İdare tarafından, 2017/203033 ihale kayıt numaralı “2017-2019 Yılları Ataşehir İlçesi Genelinde Yol Düzenlemeleri ile Bakım Onarımlarının Yapılması İşi”ne ait ihale 02.06.2017 tarihinde gerçekleştirilmiş ve 57.997.291,81 TL bedelle sözleşme imzalanmıştır. Yüklenici 11.12.2020 tarihinde, idareye geçici kabulün yapılması için yazılı olarak başvuruda bulunmuştur. Söz konusu işe ilişkin ihale işlem dosyası ve hakediş ödemeleri incelendiğinde, öngörülen 122 iş kaleminin 51’inden hiç imalat yapılmadığı, bu kalemlerden bir kısmına yüklenicinin aşırı düşük fiyat teklif ettiği; sözleşmede işin süresi 720 gün olarak belirlenmiş iken 537 gün süre uzatımı verildiği görülmüştür.

1. Düşük Fiyat Teklif Edilen İş Kalemleri De Dâhil Olmak Üzere 51 İş Kaleminde Hiç İmalat Yapılmaması

   4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Temel ilkeler” başlıklı 5’inci maddesine göre İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur. İdare, kamu menfaati adına bu ilkeleri ihalenin ve işin her aşamasında göz önünde bulundurarak işlemler tesis etmelidir.

   Bulgu konusu ihale, idarece hazırlanmış cetvelde yer alan her bir iş kaleminin miktarı ile bu iş kalemleri için yüklenici tarafından teklif edilen birim fiyatların çarpımı sonucu bulunan toplam bedel üzerinden sözleşmeye bağlanmıştır. İhale dokümanında 122 iş kalemi belirlenmiş ve bunlar üzerinden ihaleye çıkılmıştır.

   4734 sayılı Kanun’un “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’inci maddesinde ise; ihale komisyonu tarafından diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanların tespit edileceği, teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğu İdarece tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılı bilgi isteneceği, aşırı düşük tekliflerin tespit ve değerlendirilmesinde Kamu İhale Kurumu tarafından yapılan düzenlemelerin esas alınacağı ifade edilmiştir.

   Yapım İşleri Uygulama Yönetmeliği’nin 9’uncu maddesinde yaklaşık maliyet hesabına esas miktarların tespitinde yapılacak çalışmalardan bahsedilmiştir. Bu çalışmalar; arazi ve zemin etüdünün yapılması, projelerin hazırlanması, mahal listesinin hazırlanması, metraj listelerinin hazırlanması, birim fiyat ve imalat tariflerinin hazırlanmasıdır.

   
   

   Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyet hesabına esas fiyat ve rayiçlerin tespiti” başlıklı 10’nuncu maddesinde, idarelerin, ihale konusu işin yaklaşık maliyetine ilişkin fiyat ve rayiçlerin tespitinde, ihaleyi yapan idarenin daha önce gerçekleştirdiği ihale konusu işe benzer nitelikteki işlerin sözleşmelerinde ortaya çıkan fiyatları; kamu kurum ve kuruluşlarınca belirlenerek yayımlanmış birim fiyat ve rayiçleri; ilgili meslek odaları, üniversiteler veya benzeri kuruluşlarca belirlenerek yayımlanmış fiyat ve rayiçleri; yüklenici veya alt yüklenici olarak faaliyet gösteren, konusunda deneyimli kişi ve kuruluşlardan alınacak, ihale konusu işe benzer nitelikteki işlere ilişkin maliyetleri ve idarenin piyasa araştırmasına dayalı rayiç ve fiyat tespitlerini esas alacağı belirtilmiştir.

   Yönetmelik’in “Yaklaşık maliyetin hesaplanması ve güncellenmesi” başlıklı 11’inci maddesinde, iş kalemi ve/veya iş grubu şeklinde tespit edilen imalat miktarlarının, Yönetmelik’in 10’uncu maddesine göre belirlenen ve yüklenici karı ve genel gider ihtiva etmeyen fiyatlarla çarpımı sonucu bulunan tutar KDV hariç olarak hesaplanacağı ve bulunan bu tutara % 25 oranında yüklenici karı ve genel gideri karşılığı eklenmek suretiyle yaklaşık maliyetin tespit edileceği; yaklaşık maliyetin, güncelliğini kaybetmesi halinde, ilk ilan veya davet tarihine kadar güncelleneceği ifadelerine yer verilmiştir.

   Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin “İş programı” başlıklı 17’nci maddesinde, yüklenicin, yer tesliminin yapıldığı tarihten itibaren on beş gün içinde, idarece verilen örneklere, sözleşmedeki ödeme şartlarına ve imalatların niteliği, teknik özelliği ve yapım sürelerine uygun bir iş programını hazırlayarak, onaylanmak üzere idareye teslim edeceği; İdarenin, iş programını verildiği tarihten başlamak üzere sözleşme veya eklerinde belirtilen süre içinde, olduğu gibi veya gerekli gördüğü değişiklikleri yaparak onaylayacağı; yüklenicinin idarece onaylanmış iş programına aynen uymak zorunda olduğu, zorunlu hallerde idarenin uygun görüşü ile iş programında değişiklik yapılabileceği düzenlenmiştir.

   Aşırı düşük teklif sorgulaması sadece toplam teklif bedeli üzerinden yapılmakta, iş kalemi bazında tekliflerin sorgulanması ve teklifin değerlendirme dışı bırakılmasına yönelik mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu nedenle isteklilerden bir kısmı bazı iş kalemlerine çok yüksek, bazı iş kalemlerine ise çok düşük teklifler verebilmekte, buna rağmen toplam teklif bedeli diğer isteklilerden daha düşük olduğu için ihaleyi kazanabilmektedirler. Esasen iş kalemi bazında düşük veya yüksek teklif verilmesi nihai sonucu değiştirecek nitelikte bir husus değildir. Zira öngörülen tüm işler gerçekleştirildiğinde diğer isteklilerin tekliflerine göre daha az ödemede bulunulmuş ve kamu menfaati yine sağlanmış olacaktır. Ne var ki

   
   

   sözleşmenin uygulama aşamasında bazı iş kalemlerinin yaptırılıp bazılarından vazgeçilmesi veya azaltılması bu dengeyi bozacak, suiistimalin önünü açacaktır. Bu nedenle idareler tarafından ihale öncesi ihtiyaçlar tam ve doğru olarak belirlenmeli, ihalede öngörülen işlerin miktarları önemli bir sebep olmadıkça değiştirilmemeli, bu suretle yükleniciler tarafından yapılması muhtemel suiistimallerin önüne geçilmelidir.

   İhale dosyası ve hakediş ödemelerinin incelenmesi neticesinde, ihale kapsamında 122 iş kalemi olduğu, bunlardan 51 tanesinden imalat yapılmadığı, ayrıca bu 51 iş kalemi içerisinde yer alan 8 iş kalemi için yüklenici tarafından işin niteliği ve yaklaşık maliyeti de düşünüldüğünde hayatın olağan akışına aykırı şekilde aşırı düşük fiyat teklifi verildiği görülmüştür. Yine ihale kapsamında 9 yeni birim fiyat belirlenmiş ve bu yeni fiyatlı işlerle 2.193.779,06 TL tutarında imalat yapılmış, iş süresince toplamda da 56.754.398,79 TL tutarında imalat yapılmıştır.

   İş süresince imalat yapılmayan ve yüklenicinin aşırı düşük teklif verdiği 8 iş kalemine ilişkin analiz aşağıdaki tabloda gösterilmiştir.

   Tablo 8: İmalat Yapılmayan Aşırı Düşük Fiyatlı İş Kalemleri

   
   

   Sıra No	Poz No	İş Kaleminin Adı ve Kısa Açıklaması	Ölçü Birimi	Sözleşme Miktarı (a)	Yapılan İmalat Miktarı	Yaklaşık Maliyet Birim Fiyatı (b)	Yüklenici Teklif Birim Fiyatı (c)	Yaklaşık Maliyet Tutarı (d=a*b)	Yüklenici Teklif Tutarı (e=a*c)	Yüklenici Teklifinin Yaklaşık Maliyetle Kıyaslanması (f=[d-e]/e)
   1	ASF.02	Asfalt robotu ile yama yapılması sıkıştırılması ve nakli	TON	8.000,00	0,00	530,96	0,30	4.247.680,00	2.400,00	1.768,87 Kat Daha Ucuz
   2	ASF.03	Asfalt robotu ile yama yapılması sıkıştırılması ve nakli (idare malı asfalt ile)	TON	10.000,00	0,00	349,96	0,15	3.499.600,00	1.500,00	2.332,07 Kat Daha Ucuz
   3	ÖZEL.34	Finişer ile mevcut beton refuj bordürü üstüne kaplama yapılması	MT	1.000,00	0,00	22,85	0,10	22.850,00	100,00	227,50 Kat Daha Ucuz
   4	ÖZEL.35	Finişer ile yeni beton refüj bordürü yapılması	MT	10.000,00	0,00	33,44	0,10	334.400,00	1.000,00	333,40 Kat Daha Ucuz
   5	ÖZEL.36	Finişer ile mevcut beton yol bordürü üstüne kaplama yapılması	MT	22.022,00	0,00	19,98	0,10	439.999,56	2.202,20	198,80 Kat Daha Ucuz
   6	ÖZEL.37	Finişer ile yeni beton yol bordürü yapılması	MT	20.000,00	0,00	24,43	0,10	488.600,00	2.000,00	243,30 Kat Daha Ucuz
   7	ÖZEL.38	Finişer ile mevcut kaldırım üzerine beton kaplama yapılması	M2	19.457,00	0,00	38,81	0,10	755.126,17	1.945,70	387,10 Kat Daha Ucuz
   8	ÖZEL.39	Finişer ile betondan yeni kaldırım yapılması	M2	40.000,00	0,00	52,15	0,10	2.086.000,00	4.000,00	520,50 Kat Daha Ucuz

   
   

   TOPLAM

   11.874.255,73

   15.147,90

   782,89 Kat Daha Ucuz

   
   

   İdare tarafından işin yaklaşık maliyeti 60.905.424,11 TL olarak tespit edilir iken, imalat yapılmayan 51 iş kaleminin tespit edilen yaklaşık maliyet tutarı 15.762.935,94 TL’dir. Bu tutarın büyük kısmını da (11.874.255,73 TL) yukarıdaki tabloda yer alan 8 iş kalemi oluşturmaktadır. Bir başka deyişle 122 iş kaleminin %41,80’inden, 60.905.424,11 TL tutarındaki yaklaşık maliyetin de %25,88’inden hiç imalat yapılmamıştır.

   İhale kapsamında imalat yapılmayan iş kalemlerinin adedi ve tutarı, yaklaşık maliyetin önemli bir kısmını oluşturmaktadır. Bu iş kalemlerine yüklenicinin aşırı düşük fiyat vermesi ise ihale sonucunu etkiyebilecek, yükleniciyi istekliler karşısında avantajlı duruma getirebilecek ve işin bütünü düşünüldüğünde İdarenin aleyhine durumlara yol açabilecektir.

   Denetim tespiti sonrasında İdare tarafından: Bazı mahallelerde 1/1000 uygulama imar planının yürürlüğe girmediği, inşaat sektöründe yaşanan daralma nedeni ile planlanan dönüşümün gerçekleşmediği ve bu nedenle ÖZEL.34, ÖZEL.35, ÖZEL.36, ÖZEL.37, ÖZEL.38 ve ÖZEL.39 iş kalemlerinden imalat yapılamadığı; ihale kapsamındaki 122 iş kaleminin 71 tanesinden imalat yapıldığı, imalatı yapılan bu iş kalemlerinden 29 tanesinde yüklenici tarafından teklif edilen tutarların yaklaşık maliyetten düşük, iki tanesinin ise çok düşük fiyatlı olduğu; yüklenici tarafından imalatı yapılan iş kaleminin, “ASF.02 Asfalt Robotu ile Yama Yapılması, Sıkıştırılması ve Nakli” olduğu ve geçici kabulü henüz yapılmayan işe ilişkin inceleme ve hesaplama süreci tamamlandıktan sonra hakedişe bağlanacağı; İBB tarafından ilçe belediyelerine her yıl şartlı asfalt hibesi yapıldığı, ancak 2018 ve 2019 yıllarında Ataşehir Belediyesine şartlı asfalt hibesi yapılmadığı ve İdarenin asfalt alım ihalesine katılımın olmaması nedeni ile İdare malı asfalt ile yapılması planlanan ASF.03 Asfalt Robotu ile Yama Yapılması, Sıkıştırılması ve Nakli iş kaleminden imalat yapılamadığı; bazı iş kalemlerinde yüklenici teklif tutarlarının yaklaşık maliyet tutarından fazla olduğu ve bu nedenle yükleniciye imalat yaptırılmadığı, İdare tarafından imalatının yapıldığı; devam eden ve ilerleyen süreçte planlanacak işlerde bulguda bahsedilen hususların göz önüne alınacağı ifade edilmiştir.

   Yol yapımları, düzenlemeleri, bakım ve onarımları belediyelerin temel görev ve sorumluluklarından olup belediyelere özgü süreklilik arz eden işlerdendir. Bu nedenle de, İdare her yıl bu kapsamdaki imalatları hem bizatihi kendi personeli ve araçları ile yapmakta hem de ihale yolu ile yüklenicilere yaptırmaktadır. İhale konusu işler birkaç mahallede değil, ilçe genelinde yapılan işlerdir. Kamu menfaati için İdare, ihtiyaçların gerçekçi olarak tespitinde, ihale sürecinin planlanmasında, ihale edilmesinde, sözleşmenin uygulanması ve kontrol

   
   

   aşamalarında azami özeni göstermelidir. Bulgu konusu edilen işte, İdare tarafından işin yaklaşık maliyeti 60.905.424,11 TL olarak tespit edilir iken, 122 iş kaleminin 51 tanesinden hiç imalat yapılmamıştır. Söz konusu 51 iş kaleminin tespit edilen yaklaşık maliyet tutarı 15.762.935,94 TL’dir. Bir başka deyişle 122 iş kaleminin %41,80’inden, 60.905.424,11 TL tutarındaki yaklaşık maliyetin de %25,88’inden hiç imalat yapılmamıştır. İhale konusu yol düzenlemeleri ile bakım onarımlarının yapılması işinin mahiyeti, imalatı yapılmayan iş kalemlerinin yaklaşık maliyete göre adet ve tutar bazındaki oranları göz önüne alındığında, hata payı ya da öngörülememe durumu önemli bir boyutta olup sadece yukarıdaki gerekçelerle açıklanabilmekten uzaktır.

   İdarenin yaklaşık maliyeti belirlerken iş kalemlerini ve miktarlarını doğru ve gerçekçi belirlemesi; ihale konusu işin tamamını dikkate alarak iş programının, imzalanan sözleşme ve eki belgeleri çerçevesinde sonuçlandırması; ihtiyaçların uygun şartlarla karşılanması ve kaynakların verimli kullanılmasını açısından elzemdir. İdare 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine ihalenin ve sözleşmenin her aşamasında riayet etmekle yükümlüdür. Aksi uygulamaların ihalelerde saydamlık, rekabet, eşit muamele, güvenirlik ve gizlilik ilkeleri ile bağdaşmayacağı gibi kamu menfaatlerine de uygun düşmeyeceği aşikârdır.

2. Süre Uzatımının Olağan Bir Usul Olarak Kullanılması

Yapım işi ihalelerinde, Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 29’uncu maddesine istinaden süre uzatımı verilebilmektedir. Mezkûr maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında mücbir sebep nedeni ile verilecek süre uzatımı halleri düzenlenir iken dördüncü fıkrasında İdarenin sebep olduğu haller düzenlenmiştir. Söz konusu dördüncü fıkrada, İdarenin, sözleşmenin ifasına ilişkin yükümlülüklerini yüklenicinin kusuru olmaksızın yerine getirmemesi (yer teslimi, projelerin onaylanması, iş programının onaylanması, ödenek yetersizliği gibi) ve bu sebeple sorumluluğu yükleniciye ait olmayan gecikmelerin meydana gelmesi, bu durumun taahhüdün yerine getirilmesine engel nitelikte olması ve yüklenicinin bu engeli ortadan kaldırmaya gücünün yetmemiş olması halinde, işi engelleyici sebeplere ve yapılacak işin niteliğine göre, işin bir kısmına veya tamamına ait süre en az gecikilen süre kadar uzatılabileceği; beşinci fıkrasında öngörülemeyen durumlar nedeniyle bir iş artışının zorunlu olduğu hallerde ilave işin gerektirdiği ek sürenin yükleniciye verileceği belirtilmiştir.

4735 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun geçici 4’üncü maddesinde, 31/8/2018 tarihinden önce 4734 sayılı Kanuna göre ihalesi yapılan ve bu maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla devam eden sözleşmelerin, imalat girdilerinin fiyatlarında beklenmeyen artışlar meydana

gelmesi nedeniyle, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki 60 gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak başvurması kaydıyla, Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak idarenin onayına bağlı olarak feshedilip tasfiye edilebileceği veya devredilebileceği; devredilen sözleşmeler ile bu fıkra kapsamına girmekle birlikte devredilmeyen sözleşmelerde, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki 60 gün içinde yüklenicinin idareye yazılı olarak başvurması kaydıyla süre uzatımına ilişkin kısıtlama ve şartlara tabi olunmaksızın Hazine ve Maliye Bakanlığının görüşü alınarak idare tarafından süre uzatılabileceği ifade edilmiştir.

Covid-19 Salgınının Kamu İhale Sözleşmelerine Etkisi konulu, 01.04.2020 tarihli ve 2020/5 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genelgesine göre, salgın nedeni ile sözleşme konusu işin yerine getirilmesinin geçici veya sürekli olarak, kısmen veya tamamen imkânsız hale geldiğine ilişkin yüklenici başvurularında, İdare, Hazine ve Maliye Bakanlığının değerlendirmesini alarak, süre uzatımı verilmesine veya sözleşmenin feshine karar verebilecektir.

2017/203033 ihale kayıt numaralı “2017-2019 Yılları Ataşehir İlçesi Genelinde Yol Düzenlemeleri ile Bakım Onarımlarının Yapılması İşi”ne ait gerek ihale dokümanında gerekse de sözleşmesinde işin süresi 720 gün olarak belirlenmiştir; ancak, iş kapsamında 4 defa süre uzatımı verilmiş ve işin süresi toplamda 537 gün uzatılmıştır.

İdarenin süre uzatımı ve iş artışı kararlarına ilişkin bilgilere aşağıdaki tabloda yer verilmiştir.

Tablo 9: Süre Uzatımı ve İş Artışı Kararları

İdare, sadece 26.06.2019 tarihli süre uzatımını 4735 sayılı Kanun’un geçici 4’üncü maddesine istinaden yapmıştır. Ancak, Hazine ve Maliye Bakanlığından görüş alınmamıştır. Diğer süre uzatımları ise Yapım İşi Genel Şartnamesi’nin 29’uncu maddesine istinaden hava şartları, ekonomik sıkıntılar ve Covid-19 salgını gibi sebeplere dayandırılmıştır. İşe ait sözleşmede, işin süresinin hesaplanmasında havanın fen noktasından çalışmaya uygun olmayan

dönem ile resmi tatil günleri dikkate alındığından, hava şartları gerekçesi ile süre uzatımı verilmesi kabul edilebilir değildir. Diğer sebepler de istisnai bir durum teşkil etmesine rağmen, süre uzatımlarının adedi ve gün sayısı göz önüne alındığında olağan bir usul olarak kullanıldığı görüşünü desteklemektedir.

Denetim tespiti sonrasında İdare tarafından; 4735 sayılı Kanun’un geçici 4’üncü maddesine istinaden yapılan süre uzatımında Hazine ve Maliye Bakanlığı ile sözlü görüşmeler yapıldığı ve süre uzatımının İdareler tarafından verilebileceği kanaati oluştuğu, bu durum daha sonra Hazine ve Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından 23/07/2019 tarihli ve 30343279-045.03-244823 sayılı Sözleşmelerin Feshi/Devri/Süre Uzatımı konulu yazısı ile resmiyete dönüştüğü; diğer süre uzatımlarının ise Yapım İşleri Genel Şartnamesi’nin 29’uncu maddesine istinaden hava şartları, ekonomik sıkıntılar, Covid 19 salgını ve keşif artışı gibi sebeplerle yapıldığı; devam eden ve ilerleyen süreçte planlanacak işlerde bulguda bahsedilen hususların dikkatle göz önüne alınacağı ifade edilmiştir.

Ancak, gerek ihale konusu yol düzenlemeleri ile bakım onarımlarının yapılması işinin mahiyeti gerekse de süre uzatımlarının adedi ve gün sayısı göz önüne alındığında sadece yukarıdaki gerekçelerle açıklanabilmekten uzaktır. Bu nedenle, ihalelerde eşit muamelenin, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasının ve kaynakların verimli kullanılmasının sağlanabilmesi adına, süre uzatımının olağan bir usul olarak kullanılmaması önem arz etmektedir.