Karar Künyesi
İdarenin 2020 yılı borç stok tutarı, 5393 sayılı Kanun’un 68’inci maddesi birinci fıkrasının (d) bendinde gösterilen borçlanma sınırının üzerinde gerçekleşmiştir.
5393 sayılı Kanun'un 68’inci maddesi birinci fıkrasının (d) bendinde;
“Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla
artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat olarak uygulanır” hükmü yer almaktadır.
Belirtilen mevzuat hükmüne göre, en son kesinleşmiş toplam bütçe gelirlerinin o yılın 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’na göre belirlenen yeniden değerleme oranıyla arttırılan tutarının 1,5 kat ile çarpılması sonucunda büyükşehir belediyelerinin borçlanma haddine ulaşılmaktadır.
Bu bağlamda, İstanbul Büyükşehir Belediyesinin son üç yılına ilişkin bütçe gelirleri toplamı ve bu gelirler esas alınarak hesaplanan borçlanma sınırına ilişkin bilgiler aşağıdaki tablolarda gösterilmiştir:
Tablo 10: İstanbul Büyükşehir Belediyesi Son 3 Yıllık Bütçe Gelirleri Tablosu
Bütçe Gelirinin Çeşidi | 2018 Yılı (TL) (A) | 2019 Yılı (TL) (B) | 2020 Yılı (TL) (C) |
Vergi Gelirleri | 133.135.521,00 | 146.680.711,00 | 151.497.917,00 |
Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri | 2.364.527.927,00 | 1.362.045.906,00 | 981.741.075,00 |
Alınan Bağış ve Yardım ile Özel Gelirler | 11.774.783,00 | 11.058.952,00 | 27.394.689,00 |
Diğer Gelirler | 13.109.081.352,00 | 14.067.588.991,00 | 17.952.536.976,00 |
Sermaye Gelirleri | 2.721.850.590,00 | 3.718.726.104,00 | 247.997.795,00 |
Alacaklardan Tahsilat | 106.771.139,00 | 250.969.706,00 | 410.975.470,00 |
TOPLAM | 18.447.141.312,00 | 19.557.070.370,00 | 19.772.143.922,00 |
Bütçe Gelirlerinden Red ve İadeler Toplamı (-) | -22.193.484,00 | -19.771.338,00 | -3.542.575,00 |
NET TOPLAM | 18.424.947.828,00 | 19.537.299.032,00 | 19.768.601.347,00 |
Tablo 11: Son 3 Yıla Ait Borçlanma Sınırı Tablosu
Yıl | En Son Kesinleşmiş Toplam Bütçe Geliri (TL) | Yeniden Değerleme Oranı | 1,5 Kat | Borçlanma Haddi (TL) |
2018 | 18.424.947.828,00 | 14,47 | 1,50 | 31.636.556.668,06 |
2019 | 19.537.299.032,00 | 23,73 | 1,50 | 36.260.250.138,44 |
2020 | 19.768.601.347,43 | 22,58 | 1,50 | 36.348.527.296,72 |
Yukarıdaki tabloda hesap şekli görülebileceği üzere, 2018 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı ile artırılan miktarının 1,5 kat ile çarpılması neticesinde bulunan 31.636.556.668,06 TL tutar 2019 yılı borçlanma haddini, 2019 yılı en son kesinleşmiş
bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı ile artırılan miktarının 1,5 kat ile çarpılması neticesinde bulunan 36.260.250.138,44 TL tutar 2020 yılı borçlanma haddini ve 2020 yılı en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin yeniden değerleme oranı artırılan miktarının 1,5 kat ile çarpılması ile bulunan 36.348.572.296,72 TL tutar ise 2021 yılı borçlanma haddini göstermektedir.
Yapılan incelemede, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ilgili birimlerinden elde edilen verilere dayanılarak yapılan hesaplama sonucunda, aşağıdaki tablolarda görüleceği üzere; 2020 yılı borç stoku tutarının, İdarenin borçlanma haddinin 7.142.545.647,90 TL üzerinde olduğu tespit edilmiştir.
Tablo 12: Son 3 Yıla Ait Toplam Borç Stoku Tablosu
Yıl | Finansal/Mali Borçlar1(TL) | Faaliyet Borçları2(TL) | Vergi ve Sosyal Güvenlik Borçları3(TL) | Diğer Yükümlülükler4 (TL) | TOPLAM (TL) |
2018 | 20.214.629.171 | 4.338.584.916,43 | 108.103.091,00 | 2.099.137.045,55 | 26.760.454.224,24 |
2019 | 22.342.816.702 | 6.315.264.896,11 | 113.990.514,00 | 2.086.773.615,85 | 30.858.845.728,00 |
2020 | 32.696.834.350 | 7.304.196.316,48 | 137.426.064,00 | 3.264.339.055,46 | 43.402.795.786,34 |
Finansal/Mali Borçlar: Bilançodaki 300-400 Banka Kredileri, 303-403 Kamu İdarelerine Mali Borçlar, 310- 410 Diş Mali Borçlar Hesabı, 309-409 Diğer Mali Borçlar Hesabı bakiye toplamlarından oluşur.
Faaliyet Borçları: 320 Faaliyet Borçları Hesabı bakiye toplamından oluşur.
Vergi ve Sosyal Güvenlik Borçları: 360 Ödenecek Vergi ve Fonlar, 361 Ödenecek SGK Kesintileri, 368-468 Vadesi Geçmiş, Ertelenmiş veya Taksitlendirilmiş Vergi ve Diğer Yükümlülükler Hesabı bakiye toplamlarından oluşur.
Diğer Yükümlülükler: Yukarıda sayılanlar dışında kalan iç/dış diğer yükümlülüklerden oluşur.
Tablo 13: 2020 Yılı Kreditör Bazlı Borç Stoku
KREDİTÖR | 2020 (TL) |
Ticari Bankalara Borçlar | 4.285.665.744,00 |
İller Bankasına Borçlar | 1.169.308.770,00 |
Hazine Müsteşarlığına Borçlar | - |
Dış Borçlar | 23.478.911.729,00 |
Bağlı İdare ve Şirketlere Borçlar | 3.762.948.107,00 |
Faaliyet Borçları | 7.304.196.316,00 |
Diğer Borçlar | 3.401.765.120,00 |
TOPLAM BORÇ STOKU | 43.402.795.786,00 |
Tablo 14: Borçlanma Haddi-Borçlanma Stoku Farkı
Yıl | Borçlanma Haddi (TL) | Toplam Borç Stoku (TL) | Fark (TL) |
2019 | 31.636.556.668,06 | 30.858.845.728,00 | 777.710.940,06 |
2020 | 36.260.250.138,44 | 43.402.795.786,34 | -7.142.545.647,90 |
İdarenin borçlanma haddinin aşılmasına yol açan faktörün, geçmiş yıllarda da Sayıştay Raporlarında bulgu olarak yer alan “İdarenin borç stokunun hesabında piyasa borçları ile vergi ve sosyal güvenlik primi borçlarının dikkate alınmaması” olduğu görülmektedir.
5393 sayılı Kanun esasında belediyelerin borçlanma yetkisinin yöntemini gösteren ve halihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (yeni Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısında;
“……….
Borçlanma talebinde bulunan belediyeler toplam borç stoklarını hesaplamak veya tespit etmek amacıyla; Hazine Müsteşarlığı, Emekli Sandığı Genel Müdürlüğü, ilgili Sosyal Sigortalar Kurumu İl müdürlüğü, İller Bankası Genel Müdürlüğü, ilgili vergi dairesi müdürlüğü ve ilgili TEDAŞ biriminden alacakları yapılandırılmış, kesinleşmiş veya diğer şekilde borç durumuna ilişkin belgelere göre gerekli hesaplamayı yaparak borçlanma talep dosyasına ekleyeceklerdir. Bu belgelere ilave olarak, belediyenin piyasaya ve personeline borcunun olup olmadığı, varsa borç miktarı belediye başkanı tarafından imzalanmak suretiyle ayrıca borçlanma talep dosyasına eklenecektir.
……….” denilmektedir.
5393 sayılı Kanun’un borçlanmayı düzenleyen 68’inci maddesi ve mezkûr Genelge hükümleri etrafında, belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülükleri, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirilmiş ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edilmiştir.
Bulguda bahsi geçen durumun mevcudiyetine rağmen; bankalardan, 2019 yılında toplam 789.214.947,00 EURO ve 2.545.000.000,00 TL borçlanılmış; 2020 yılında ise toplam borçlanmaya 22.340.265,20 EURO, 580.000.000,00 USD ve 1.930.000.000,00 TL daha ilave
edilmiştir.
Yukarıda yer alan denetim tespiti sonrasında, İdare tarafından: 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesinde borçlanmanın hangi durumlarda yapılabileceği açıklanarak, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 3’üncü maddesine göre belediyelerin bilançolarının pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamının borç stok tutarına dâhil edilemeyeceği; iç ve dış borç stok tutarlarının muhasebe kayıtlarından elde edileceği; bilançonun pasif kısmında bulunan diğer hesapların belediyelerin yükümlülükleri (borçları) arasında yer almasına karşın iç ve dış borç stok tutarı içerinde yer almayacağı; çünkü, bu yükümlülüklerin 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68’inci maddesinde yer alan borç alma yoluyla oluşmuş borçlardan değil emanet hesaplarda kayıtlı tutarlardan oluştuğu; mali borçlar dışındaki borçların, borçlanma kapasitesi hesabına alınmaması gerektiği; bulguda bahsi geçen Genelge kapsamında borç stoku oluşturulmasında sosyal güvenlik, vergi, faaliyet ve mali borçlar dışında kalan diğer borçların tek başına dikkate alınmasının belediyeler için haksız bir işlem sayılacağı; bilançonun bir kuruluşun/işletmenin belli bir dönem sonunda varlıklarının ve varlıkların sağlandığı tüm kaynakların gösterildiği mali bir tablo olduğu, aktifi ve pasifi ile birlikte değerlendirilmesi gerektiği; sadece kısa ve uzun vadeli yabancı kaynakların borç stoku olarak tanımlanması karşısında bilanço aktifinde yer alan hazır değerlerin, faaliyet, kurum ve diğer alacakların göz ardı edilmesinin hakkaniyete ters düştüğü; çünkü, Genelge'de tanımlanan borç kalemlerinin bilanço aktifinde bir karşılığının bulunduğu; bu nedenle Genelge'nin, borç stoku kavramını karşılamadığı; 320-Bütçe Emanetleri Hesabının fatura ve sonrası ödeme vadesi ile çalıştığı, dolayısıyla borçlanma olarak tanımlanmasının doğru olmayacağı; ticari borç kavramının bilançolarda karşılığının ticari alacak olduğu; yapılan finansal borçlanmaların bütçede tanımlanan finansman açığı için alınarak, ticari borçlar, vergi ve sigorta dâhil diğer tüm yükümlülüklerin ödenmesi için kullanıldığı; 31.12.2020 itibariyle İBB yönetiminin vergi ve sigorta borcu bulunmadığı; ancak, bilançoda bir sonraki ay ödenecek tahakkuklar olarak yer alan ve 360-Ödenecek Vergi ve Fonlar Hesabında kayıtlı olan ödenecek vergi ve sigortaların hesaplamaya dahil edilmiş olduğu ifade edilmiştir.
5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinde kanun koyucu tarafından belediyenin borçlanma süreci ve borçlanma tavanı açıklanmış ve fakat borç stoku hesaplamasında faaliyet, vergi ve sosyal güvenlik borçlarının hesaplanmamasına ilişkin özel bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
5393 sayılı Kanun'un 68'inci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, dış borçlanmanın kural ve yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a atıf yapılarak kurgulanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan devlet iç ve dış borç tanımlarından yola çıkılarak belediyelerin bilançolarının
pasifinde yer alan yükümlülüklerin tamamının borç stok tutarına dâhil edilmeyeceği değerlendirmesinin yerinde olmadığı düşünülmektedir. Bahsi geçen bentte yer alan atıfla sadece belediyelerin dış borçlanma yapabilme yöntemleri 4749 sayılı Kanun'a bağlanmıştır. 4749 sayılı Kanun'da yer alan iç ve dış borç tanımlarından hareketle borç stoku tanımlaması yapılabilmesi, belediye borçlanmalarının temel mevzuatı olan 5393 sayılı Kanun ve alt mevzuat düzenlemelerine aykırılık teşkil etmektedir.
Belediye bilançosu ile aktif ve pasif hesapların tanımlandığı ve düzenlendiği Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği uyarınca bir değerlendirme yapılırsa:
-Finansal (mali) borçlar; belediyeler tarafından kredi kuruluşları ve mali piyasadan temin edilen borçları,
-Faaliyet borçları; belediyelerin yaptıkları ihaleler yoluyla alınan mal ve hizmet alımları ile yapım işleri karşılığında mali yıl içinde ödeme emri belgesine bağlandığı halde, nakit yetersizliği nedeniyle ilgililerine ödenemeyen tutarları,
-Vergi ve Sosyal Güvenlik Borçları (kamu alacakları); belediyelerin faaliyetlerinden ve sosyal güvenlik kesintilerinden kaynaklanan kamuya ödenmesi gereken borçları,
-Diğer yükümlülükler ise; yukarıda sayılanlar dışında kalan yabancı kaynakları, ifade etmektedir.
5393 sayılı Kanun’un borçlanma tavanını düzenleyen 68’inci maddesinin (d) bendi, hâlihazırda yürürlükte olan 21.02.2005 tarihli ve B050MAH0740001/45201 sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü (yeni Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü) Yazısı ve Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği'nde; belediyelerin finansal/mali, faaliyet/piyasa ve kurum ve kişilere olan tüm yükümlülüklerinin, borçlanma yoluyla elde edilip edilmediğine bakılmaksızın bütünsel olarak borç tanımı içerisinde değerlendirildiği ve herhangi bir istisna düzenlemesine yer verilmeden borç stoku tutarı içerisine dâhil edildiği görülmektedir.
Diğer yandan, bilançonun bir kuruluşun/işletmenin belli bir dönem sonunda varlıklarının ve varlıkların sağlandığı tüm kaynakların gösterildiği mali bir tablo olması nedeniyle, aktifi ve pasifi ile birlikte değerlendirilmesi gerektiğine yönelik İdare izahatının; mali tablolar analizi bakımından doğru olsa da, borç stokunun tanımlanması ve hesaplanması bakımından yerinde olmadığı düşünülmektedir.
Sürdürülebilir borç yönetimi, gelir-gider dengesi ve yatırımların stratejik yönetim anlayışı çerçevesinde oluşturulmasının ve böylece mali disiplin sağlanmasının en önemli öğesini oluşturmaktadır. Bulguda da bahsedildiği üzere, tamamen İdareden elde edilen veriler doğrultusunda yapılan inceleme neticesinde;
2019 yılı bütçe gelirleri toplamı 19.537.299.032,00 TL olan İdarenin; faaliyet, vergi ve sosyal güvenlik borçları da dahil 2020 yılı borçlanma haddini 36.260.250.138,44 TL olarak hesaplaması gerekirken, söz konusu borç kalemlerinin borç stoku içinde değerlendirilmemesi nedeniyle, 2020 yılında 43.402.795.786,34 TL borç stoku oluştuğu görülmektedir.
Netice olarak; İdarece yapılan borç stoku hesaplamasında, 320-Bütçe Emanetleri Hesabı, 360-Ödenecek Vergi ve Fonlar Hesabı ve 361-Ödenecek Sosyal Güvenlik Kesintileri hesap kodlarında yer alan faaliyet/piyasa ve vergi ve sosyal güvenlik borçları yer almamış, dolayısıyla toplam 7.441.622.380,48 TL tutar borç stoku hesaplamasına dâhil edilmemiş ve böylece İdarenin borç stoku tutarı, borçlanma sınırı üzerinde oluşmuştur.