerine geçerek karar alma ve uygulama hakkı vermemektedir.
Yukarıda verilen mevzuat hükümleri ve açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; İdare tarafından kişi ve kuruluşlara ücretsiz-indirimli toplu taşıma hizmeti gördürülmesi ya da toplu taşıma tarifesinin güncel maliyetlerin altında belirlenmesi sebepleriyle gelir desteği ödemesi yapılmamasının uygun olacağı değerlendirilmektedir.
İdarenin söz konusu hizmetin bilfiil kendisi tarafından gerçekleştirilmesi durumunda, hizmet sunumundan elde edilen gelir ile gider farkının bütçeden karşılanabileceği ileri sürülebilse de, bu durum ancak kişilerin isteği ve talebi olmaksızın görülen (ya da gördürülen) kamu hizmetleri için geçerli olabilecek bir durumdur. Mevzuatımızda kamu hizmetlerinin sunumu ve ücretlendirilmesi ile ilgili düzenlemeler idareyi bağladığı gibi, çoğunlukla hizmet sunulan kişilere de bir takım hak ve yükümlülükler getirmektedir. 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 97 inci maddesine göre; “Belediyeler bu Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet (...) (2) için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir.” Kişilerin talebine bağlı olarak kamu idarelerince sunulan hizmetlerin gerektirdiği giderlerin, ilke olarak hizmetten yararlananlarca ücret olarak ödenmesi gerekmektedir. Söz konusu hizmet karşılığında alınacak ücretlerin düzeyinin, hizmetin sürekliliği ve etkinliğinin sağlanabilmesi için, gerek 5018 sayılı Kanun gereğince kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanılması göz önünde bulundurularak, gerekse 4736 sayılı Kanun dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği kuşkusuzdur. Düşük veya sıfır fiyatla hizmet sunumu, kaynak tahsisinde etkinliği azaltıcı bir uygulamadır.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, kamu idaresi cevabında, 5216 sayılı Kanun’a atıf yapılmıştır. Ancak, söz konusu kanun düzenlemesi, yeni kurulan büyükşehir belediyelerinin sınırlarında bulunan ve önceden birlik ve kooperatiflerce yerine getirilen ilçe-il merkezi arasındaki toplu taşımalara ve ücretlerine çözüm bulunması amacıyla yapılmış ve gelir desteğinin sadece Taşıma birlik veya kooperatiflerine yapılabileceği belirtilmiştir. Yine ilgili metinden anlaşılacağı gibi, söz konusu birlik ve kooperatifler ihaleyle taşıma hizmeti sunumuna
hak kazanacaklar, ihale şartları da önceden belirlenmiş olacaktır. İstanbul ili genelinde ise, 16.05.2018 tarihinden sonra ihaleyle taşıma hizmeti sunucusu olarak belirlenmiş bu şekilde birlik ve kooperatif bulunmamaktadır.
Netice olarak; toplu taşıma hizmetine ilişkin indirimler ile sübvansiyon ödemeleri hususunda mevzuata uygun işlem tesis edilmesi gerekmektedir.