Park Bahçe ve Yeşil Alanlar Dairesi Başkanlığı tarafından 2023 yılında 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname kapsamında İdarenin kendi şirketinden gerçekleştirilen personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarında, ihale dokümanında çalıştırılacak işçi sayısına yer verilmediği, yaklaşık maliyet ve birim fiyat teklif cetvellerinin, yapım işlerinde kullanılan birim fiyatlar üzerinden oluşturularak alımların gerçekleştirildiği görülmüştür.

4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 62’nci maddesinin (e) bendinin birinci alt bendinde, il özel idareleri, belediyeler ile bağlı kuruluşları ve bunların üyesi olduğu mahalli idare birlikleri, birlikte veya ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası il özel idareleri, belediyeler ve bağlı kuruluşlarına ait şirketlerin bütçelerinden personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapamayacağı ifade edilmiş, ikinci alt bendinde de mahalli idare veya şirketlerinin bütçelerinden yapılan, yıl boyunca devam eden, niteliği gereği süreklilik arz eden ve haftalık çalışma saatlerinin tamamının idare için kullanıldığı park ve bahçe bakım ve onarımı işlerine ilişkin alımların personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak kabul edileceği hükme bağlanmıştır.

375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin Ek 20’nci maddesinde; belediyeler, personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerini, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 22’nci maddesindeki limit ve şartlar ile 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendindeki sınırlamalara tabi olmaksızın doğrudan hizmet alımı suretiyle birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlası belediyeye ait ve halen bu kapsamda hizmet alımı yaptığı mevcut şirketlerinden birine, bu nitelikte herhangi bir şirketi bulunmuyorsa münhasıran bu amaçla kuracakları bir şirkete gördürebilir hükmü yer almaktadır. İlgili maddenin incelenmesinden sonra varılacak sonuç; alımın, 4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesi (e) bendi ve 22’nci maddesinde öngörülen sınırlamalara, limit ve şartlara bağlı olmaksızın yapılması, söz konusu alıma ilişkin 4734 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. Belediyelerin, kendi şirketlerine gördürecekleri personel hizmet alımları tüm yönleriyle 4734 ve 4735 sayılı Kanun ile diğer ihale mevzuatı hükümlerine tabidir.

İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşları ile Bunların Üyesi Olduğu Mahalli İdare Birliklerinin Personel Çalıştırılmasına Dayalı Hizmetlerinin Gördürülmesine İlişkin Usul ve Esasların 1’inci maddesinde, bu Usul ve Esasların amaç ve kapsamının, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 20’nci maddesi kapsamındaki şirketlerde işçilerin işe alımı, işçilere ilişkin personel giderlerinin toplam giderler içindeki payına ilişkin üst sınırları, ilk defa alınacak işçilere ilişkin belirlenecek ölçütleri esas alarak yıllık sınırlamaları ve bu kapsamdaki alımlar ile harcamaları izlemeye ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu ifade edilmiştir. Usul ve Esasların “Hizmetlerin gördürülmesi” başlıklı 6’ncı maddesinin 3’üncü fıkrasında; bu kapsamda yapılacak personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerin bedelinin tespitinde, Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin yaklaşık maliyetinin tespitine ilişkin hükümlerine uyulmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.

Yukarıda açıklanan mevzuat hükümlerinden anlaşılacağı üzere belediyelerin kendi şirketlerinden doğrudan yapacakları personel hizmet alımlarında yaklaşık maliyetinin tespitinden, sözleşmenin bitimine kadar 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu hükümleri ile Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği ve eki Hizmet İşleri Genel Şartnamesi hükümlerine uyulması gerektiği açıktır.

Hizmet Alımı İhaleleri Uygulama Yönetmeliği’nin “Personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde yaklaşık maliyet” başlıklı 10’uncu maddesinde; personel çalıştırılmasına dayalı ihalelerde, personel maliyetinin, tarım dışında ve 16 yaşından büyük işçiler için belirlenmiş brüt asgari ücret tutarı ile bu tutar üzerinden hesaplanan işveren payı toplamından az olmamak üzere bulunan maliyetler dikkate alınarak hesaplanacağı, personele asgari ücretin üzerinde ödeme yapılmasının öngörülmesi halinde, bu ücretin brüt asgari ücretin en az yüzde (%) kaç fazlası olacağı idarece belirlenerek, bu oran üzerinden yaklaşık maliyetin hesaplanacağı belirtilmiştir.

Aynı maddenin son fıkrasında, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, ihale konusu işin niteliği dikkate alınarak işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kalemleri bulunması halinde, bu kalemlerin kapsamındaki işler dâhil, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabileceği hükme bağlanmıştır.

İdare, 2023 yılı içerisinde park, bahçe ve yeşil alanların bakımı için personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımını, iki kısım halinde kendi şirketinden temin etmiştir. Bu işler; 01.01.2023-31.05.2023 dönemini kapsayan 654.908.314,14 TL sözleşme bedelli 2023 Yılı İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşi ve 01.06.2023-31.12.2023 dönemini kapsayan 1.225.196.257,23 TL sözleşme bedelli 2023 Yılı

2.Dönem İstanbul Geneli Yeşil Alanlarının Bakımı Doğrudan Hizmet Alımı İşidir. Bahsi geçen işlerin ihale dokümanının, yaklaşık maliyet hesap cetvelinin ve sözleşmeye bağlanan birim fiyat teklif cetvellerinin incelenmesi neticesinde iş kapsamında çalışacak işçi sayısına ilişkin herhangi bir bilgiye yer verilmediği tespit edilmiştir. Ayrıca sözleşmeye esas işçilik kalemlerinin oluşturulmadığı, sözleşme kalemlerinin asgari işçilik maliyetlerinin hesaplanmadığı, asgari işçilik maliyetleri üzerine sözleşme giderleri ve yüklenici kâr oranı eklenerek yaklaşık maliyetin hesaplanması gerekirken bunun yerine yapım işlerinde kullanılan iş kalemleri üzerinden yaklaşık maliyetin hesaplanarak sözleşmenin imzalandığı tespit edilmiştir.

Yukarıda yer alan denetim tespiti üzerine İdare tarafından; bulguda bahsedilen söz konusu işlerin birim fiyatlı ve ölçülebilir metrajlı işler olduğu, nitelik ve nicelik bakımından birçok iş kaleminin gerçekleştirilmesinin dönemsel ve mevsimsel farklılıklar gösterdiği ve bu işler için işçilik üzerinden teklif alınmasının sağlıklı ve uygun olmayacağının değerlendirildiği, sunulan her hizmet işinde işçilik, malzeme ve teknolojik gereçler gibi farklı girdi unsurlarının bulunduğu, yürütülen işin temel ediminin işçilik olmadığı, işçilerin mesailerinin tamamını idarede harcamaları yönünde herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı, idare açısından hizmet işinin iş kalemlerinin zamanında ve uygun olarak gerçekleştirilmesinin temel alındığı ve hakediş ödemelerinin yapılan işin miktarı üzerinden ödeneği göz önünde bulundurulduğunda söz konusu işin işçilikten bağımsız bir edim türü olarak değerlendirildiği dolayısıyla yaklaşık maliyetin ve sözleşmenin birim fiyatlar üzerinden oluşturulduğu ifade edilmiştir.

Yukarıda belirtildiği üzere, İdarenin, kendi şirketinden yapacağı personel çalıştırılmasına dayalı doğrudan hizmet alımlarında, birim fiyat teklif cetvelindeki işçilik kalemleri (işçi x ay) üzerinden teklif alınması esas olup işçi sayısı üzerinden teklif alınmasının idarece uygun görülmemesi durumunda, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısına ihale dokümanında yer verilmek suretiyle, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınabileceği ifade edilmiştir.

Bulguda bahsedilen işler kapsamında, birim fiyatlar üzerinden yaklaşık maliyetler hesaplanmış ve sözleşmeler imzalanmıştır. Hakediş ödemeleri de yaptırılan iş kalemleri üzerinden hesaplanarak ödenmiştir. Halbuki Kamu İhale Genel Tebliği’nde belirtildiği üzere, idarece uygun görülmediği durumlarda işçilik kalemleri yerine iş kalemleri üzerinden bu işlerin yaptırılmasının şartı, iş kapsamında çalışacak asgari personel sayısına ihale dokümanında yer verilmesidir. Ancak bulgu konusu edilen doğrudan temin hizmet alımlarında, çalıştırılacak asgari personel sayısına ve bilgilerine yer verilmemiştir.

Sonuç olarak; 696 sayılı KHK kapsamında İdarenin kendi şirketinden yapacağı doğrudan hizmet alımlarında birim fiyat teklif cetvelindeki işçilik kalemleri için (işçi x ay) üzerinden teklif alınması zorunlu olup brüt asgari ücret veya üzerinde ücret ödenmesi öngörülen personelin varsa nakdi yol ve yemek bedeli dâhil aylık ücreti, fazla çalışma, ulusal bayram ve genel tatil günlerinde yapılacak çalışmalara ilişkin ücretler ile engelli işçi ücreti gibi ayrı ayrı hesaplanması gereken her bir işçilik maliyeti için birim fiyat teklif cetvelinde ayrı satır açılması gerekmektedir. Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, idarece birim fiyat teklif cetveli hazırlanırken işçi sayısı üzerinden teklif alınması uygun görülmeyen iş kalemi/kalemleri bulunup bulunmadığı belirlenecek ve buna göre, işçi sayısı üzerinden teklif alınması idarece uygun görülmeyen iş kaleminin/kalemlerinin bulunması halinde, ihale konusu işin yerine getirilmesi için çalıştırılacak asgari personel sayısının ihale dokümanında belirtilmesi kaydıyla, işçi sayısı yerine, yaptırılacak işi oluşturan iş kalemi veya kalemleri üzerinden teklif alınması gerekmektedir.