Karar Künyesi
İdare tarafından gerçekleştirilen ön ödeme işlemlerine yönelik yapılan incelemelerde tespit edilen hususlara aşağıda yer verilmiştir.
İvedi Olmayan Giderlerin Avans ile Karşılanması ve İhtiyaçlar Karşılanırken İhale Mevzuatı Hükümlerine Uyulmaması
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun “Giderin Gerçekleştirilmesi” başlıklı 33’üncü maddesinde; bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerektiği belirtilmiştir.
Aynı Kanunu’nun “Ön Ödeme” başlıklı 35’inci maddesinin birinci fıkrasında ise; harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilemeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin “Ön Ödemeler” başlıklı 123’üncü maddesinde; ön ödemelerle ilgili bu yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde 5018 sayılı Kanun’un 35’inci maddesine dayanılarak çıkarılan yönetmelik hükümlerinin esas alınacağı düzenlenmiştir.
Yukarıda yer alan hükümler birlikte değerlendirildiğinde, ön ödemenin ancak kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleştirme işlemlerinin tamamlanması beklenilmeyecek ivedi veya zorunlu giderler nedeniyle yapılabileceği, söz konusu nedenler haricinde, ivedi ve zorunlu olmayan giderler için öncelikle mal ve hizmetin temin edilip bilahare gerçekleştirme belgelerinin düzenlenerek kesin ödeme yapılması gerektiği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, 55 Sıra Numaralı ve “Ön Ödeme Usul ve Esasları” başlıklı Muhasebat Genel Müdürlüğü Genel Tebliği’nin “Ön Ödemenin Niteliği” başlıklı 3’üncü maddesinde; ön ödemenin bir alım yöntemi olmadığı ve yapılacak mal veya hizmet alımlarında, alımların idarelerin tabi oldukları ihale mevzuatı hükümlerine göre yapılması gerektiği düzenlenmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Kapsam” başlıklı 2’inci maddesinde; belediyelerin mal ve hizmet alım ihalelerinin Kanun kapsamına dâhil olduğu düzenlenmiş olup avans vermek suretiyle ödeme yapılan ancak ivedi olmayan ihtiyaçların piyasa fiyat araştırması yapılması suretiyle Kanun’un 22/d maddesi kapsamında doğrudan temin usulüyle karşılanması gerekmektedir.
Ancak yapılan incelemede, ivedi olmayan bazı bakım, onarım hizmetleri ile yedek parça ve muhtelif mal alımlarının, ihale mevzuatına aykırı olarak piyasa fiyat araştırması yapılmadan avans verilmek suretiyle karşılandığı tespit edilmiştir.
İdare tarafından ivedi veya zorunlu olmayan ihtiyaçlar için avans verilmemesi ve mevzuatta öngörülen olağan alım usulünün kullanılması gerekmektedir.
Ön Ödemenin Usulüne Uygun Kullanılmaması
Ön ödeme yapılması uygun görülen giderler ile avans sınırlarını aşan giderler için verilen kredilerin, mutemetler tarafından banka hesabından çekilerek nakit olarak iş ve işlemlerde kullanıldığı görülmüştür.
Ön Ödeme, 5018 sayılı Kanun’un 35 inci maddesinde düzenlenmiş olup söz konusu maddede, harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile gerçekleşme işlemlerinin tamamlanması beklenilmeyecek ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılacağı belirtilmiştir.
Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in “Ön ödeme şekilleri ve uygulaması” başlıklı 5 inci maddesinde ise kredinin mutemetler adına banka veya aynı idareye hizmet veren muhasebe birimi nezdinde açılabileceği, mutemetlerin imza örneklerinin kredi açılan banka veya muhasebe birime gönderileceği belirlenmiş ve ödemelerin hangi iş için verildiyse yalnızca o işte kullanılabileceği hüküm altına alınmıştır.
Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün 55 Sıra Nolu Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Genel Tebliği’nin, “Ön Ödeme Uygulaması” başlıklı 5 inci maddesinde, harcama yetkilisi tarafından kredi şeklinde ön ödeme yapılması uygun görülen giderler ile avans sınırını aşan giderler için banka, PTT veya muhasebe birimi nezdinde kredi açılabileceği, kredinin mutemede nakden verilemeyeceği ve mutemedin şahsi hesabına aktarılamayacağı, mutemet tarafından, mal ve hizmet satın alınan kişi veya kuruluşa ödeme yapılmak üzere, adına kredi açılan banka, PTT veya muhasebe birimine hitaben Ödeme Talimatı düzenleneceği ve ilgili birimce talimatta belirtilen tutarın hak sahibine ödeneceği belirtilmiştir.
Yapılan incelemede; İdare tarafından ayrı ayrı avans verilmek suretiyle karşılanabilecek harcamaların toplulaştırılıp kredi verilerek karşılandığı ancak ön ödeme yapılması uygun görülen giderler ile avans sınırlarını aşan giderler için verilen kredilerin, mutemet tarafından banka hesabından çekilerek nakit olarak iş ve işlemlerde kullanıldığı tespit edilmiştir.
Avans sınırları dahilindeki harcamaların avans verilmek suretiyle karşılanması, kredi olarak verilen tutarların ise mutemetlere nakden kullanma yetkisi verilmeksizin ödeme talimatı düzenlemek suretiyle kullandırılması gerekmektedir.
Mutemetlere Verilen Avansların Amacı Dışında Kullanılması
Acil ihtiyaçlar için kullanılması için verilen avansın öngörülen kapsam ve amaçlar dışında kullanıldığı tespit edilmiştir.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin çeşitli hükümlerinde ön ödeme usul ve esaslarına ilişkin detaylı hükümlere yer verilmiştir. Söz konusu Yönetmelik’in “Hesaba İlişkin İşlemler” başlıklı 124’üncü maddesinin (b) bendinde; “…Bir iş için verilen avans yalnız o işe harcanır. Avans alınmadan harcama yapılamaz. Avansın verildiği tarihten önce yapılan harcamalara ait belgeler kabul edilmez.” denilmek suretiyle bir iş için verilen avans yalnızca o iş harcanabilceği hüküm altına alınmıştır.
Yapılan incelemede, çekilen avans tutarlarının hangi ihtiyaç için gerekli olduğuna ödeme emri ve eki belgelerde yer verilmiş ancak avans tutarları kapatılırken tek bir avans için farklı tarihlerde ve farklı konularda gerçekleştirilmiş işlere ilişkin birden fazla fiş/fatura sunulduğu tespit edilmiştir.
Sonuç olarak, İdare tarafından avans uygulamasının mevzuatta belirtilen usullere uygun hale getirilerek avans verilmeden önce hangi iş için avansa ihtiyaç duyulduğunun avans olurunda yer alması ve avans kapatma işlemlerinin de bu olura uygun olması gerekmektedir.
Ç) Avans Niteliğinde Bazı Ön Ödemelerin Yasal Süre İçinde Mahsup Edilmemesi
İdare tarafından, bazı ön ödemelerin yasal süresi içinde mahsup edilmediği ve süresi içinde mahsup edilmeyen ön ödemelere ilişkin mevzuatta belirtilen yaptırımların uygulanmadığı görülmüştür.
Mahalli İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği’nin 160-İş Avans ve Kredileri Hesabının düzenlendiği “Hesaba ilişkin işlemler” başlıklı 125’inci maddesinde; avans ve kredilerin verilmesi, mahsup edilmesi, süresinde mahsup edilmeyen avans ve krediler için hangi işlemlerin yapılacağı ayrıntılı olarak açıklanmıştır. Söz konusu maddeye göre;
Her mutemet aldığı avanstan harcadığı tutarlara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri avansın verildiği tarihten itibaren en çok bir ay içinde vermek ve artan parayı iade etmekle yükümlüdür. Mutemet işin tamamlanmasından sonra bir aylık sürenin bitimini beklemeksizin avans artığını iade etmek ve hesabını kapatmak zorundadır. Süresinde mahsup edilmeyen mutemet avansları veya iade edilmeyen avans artığı, mutemet adına 140-Kişilerden Alacaklar Hesabına alınır ve mutemet hakkında 6183 sayılı Kanun hükümleri uyarınca işlem yapılır.
Mezkur Yönetmelik’in “16 Ön ödemeler” başlıklı 123’üncü maddesinin üçüncü fıkrasında ise, ön ödemeler ile ilgili olarak bu Yönetmelik’te hüküm bulunmayan hallerde 5018 sayılı Kanun’un 35’inci maddesinde belirtilen yönetmelik hükümlerinin uygulanacağı ifade edilmiştir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 35’inci maddesine dayanılarak hazırlanan Ön Ödeme Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’in “Ön ödemelerde mahsup süresi ve sorumluluk” başlıklı 11’inci maddesindeki düzenlemeye göre, her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında ayrıca belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde ise üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade ederek hesabını kapatmakla yükümlüdür.
Ayrıca aynı maddede; mutemetlerin, işin tamamlanmasından sonra, yukarıdaki bir ve üç aylık sürelerin bitimini beklemeden, son harcama tarihini takip eden üç iş günü içinde ön ödeme artığını iade etmek ve süresinde mahsubunu yaparak hesabını kapatmak zorunda olduğu; mutemetlerce süresi içinde mahsup edilmeyen avanslar hakkında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerinin uygulanacağı; kanunen geçerli bir mazereti olmaksızın avanslarını süresinde mahsup etmeyen mutemetler hakkında, ayrıca tabi oldukları personel mevzuatının disiplin hükümlerine göre de işlem yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda yer alan mevzuat hükümleri doğrultusunda; her mutemedin ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri ve ön ödeme artığını, avanslarda bir ay, kredilerde ise üç ay içinde ve işin tamamlanmasından sonra bir ve üç aylık sürelerin bitimini beklemeden, son harcama tarihini takip eden üç iş günü içinde muhasebe yetkilisine vermesi ve artan tutarı iade ederek hesabını kapatması gerekmektedir. Avans ve kredinin yasal süresinde kapatılmaması durumunda da, mevzuatta yer alan yaptırımlar uygulanmalıdır.
Yapılan incelemede, bazı ön ödemelerde avanslar için öngörülen bir aylık mahsup sürelerine ve son harcama tarihinden itibaren üç gün içinde hesabın kapatılması gerekliliğine uyulmadığı, mahsup süresinde kapatılmayan avansların 140-Kişilerden Alacaklar Hesabına alınmadığı, gecikme zammı ve 6183 sayılı Kanun hükümlerinin işletilmediği tespit edilmiştir.
Sonuç olarak; İdarenin, mahsup sürelerini dikkate alarak ön ödeme yöntemini kullanması ve mahsup sürelerinin aşılması durumunda mevzuatta belirtilen yaptırımları uygulaması gerekmektedir.