Nevşehir Belediye sınırları içinde faaliyet gösteren halk otobüslerinin imtiyaz, ruhsat veya kiralamaya tabi kılınmaksızın faaliyette bulunmasına izin verildiği görülmüştür.

5393 sayılı Belediye Kanunu ile yürürlükten kaldırılan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin vazifeleri” başlıklı 15 inci maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Belediyelerin hakları, salahiyet ve imtiyazları başlıklı 19 uncu maddesinin beşinci fıkrasında yer alan hüküm ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları” başlıklı 15 inci maddesinin (p) fıkrasındaki, “Kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.”

hükümlerinden toplu taşıma hakkının belediyenin görev ve yetkisinde olduğu anlaşılmaktadır. Gerek 1580 sayılı Kanun gerekse 5393 sayılı Kanun’a göre toplu taşımaya ilişkin hak ve yetkiler belediyeye aittir. Belediyeye ait olan bu hak ve yetkinin, Kanun çerçevesinde ihale yoluyla rekabete uygun, sürenin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde üçüncü kişilere harç veya bedeller karşılığında devredilmesi mümkündür. Bu yetki belediye adına Belediye Meclisine aittir. Belediye meclisince bu yönde alınan karara uygun olarak ve bu kararda verilen yetkiye dayanılarak ihale işlemleri ile ilgili olarak Belediye Encümenince de konuya ilişkin kararlar alınmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.

Ancak, bu çerçevede toplu taşıma hizmetleri bakımından görevli ve yetkili olan Belediyenin mevzuata uygun şekilde ihale yapmadan ve bu konuda yetkili olmayan belediye başkanı tarafından izin verilmesi, ihaleli veya ihalesiz olarak bu hakkın satışı veya süresiz olarak tamamen devredilmesi, önceden ruhsatlı veya ruhsatsız olarak toplu taşıma yapanlara imtiyaz veya ayrıcalık tanınması mümkün değildir. Danıştay 13. Dairesinin Esas No:2015 / 985, Karar No: 2015 / 3164 numaralı kararı, “Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; belediyelerin yürütmekle görevli ve yetkili oldukları toplu taşıma hizmetini bizzat yapmak yerine imtiyaz suretiyle devrine karar verilmesi için Danıştayın görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayının alınmasının ön koşul olduğu, kiralama yolunu seçmesi hâlinde ise hem taşınır hem taşınmazlar için kira süresinin 10 yılla sınırlı olduğu ve her iki durumunda Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi olduğu anlaşılmakta ve toplu taşıma hizmetlerinin ruhsat vermek suretiyle yerine getirilmesi usulünde ise ruhsat verilecek sürenin, tespit edilen muhammen bedelin yıllık mı yoksa ruhsat verilen süre için mi öngörüldüğünün, yıllık olarak tespit edilmiş ise her yıla ilişkin artış oranının nasıl belirleneceğinin vb. hususların açık bir şekilde ortaya konularak söz konusu ihalenin yine Devlet İhale Kanunu hükümlerine göre yapılması gerektiği, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde verilecek olan ruhsatın süresiz bir şekilde verilemeyeceği, belli bir süre dâhilinde ruhsat verilmesi gerektiği görülmektedir.

… Bu durumda, ilgili mevzuat ve dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesi sonucunda; toplu taşıma hizmetinin yerine getirilmesinde ruhsat verme yönteminin seçilmesi hâlinde, süresiz olarak ruhsat vermenin söz konusu olmadığı, belli bir süre dâhilinde ruhsatın verilmesi gerektiği, bu süreye göre muhammen bedelin belirlenmesinin şart olduğu, bu hususlar ortaya konulduktan sonra Devlet İhale Kanunu hükümlerine uygun bir şekilde ihalenin yapılması gerektiği”; Aynı Dairenin Esas No:2014 / 384, Karar No: 2014 / 1950 kararı, “Yukarıda yer verilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden; büyükşehir belediyesi sınırları dâhilinde

toplu taşıma hizmetlerini yürütmenin ve bu amaçla toplu taşıma vasıtalarının işletilmesi ve işlettirilmesinin kamu hizmeti olarak münhasıran büyükşehir belediyelerine imtiyaz olarak verilmiş olduğu; toplu taşıma vasıtalarını işlettirmenin ise imtiyaz sözleşmesi, ruhsat verme, kiralama veya hizmet satın alma yoluyla gördürülebileceği; anılan usullerden herhangi birinin seçilmesi yoluyla toplu taşıma hizmetinin özel hukuk kişileri eliyle sağlanması hâlinde büyükşehir belediyesinin kanunlarla kendisine verilen ulaşım hizmetlerine ilişkin imtiyazdan vazgeçmiş sayılacağı sonucuna varılmakta olup; söz konusu vazgeçme iradesinin ise, ancak, belediye adına imtiyaz verilmesinde görevli ve yetkili kılınan belediye meclisince ortaya konulması hâlinde geçerli olacağının kabulü gerekmektedir”; Aynı Dairenin Esas No:2011 / 1134, Karar No: 2012 / 2226 kararı, “Belediye Meclisince alınan karara dayanılarak Encümence toplu taşıma hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesinin hukuka uygun olduğuna”; Aynı Dairenin Esas No:2014 / 1735, Karar No: 2014 / 2859 kararı, “İdare Mahkemesi'nce; 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinde ulaşım gibi kentsel alt yapı ve şehir içi trafik hizmetlerini yapmanın veya yaptırmanın belediyenin görev ve sorumlulukları arasında sayıldığı, yine toplu taşıma yapmanın, bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dahil her türlü toplu taşıma sistemleri kurmanın, kurdurmanın, işletmenin ve işlettirmenin, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ve ücret tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemenin, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmenin, belediyenin yetki ve imtiyazları arasında olduğu, dava konusu minibüs hatlarının 10 yıllığına kiraya verilmesine ilişkin 08.01.2013 günlü 3 sayılı belediye encümen kararı ile bu karara dayanılarak 04.02.2013 tarihinde ihaleye çıkarılmasına ilişkin işlem 5393 sayılı yasanın 15. maddesinin (f) ve (p) bentlerinin belediyelere verdiği yetki ve imtiyaz hakkı sınırları içinde kararlar olduğu ve bu yönüyle hukuka uygun olduğu, davacı kooperatifin il trafik komisyonu kararları ile kazanılmış haklarının bulunduğu iddiasına yönelik olarak, toplu taşıma hatlarını işletme ve işlettirme imtiyazına sahip olan belediyelere imtiyaz hakkı bedeli veya kira ücreti ödemeden, il trafik komisyonlarının verdiği kararların kazanılmış hak oluşturacağı iddiasıyla toplu taşıma hatlarının bedelsiz kullanımının söz konusu olamayacağı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı tarafından temyiz edilmiştir. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddi yolundaki temyize konu Eskişehir 1. İdare Mahkemesi'nin 28.11.2013 tarih ve E:2013/86, K:2013/1019 sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, temyiz istemi yerinde görülmeyerek anılan Mahkeme kararının ONANMASINA” gibi emsal kararlar

değerlendirildiğinde, ancak, belediyedeki yetkili organın kararına dayanılarak ihale yoluyla, rekabete uygun, saydam bir şekilde, süresinin belirli olması gibi hususları da içerecek şekilde söz konusu hak ve yetkinin üçüncü kişilere kullandırılabilmesi mümkündür.

Yukarıda belirtildiği üzere 1580 sayılı Kanun ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre toplu taşımaya ilişkin haklar belediyeye aittir. Belediyeye ait olan bu hak ve yetkinin üçüncü kişilere belirli süre ve yöntemlerle devredilmesi mümkün olmakla birlikte, bu hak ve yetkinin satışa konu olması, ihale ile veya ihalesiz bir şekilde süresiz olarak devredilmesi mümkün bulunmamaktadır.

Toplu taşımacılık yapan özel halk otobüslerinden 57 tanesinin ilk olarak dolmuş şeklinde çalıştıkları ve 2004 ile 2005 yıllarında halk otobüsüne dönüştürüldüğü, bunların ilk verilme şeklinin ihaleli/ihalesiz olduğuyla ilgili bilgi ve belgenin ibraz edilmediği, 17 tanesinin ise 31.10.2005 ile 26.02.2007 tarihleri arasında ihale ile hat satışı şeklinde verildiği anlaşılmıştır. Bu 17 adedi ihale ile verilmiş olmasına rağmen süre belirtilmemiştir. Bu hatların ruhsat ve imtiyaz şeklinde verilmediği, kanunla verilmiş olan hak ve yetkinin süresiz olarak devri veya satışı söz konusu olamayacağından, verilme şeklinin kiralama olduğu anlaşılmıştır. Danıştay 13’üncü Dairesinin Esas No:2015 / 985, Karar No: 2015 / 3164 numaralı kararında belirtildiği üzere kiralamalarda süre 10 yılla sınırlıdır. Bu nedenle ihale ile verilen hatlardan 10 yıllık süreyi dolduranların, yeniden ihale ile verilmesi gerekir. İhale ile verilen hatlardan en sonuncusunun 26.02.2007 tarihinde olduğu dikkate alındığında 10 yıllık süre 26.02.2017 tarihinde dolmuştur. Dolayısıyla 74 adet halk otobüsüne ait süre dolduğu için bu hatlar ihale ile (kira-ruhsat-imtiyaz) verilmelidir.

Toplu taşıma hizmetlerinin imtiyaz, kiralama ve ruhsat usullerinden biri ile üçüncü kişilere gördürülebilmesi mümkün olmakla birlikte her üç yöntem bakımından da bu hizmetin üçüncü kişilere gördürülmesinde mutlak olarak belirli bir sürenin öngörülmüş olması zorunludur. Kanunda öngörülen sürelerden daha uzun bir sürenin öngörülmesi ya da hiçbir şekilde süre öngörülmemesi durumlarında bu durumun hukuka aykırılık oluşturacağı kuşkusuzdur. Hukuka aykırı olarak tesis edilen işlemlerin ilgililer yönünden geleceğe yönelik olarak kazanılmış hak oluşturması ise mümkün değildir. İlgililerin hiçbir hilesi ya da idareyi yanıltan bir davranışı olmaksızın idarece tesis edilen mevzuata aykırı işlemlerin düzeltilmesi zorunlu olduğu gibi, söz konusu hukuka aykırı işlemler ilgililer yönünden geleceğe yönelik kazanılmış hak oluşturmaz. Bir başka deyişle, geleceğe yönelik kazanılmış haktan bahsedilebilmesi mümkün olmayıp ancak mevzuata aykırı işlemin ortadan kaldırıldığı tarihe kadar gerçekleşmiş olan, yani geçmişe yönelik işlemler yönünden haktan bahsedilmesi

mümkün olabilir. Mevzuata aykırı işlemlerin, mevzuata aykırılıklarının tespit edildiği tarih itibarıyla hukuk düzeninden çıkarılmaları hukuk devletinin bir gereğidir. Bu nedenle, yukarıda açıklanan hususlar gözetildiğinde, süresiz olarak yapılan ihale işleminin ve dolmuşçulara verilen taşıma hatlarına ilişkin sözleşmelerin ortadan kaldırılması zorunludur. Bu kapsamda belediyece toplu taşıma hizmetlerinin üçüncü kişilere gördürülmesinin yöntemini belirleme ve bu konuda yeniden bir ihale yapıp yapmama konusunda belediyenin takdir yetkisi bulunmakla birlikte, söz konusu hukuki durumun mevcut sözleşmelerin iptalini gerektireceği kuşkusuzdur. Bu konu en kısa sürede yeniden bir ihale yapılıncaya kadar geçecek süre zarfında toplu taşıma hizmetlerinden yararlanan belde halkının mağduriyetine yol açmayacak şekilde çözümlenmelidir. Yukarıda açıklanan nedenlerle, toplu taşıma hizmetlerinin gördürülmesine ilişkin ihalede herhangi bir süre öngörülmemesi mevzuata aykırı olup, bu aykırılığı giderecek şekilde toplam 74 hat için yeni bir ihale yapılması zorunludur. İhalesiz veya ihale ile verilen ve 10 yıllık süresi dolan toplam 74 adet halk otobüsüne ilişkin hakkın ihale suretiyle verilmesi sağlanmalıdır.

2016 yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda da mevzuata aykırı olduğu belirtilen uygulamanın, o tarihten bu tarafa gecen sürede, mevzuata uygun hale getirilmesi yönünde herhangi bir işlem yapılmadığı görülmektedir.

Kamu idaresi cevabında; "2004 yılında; kendilerine daha önceden hat tahsis edilmiş dolmuşçular daha rahat ve kaliteli hizmet verebilmek için mevcut hatlarında midibüs çalıştırmak istediklerini, bu taleplerinin Belediye ve İl Trafik komisyonu tarafından kabulü halinde karşılıklı sözleşmeye bağlanmak suretiyle konu ile ilgili işlemlerin yapılmasını talep etmişlerdir.

26.08.2004 tarihinde Nevşehir İl Trafik Komisyonu 2004/23 sayılı kararı ile davacıların çalıştığı hattaki dolmuşların midibüs haline getirilmelerine karar vermiştir.

İl Trafik Komisyonu kararı gereğince Nevşehir Belediye Encümeni 15.09.2004 tarih ve 2004/425 sayılı kararı ile minibüslerin midibüse çevrilmesi ile ilgili esasları belirlemiştir.

Encümen kararı doğrultusunda o tarihlerde hat sahibi olan işletmecilerle “minibüslerin belediye tipi midibüs haline getirilmeleri ile çalışma şartları ve esaslarının düzenlenmesine dair” sözleşmeler 01.10.2004 ve 06.10.2004 tarihinde noterde imzalanmıştır.

Bu sözleşmelerle ilgili olarak daha sonra 30 adet iptal davası açılmıştır. Bu davaların sonucunda, Mahkeme davaların görev yönünden reddine karar vermiştir. Mahkeme kararlarının gerekçelerinde “…eskiden beri yürütülen kamu hizmetinde kullanılan araçların

tarafların mutabakata varmaları sonucu niteliklerinin belirlenerek, araç tiplerinin değiştirilmesini belirleyen ve çalışma şartlarını düzenleyen sözleşmeler, idarenin kamu gücünü kullanmak suretiyle tesis etmiş oldukları idari nitelikte sözleşme değil, karşılıklı irade serbestisi ile imzalan özel hukuk sözleşmesidir” ifadelerine yer verilmiştir. İdare mahkemesi Kararları Danıştay tarafından onaylanmak suretiyle kesinleşmiştir. Belirtilen Mahkeme ve Danıştay kararlarından birer adeti örnek olarak ekte sunulmaktadır.

Yukarda belirtilen sözleşmeler 5393 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesinden önce yapılmış sözleşmelerdir. O tarihlerde dolmuş olarak çalışanlar hat sahibi olarak çalışmakta ve hat ücreti ödemekte olan kişilerdir. Hat satışında bir hakkın satımı söz konusu olduğundan bir süre kısıtlaması olamayacağı değerlendirildiğinden sözleşmelere süre konulmamıştır. 13.07.2005 tarihinde de 5393 sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe girmiş ve yeni yasal düzenlemeler yapılmıştır.

Bilahare, yapılan 8 adet hat ihalesi ile ilgili olarak açılan dava sonucunda; Kayseri

1.İdare Mahkemesi 29.11.2006 tarih ve E.2005/2709, K.2006/2636 sayılı kararı ile yapılan işlemlerde bir hukuka aykırılık bulunmadığını belirtmek suretiyle davanın reddine karar vermiştir. Bu karar Danıştay 8. Dairesinin 26.05.2008 tarih ve 2007/2195 Esas, 2008/3806 Karar numaralı ilamı ile onanmış ve kesinleşmiştir.

Belirtilen davalardan başka, özel halk otobüsü işletmecileri tarafından kurumumuza karşı iptal ve tazminat gibi çeşitli davalar açılmış bulunmaktadır. Kayıtlarımızın incelenmesinde yukarda belirtilenlerle beraber toplam 87 adet dava açıldığı görülmektedir. Bu davalar ret ve karar verilmesine yer olmadığı kararları ile sonuçlanmıştır.

Görüldüğü üzere, şehrimizde devam eden özel halk otobüsü çalıştırılmasına ilişkin uygulamalar uzunca bir zamandan ve belirli hukuki süreçlerden geçmek suretiyle yerleşmiştir. Olayın hukuki boyutunda sadece Kurumumuz yer almamakta özel halk otobüsleri işletmecileri de bulunmaktadır. Ayrıca; bir kamu hizmeti olan toplu taşıma hizmetinin halkımıza en iyi şekilde verilmesi de zaruridir. Bütün bu hususlar birlikte değerlendirilmek suretiyle zaman içinde gerekli düzenlemeler yapılmaya çalışılacaktır." denilmektedir.

Sonuç olarak Kamu idaresi cevabında özetle 2004 yılından itibaren olan süreç anlatılmış, yapılan itirazlar ve mahkeme kararlarından bahsedilmiş ve son olarak ruhsatların verildiği 2004 yılında 5393 sayılı kanunun yürürlükte olmadığı, daha sonraki bir tarihte kabul edildiği ifade edilmiştir. Oysa bulguda da belirtildiği üzere eski 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun ulaşıma ilişkin yetkileri düzenleyen 19'uncu maddesi, 5393 sayılı kanunla benzer

düzenlemeler getirmekte, satışa izin vermemektedir. Ayrıca ulaşım gibi hizmetlerin üçüncü kişilere ihale ile gördürülmesinde, usul ve esasları düzenleyen kanun, 08.09.1983 tarihinde kabul edilen 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu olup kanunda satış ifadesi sadece taşınır ve taşınmaz mallar için kullanılmıştır. Kanun koyucunun satış işlemine konu edilecek şeyleri taşınır ve taşınmaz olarak saymasının, bunlar dışında kalan ulaşım gibi hakların satılmasına izin vermediği, bunların ancak belirli bir süre için kiralanabilmesine imkan verdiği değerlendirilmektedir.

Savunmada son olarak, bulguda belirtilen aksaklığın giderilmesi yönünde çalışmalar yapıldığı ifade edilmiş olup, 2016 yılı Sayıştay Denetim Raporu’nda da mevzuata aykırı olduğu belirtilen uygulamanın izleyen denetim dönemlerinde incelenmesine devam edilmesinin uygun olacağı değerlendirilmektedir.